有關執業律師擔任人大常委會組成人員期間的從業禁止思考

段莎

近年來，隨著全面依法治國方略的深入貫徹實施，提升履職的法治化水平成為各級人大自身建設的一項重要目標。對此，地方人大進行了積極的探索，一些地方人大為常委會組成人員配備了法律顧問，有的直接將代表中的執業律師列為專門委員會委員（通常是從事立法工作或司法監督工作的委員會）。我國律師法規定，律師擔任人大常委會組成人員期間不得從事訴訟業務或辯護業務。有人認為，根據該規定，執業律師同樣不能擔任人大專門委員會委員。有人則認為，法律并沒有對律師擔任人大專門委員會委員作出規定，律師可以擔任人大專門委員會委員。對此，筆者認為，律師法關于律師在擔任人大常委會組成人員不得從事訴訟和辯護業務的規定針對的是律師的執業行為，并不涉及常委會組成人員的任職資格問題，執業律師可以擔任常委會組成人員，也可以擔任人大專門委員會委員，但是應當遵守任職期間的從業禁止規定。理由如下。

一、憲法和法律規定限制擔任人大常委會組成人員職務的并不包括執業律師，執業律師可以擔任人大常委會組成人員和專門委員會委員。我國法律關于擔任人大常委會組成人員的限制規定可見憲法第一百零三條之規定。常委會組成人員不得在國家行政、監察、審判、檢察機關任職，否則便應辭去人大常委會職務（見地方組織法第一百四十一條）。這主要是基于人大與“一府一委兩院”之間存在著產生、決定、監督等關系，避免出現“自己決定自己執行”“自己監督自己”，觸碰公權力行使的基本忌諱。而執業律師屬于“自由”職業，與前述國家機關之間亦無隸屬關系，律師執業行為本身亦無關公權運用，不在憲法一百零三條規定的任職限制之列，故執業律師不僅可以擔任常委會組成人員，亦可以擔任專門委員會委員。因此，從資格上講，執業律師擔任人大常委會組成人員或者專門委員會委員都并不存在問題。從能力上看，執業律師具有專業的法律知識和熟練的法律實務經驗，其參與人大常委會或專門委員會的履職工作，不僅可以提供專業的法律意見，還可以提供一種非行政化的思維，這對提高人大履職的法治化和專業化亦是有裨益的。

二、律師法關于擔任常委會組成人員的執業律師不得從事訴訟辯護業務是出于維護司法公正和律

師平等執業考慮，任職的執業律師應當遵守。執業律師可以擔任人大常委會組成人員或者人大法制委員會委員，但這并不意味其執業行為不受任何限制。由于律師是以維護被代理人法律權益為天職，接受當事人請托，為被代理人提供法律服務。鑒于律師的職業特點，律師在案件中同當事人、法官、檢察官的關系，以及人大（特別是從事具體法律監督業務的人大專門委員會）同法院、檢察院的地位關系問題，理論上講，擔任常委會組成人員和專門委員會委員的律師，是有可能也有條件利用自身的人大職務身份去為當事人謀取利益的，而主辦案件的法官、檢察官也很難完全不顧忌當職律師的這一重身份。出于對司法活動公平公正的考慮，應當對在人大任職的律師的執業行為加以限制。此外，對于有人大常委會組成人員或人大專委會委員這一身份的律師來說，無疑要比同行普通律師具有不容小覷的執業優勢，而這種優勢顯然并不合宜，有悖律師執業的平等性，故從維護行業秩序、促進平等競爭的角度講，亦應對在人大任職律師的執業行為進行限制。

三、執業律師擔任常委會組成人員及法制委員會委員的做法有助于提升人大履職法治化，但應完善有關規定，平衡履職與執業之間的關系。實踐中，人大常委會組成人員以及專門委員會委員的任職期間通常為一屆五年，對于任職的執業律師而言，一概禁止從事訴訟辯護似乎有些過于嚴苛，畢竟多數律師是以代理訴訟為主，一概禁止訴辯恐會影響其生計。筆者以為，可根據情況不同區分對待，對于駐會的專職委員，或因有財政供養，可以考慮禁止執業；而對于非駐會的組成人員或專職委員，可否考慮有條件地放開，譬如其代理的案件非由本行政區法、檢機關辦理，可否考慮放開限制。建議完善律師法對于執業律師擔任人大常委會組成人員期間禁止從事訴訟和辯護業務的規定，可以列明在人大任職期間，哪些案件可以代理（或者禁止代理），在不影響生計的情況下，允許任職律師從事代理訴訟業務。此外，對于有執業律師擔任常委會組成人員或專門委員會委員的地方人大常委會機關而言，宜應制定相應的規范制度，確保任職的不干預司法活動，并同法院、檢察院、律協等機構建立必要的信息共享機制，將執業律師限制從業的規定落在實處。

目下，對于執業律師擔任常委會組成人員以及專門委員會委員的做法，筆者持肯定態度，這一做法確實有助于提升地方人大履職的專業性和法治化。但從長遠來看，筆者更傾向于在加強人大自身建設上下工夫，常委會組成人員以及專門委員會委員要努力提高自身的法律素養和履職能力，這是人大代表以及常委會組成人員起碼應有的職業操守和履職擔當。同時，亦希冀盡快修改完善相關法律規定，并出臺科學細致合理的履職制度，使執業律師入職人大擔任常委會組成人員或專門委員會委員不再成為“雞肋”規定，保障其能充分有效發揮作用，提高人大履職的法治化水平，助推法治國家建設。

（作者單位：陜西省咸陽市人大常委會研究室）