基層人大工作與政治文明建設大家談

屈婭妮：關口前移主動審查使規范性文件更規范 甘肅省慶陽市人大常委會法工委屈婭妮撰文說，黨的十八大以來，黨中央多次對備案審查工作作出重要決策部署。現結合慶陽市開展規范性文件備案審查工作，談幾點粗淺的認識。一、提高認識，變后置為前置。“問渠那得清如許？為有源頭活水來。”對規范性文件備案審查這項工作來說，它就是水源“過濾器”。以往錯誤的認識認為規范性文件的備案審查屬于事后監督，導致備案審查工作滯后，成了“馬后炮”，即使促使政府在文件實施后即行修改或撤銷，不僅會削弱政府的公信力，而且會影響人民群眾的生產和生活。提高認識，就要主動介入到規范性文件的制定過程中，將監督關口前移，在行政規范性文件政府發布前就提出修改意見和建議，從源頭上督促政府提高規范性文件的制定質量，提高行政決策效率，降低行政成本。這就要求規范性文件從打算制定之時就要引入規范性文件備案審查的剛性約束，從計劃、調研到多次審議、試行等全過程，持續介入，全程指導。雖然從表面上看工作任務繁重了，實質上是工作任務減輕了。因為地方性法規和規范性文件的出臺有一個過程，在這段時間里全程參與，就了解這件法規、規范性文件的來龍去脈和制定過程，也有時間詳細了解和深入學習，監督起來反而游刃有余、切中要害、鞭辟入里、入木三分，實現了源頭監督、提前介入、持續關注、效果顯著的目標。二、轉變角度，變被動為主動。以往的認識是有報才有審，不報不過問，這也就導致了規范性文件備案審查系統的滯后性和局限性。如果換一個角度，主動作為，問題不但沒變多，反而變少了。因為規范性文件備案審查是一個系統，一個維護和監督憲法和法律統一的系統。到目前為止，我們已經基本實現了有法可依，但是眾多的法律、法規和規范性文件如何高效協調統一的運行，卻是一個問題。主動出擊，就是解決這一問題的利劍，讓監督長出“牙齒”，變軟約束為剛約束，維護憲法和法律的尊嚴、地位，推進法治化的進程，讓群眾看到正義的力量，這就是規范性文件備案審查工作的目標。主動作為就是要轉變角度，建設高素質、專業化備案審查工作人員隊伍，提高主動審查的能力和水平，變“要我審”為“我要審”，及時發現苗頭性、傾向性和細小性的問題；變審查糾正為預防督促，為法律體系的健康肌體打好“預防針”；變事后糾正為事前提醒，著力提高法規、規范性文件的起草質量和水平，避免新的矛盾和問題的發生，防患于未然，為后期的備案審查工作打好堅實的基礎，不斷提高規范性文件備案審查工作的前瞻性和時效性。三、巧借外力，變一人為多人。隨著依法治國的全面推進，人大監督工作的持續深入，備案審查的工作量也越來越大，任務越來越繁重，涉及的問題也越來越復雜多變。為破解當前審查監督力量不足、專業知識缺乏的問題，我們要在整合資源、加強審查力量方面進行積極的探索，采取會同相關委室聯合推動，邀請政府法制辦和相關部門共同參與，組織人大代表和兼職委員、法律咨詢專家、顧問集體審查，開展多方力量聯審的方式，進一步提高人大備案審查工作的質量和水平。“三個臭皮匠賽過諸葛亮”，我們要借智借腦，借助互聯網信息技術的發展，擴大備案審查兼職工作人員隊伍。除涉及國家和相關領域秘密的法規和規范性文件外，所有地方性法規和規范性文件實行網上公開、征求意見、集思廣益。拓展審查人員的數量和范圍，把關心法規的群眾、專業領域的學者和地方性法規的實施者等相關人員納入備案審查和修改工作。擴大備案審查工作的影響力，提高群眾的知曉度，拓展其他相關工作人員參與法規案起草和修改的渠道和途徑，形成全員參與、全員關注、全員審查的大審查工作新格局。四、延伸觸角，變一法為多法。“良法善治”，一部法律、地方性法規或規范性文件的出臺凝聚了集體的智慧和結晶，而如何讓一部法律或地方性法規發揮最大的作用，是我們規范性文件備案審查工作者的職責和使命。要按照“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的要求，進一步明確規范性文件備案審查范圍，實現備案審查全覆蓋；進一步完善備案審查工作程序，明確主動審查程序以及審查建議辦理程序；進一步細化備案審查的審查標準；進一步健全更加規范的反饋機制……在認真總結已有經驗和做法基礎上，研究制定和完善有關備案審查的制度規定，健全工作機制，為開展備案審查工作提供協調、統一、明確的規范和標準。法律是一個系統，如果把憲法比作大樹的主干，那么各項具體的法律、行業法規就是大樹的枝丫，地方性法規和規范性文件就是大樹的葉子，它們共同構成了法律系統，規范性文件備案審查工作就是要審這一片片葉子。但是，葉子生了病，病因也許不在葉子，要治好這一片葉子上的“病”，就得延伸觸角，追本溯源，看它的上位法和根本法，只有解決了基礎，那么末梢自然就會健康。審查工作看似“千頭萬緒、繁重復雜”，但卻有條理可遵循，有章可依，有據可查，這些規范和秩序就涉及了其他的法律。比如同一件地方性法規，其他市也制定了，國家也有上位法可供參考，那么審查起來就不再是孤立地看這一部法規，而是要聯系其他法律、法規，看依據、看適用范圍、看當地經濟社會發展的實際、看群眾的需求和工作的需要，從長遠著手，綜合各個法律和因素，做出最合理、最現實、最恰當的決定，維護國家法律系統整體的和諧和統一。

魏代誠： 淺談人大調研 甘肅省皋蘭縣人大常委會辦公室主任魏代誠撰文說，做好做實調研就是為會議審議做準備，為形成調研成果做鋪墊，也為推動和落實工作打好前站。具體講，就是要緊扣“四個關鍵”來推動、來實施。一、提出調研課題，關鍵在“思”。實踐中，人大調研課題提出應從五個方面入手。一是圍統黨委中心工作提出。根據黨委年度工作要點和工作部署，抓住經濟高質量發展的重點難點熱點等重大問題，有針對性地在招商引資、脫貧攻堅、園區建設、鄉村振興、供給側結構性改革、重大項目建設、綜合田園體經濟等工作中精選議題。如，中央省市縣密集出臺鄉村振興戰略意見，及時調整思路列入計劃，跟進調研監督。二是圍繞法定監督事項提出。根據監督法規定，對財政預決算、預算執行、審計工作、生態保護、依法行政、法院工作、檢察院工作等法定監督事項，開展審議前全覆蓋調研，為審議發言提供真實可靠的信息資源。如，從財政預算編制開始，就提前介入，人大財經委和常委會財經工委聯合對列入預算的項目可行性進行跟蹤審查，確保有限的財政資金用到刀刃上。三是圍繞民生問題提出。按照以人民為中心的監督理念，通過信訪反映、代表提議、政府關注、人大發現等渠道和方式，重點把政府為民興辦實事、代表建議意見辦理等工作列入調研計劃，積極回應人民關切。如，把全縣棚戶區建設列為調研重點，從規劃設計、征地拆遷、資金融資、開發成本、市場需求、建設期限、投資效益等方面重點關注，力求把為民謀福祉的好事辦實。四是圍繞政府提請事項提出。在既定年度計劃的基礎上，政府在貫徹落實中央和省市重大決策部署上，需要跟進研究解決個別關系長遠發展、歷史遺留等問題，必須及時納入監督調研范疇，以保障黨委政府決策落地生根。如，根據省市要求和我縣發展需要，及時將全縣各鎮土地分等定級及基準價更新方案列入重大事項決定范疇，開展密集調研，為履行好重大事項決定權奠定基礎。五是圍繞法律貫徹執行提出。突出少而精、重實效的原則，每年選擇與人民群眾生產生活息息相關、反映強烈或普遍關心的地方性法規作為調研重點，開展具有針對性的執法檢查，從中發現本行政區域內法律實施中存在的問題，提出改進對策。如，針對喜慶節日燃放煙花爆竹擾民、流浪狗擾民等事宜，將蘭州市燃放煙花爆竹管理條例、養犬管理條列等地方性法規貫徹實施情況列入計劃，督促抓好落實，取得明顯成效。二、前期調研準備，關鍵在“細”。人大調研準備要抓好三個細節。首先，要成立調研組。調研課題確定之后，每項議題成立一個由人大分管領導為組長、部分常委會組成人員、相關工委負責人、鎮人大主席、部分基層代表和專業人大代表為成員的調研組，做好上情下達、聯系協調、制訂方案、組織實施等工作，從組織上保障調研工作的順利開展。其次，要擬定調研方案。必須科學合理地確定調研人員、時間、對象、方法、路線、要求，擬訂詳細具體的調研方案，提前一周通知相關人員做好調研前的準備。特別在調研對象確定上，要選擇具有代表性的鎮、村社、農戶、企業、單位、項目、現場作為調研對象，既要有工作做得好的，也要有工作推進不力的；既要有存在問題的，也要有群眾高度關注的，確保通過調研最大限度地掌握第一手資料。再次，要加強學習研究。每次調研事項確定后，要組織調研組、部分常委會組成人員、參與的人大代表開展一次集中學習培訓，邀請相關專家和行業骨干輔導授課，讓其及時了解掌握相關政策、法律法規、總體部署、工作流程、工作標準及相關業務等基本常識，為高質量地開展調研工作打下堅實的基礎。同時，調研組要通過多種途徑自學，力求把調研議題涉及的內容學懂弄通，使調研工作更加精準、更有成效。三、選準調研方法，關鍵在“用”。實踐中，應重點把握四個環節。一是實地察看。無論是開展定點調研與隨機調研，還是明察與暗訪，實地察看是出調研結果的重要抓手。要按照調研課題，由被調研單位準備好、中、差三個調研點，再從黨委政府重視、人民群眾關心的點上，調研組自行選取幾個調研點，把兩個方面結合起來確定4～5個調研點，進行實地察看，詳細了解工作進展和完成情況，準確掌握存在的問題和差距，增強對調研內容直面的感性認識。二是走訪座談。每次調研活動先采取進村入戶的方式，隨機抽取5～6戶群眾開展民意調查，然后查找翻閱相關軟件資料，看運行程序和資料的規范性，最后就地組織召開由相關鎮、部門主要領導和分管領導、村社干部、人大代表、群眾代表參加的座談會，問政于民、問計于民、問需于民，聽取各方面意見，匯總整理形成第一手資料，為撰寫調研報告做準備。三是聽取匯報。堅持每次調研后，召集專項工作的政府分管副縣長、主管部門和相關部門主要負責人和分管同志參加的座談會，聽取專項工作匯報，分析存在的問題、差距及原因，為形成具有針對性、可操作性的對策建議做好準備。四是問卷調查。此項調研方式不是每一個調研課題都適用的，要區別對待、合理配用。主要是圍繞人民群眾普遍關注的熱點和難點問題，通過發放問卷調查表，收集群眾的意見和建議。比如，在開展農民增收、脫貧攻堅、惠民政策落實、群眾滿意度測評等工作上，可以應用。四、展示調研成果，關鍵在“實”。實踐中，在撰寫調研報告時要緊扣“四個要領”。一是堅持四個原則。要堅持實事求是、求真務實、真實反映的原則；堅持深入基層、貼近群眾、集中民智的原則，堅持聯系實際、突出重點、解決問題的原則；堅持與時俱進、開拓創新、促進工作的原則。二是構思基本框架。人大調研報告的基本框架一般由標題和正文兩部分組成，標題常用格式為“關于×××的調查報告”；正文一般分前言、主體、結尾三部分。前言主要陳述調研的目的、時間和地點、對象或范圍、經過與方法，以及人員組成等調研本身的情況；主體是調研報告的主干，主要陳述調研的基本情況、工作做法、工作經驗、分析問題、得出結論；結尾主要陳述解決問題的辦法、對策或下一步改進工作的建議。三是精準整理素材。調研結束后，要按照去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的撰寫原則，對于調研獲得的各類素材進行深度加工，特別要把政策法律、群眾觀點、領導觀點、基層心聲融會貫通，做好定性定量分析，充分汲取采納，尋找解決問題的辦法，確保分析問題的科學性。四是把握基本要求。調研報告要觀點鮮明，語言簡練、開門見山、直奔主題，既要有實事求是的依據，又要有科學認知的分析；既要有鮮明的工作成效，又要有針對性、可操作性的工作建議，避免空泛論道、照搬照抄“一府一委兩院”的工作報告。同時，要注重點面結合，突出重點，抓好典型，做到小中見大、切中要害，體現真知灼見。

高明榮：提高會議審議質量加強人大監督實效 山東省棗莊市薛城區臨城街道辦事處高明榮撰文說，人大常委會審議質量如何，關系到人大工作的成效，也關系到地方國家權力機關發揮作用。結合人大工作實際，就如何把握關鍵環節，提高常委會審議質量筆者談幾點體會。一、深入組織調查研究是提高審議質量的基礎。具體來說，一要深入基層開展調查研究，在召開常委會會議前，由常委會領導帶領有關委室人員組成調研組，深入基層部門及群眾當中開展調查研究，切實掌握第一手資料，為常委會審議提供依據。二要積極發揮基層代表的作用，利用基層人大和代表密切接觸群眾的優勢，將常委會審議議題與代表接待選民和定向視察等活動相結合，深入了解民情、積極反映民意、廣泛集中民智。三要充分運用調研成果，常委會委室根據調研審議議題形成專題調研報告，在審議時，將調研報告書面印發每一位常委會委員，為審議發言提供參考。二、充分開展審議提高審議質量。具體來說，一是提前送達審閱材料。為保證會議的審議質量，將會議材料提前送達常委會組成人員，保證他們有充足的時間審閱報告、分析材料，形成客觀、公正的審議發言。二是確定重點發言，根據常委會議題的不同，確定不同的重點發言人，從專業的角度提出意見，起到帶頭積極發言的作用，必要時，還需邀請相關專業人士和代表列席會議，增強審議的深度和廣度，為常委會審議提供依據。三是行使好集體決策權，堅持每一位常委會組成人員都各抒己見、暢所欲言，不走過場，書面審議意見在廣泛吸收常委會組成人員和代表意見的基礎上，經主任會議集體討論正式印發，從而使審議意見最大限度地體現集體的意志和智慧。三、強化跟蹤督查是提高審議質量的關鍵。具體來說，一方面要落實意見督辦責任，常委會形成審議意見后，成立由常委會分管副主任、委室負責人及有關人大代表組成審議意見督辦工作組，具體抓好意見的督查落實；另一方面要抓好意見督辦整改，對審議報告未通過，沒有執行常委會決定和審議意見或執行不力、效果不好的部門或相關人員，采取詢問、質詢、特定問題調查等剛性監督手段，進一步增強監督實效。