地方立法中應當把握的幾個問題

郝永偉

新時代的地方立法工作，應當具有較高的立法效能，優化立法資源配置；應當具有很強的針對性，真正解決實際問題；應當具有可操作性，能夠在實際生活中切實執行。要符合這些要求，就必須堅持科學的地方立法理念，嚴格遵守立法程序和標準，為地方立法提供強有力的保障。

一、堅持正確的立法理念，確保實現 “四個增強”

立法理念是指導立法業務工作的指針和思路，只有立法理念正確，才能保證立法工作順利開展，才能保證立法質量。地方立法作為我國低層次的立法，直接面對本地的人民群眾和具體問題，應當堅持精準立項、深入調研、廣開言路、強化論證的立法理念，針對實際問題規定法律措施，制定具體明確、具有實效、可操作性強的地方性法規。

（一）精準立項，增強立法的針對性

立項是地方立法工作的一項基礎性工作，是提高立法質量的先決條件。目前地方立法立項方面存在的主要問題是不夠精準，主要表現是立項的隨意性較大，沒有建立起科學民主的立項制度，這也是導致地方立法質量不高的主要因素之一。因此，地方立法立項時要堅持精準原則，科學確定立法項目，增強立法的針對性。要堅持合理配置立法資源、提高立法效能的原則，區分輕重緩急，統籌兼顧，避免重復立法，避免盲目立項，實現立法資源合理配置。通過立法，把本地最突出的矛盾呈現出來，把最鮮明的特色展現出來，把最急迫的需求反映出來。把立項工作與制定立法計劃和立法規劃結合起來，通過立法必要性、可行性和合法性論證，確認立法需求的真實性和急緩程度，推動地方立法有計劃、分步驟、有重點地開展。

（二）深入調研，增強立法的實用性

深入調查研究，掌握第一手材料，把握事物的規律、本質和發展趨勢，才能使法規符合客觀規律和地方實際。在立法調研起草工作中，應當深入基層、深入一線、深入現實生活開展調查研究，準確掌握第一手資料和數據，為法規條文提供翔實的資料和有力的數據支撐。他山之石，可以攻玉。應當采取外出學習考察、互相交流、共同研討等方式，掌握外省市的立法經驗及做法，實現立法資源共享。在法規草案起草中，注重總結本地相關工作經驗，密切結合本地實際情況，充分吸收借鑒其他地方的立法經驗、立法智慧，甚至國外相關立法工作的經驗，確保法規能夠解決本地的實際問題，增強立法的實用性。

（三）廣開言路，增強立法的民主性

地方立法直接面對基層、面對群眾、面對現實生活，與本地的經濟社會發展和民生工作聯系緊密。為了確保立法質量，就必須實行開門立法、民主立法，自覺將黨的群眾路線貫徹到每一個立法環節中，傾聽群眾心聲，掌握群眾意愿，滿足群眾需求，把法規立在群眾的心坎上。在法規調研和起草的每個環節，都要積極拓寬征求意見的渠道，既要征求黨政機關的意見，也要征求人大代表、政協委員、社會組織的意見，還要征求基層部門、基層群眾、企事業單位的意見，集中民意，廣聚民智，保證法規的質量。建立基層立法聯系點，是新形勢下人大立法工作機制的一種創新，是實現立法工作面向百姓、走進群眾、開門立法的重要平臺和有益探索。充分發揮基層立法聯系點的橋梁紐帶作用，使立法機關更直接、更便捷地了解基層單位和人民群眾對立法的需求和意見建議，使基層單位和人民群眾更直接、更暢通地了解立法的情況和信息，做到在地方立法中及時上情下達、下情上報，真正實現民主立法、科學立法。

（四）強化論證，增強立法的科學性

立法工作不僅是一項實踐性很強的工作，還是一項專業性很強的工作，不僅涉及法律專業，還涉及相關的其他社會學科和自然學科。可以說，立法過程就是不斷調查研究、反復論證的過程。所以，立法工作必須走立法工作者、業務工作者和專家學者三結合的路子。在法規的起草過程中，相關部門的法制工作人員和業務工作人員要密切配合，深入研究論證法規涉及的制度設計和法規條文。要高度重視專家學者參與立法工作的重要作用，積極開展專家咨詢論證工作。立法過程本身就是利益博弈的過程，不能自家人關起門來寫草案、拍腦袋、作決定，必須邀請相關領域的專家學者參與起草。在起草、調研過程中，根據工作需要可以召開多次專家論證會和咨詢會，聽取專家的意見建議，充分發揮專家的咨詢作用。建立委托第三方起草地方性法規草案制度，維護立法的中立性、體現立法的專業性、彰顯立法的社會性。

二、嚴守立法程序和標準，確保立法工作有序推進

立法工作是一項程序性很強的工作，每一個立法環節都有具體的工作標準，環環相扣，形成了確保立法質量的工作規程。在地方立法工作中，應當按照立法法和地方的立法條例或者制定地方性法規條例的規定，有條不紊、循序漸進、嚴謹求實地開展立法工作。

（一）依法立法

依法立法不僅要求立法程序合法，還要求法規內容合法。立法法對地方立法的立法步驟、立法主體、立法權限作了明確規定，地方立法工作必須嚴格執行這些規定，確保依法立法。地方人大及其常委會根據立法法的規定，制定了地方的立法條例或者制定地方性法規條例，具體規定了立法的操作程序。地方立法工作同樣要嚴格執行這些操作程序，確保立法程序合法。地方性法規不得與上位法相抵觸，這是地方立法的一條基本原則，也是對法規內容合法性的基本要求。在法規起草中，要堅決貫徹不抵觸原則，嚴格遵守上位法的各項規定，確保各項條款不與上位法抵觸或者變相抵觸，杜絕立法放水。

（二）嚴謹立法

立法工作是一項十分嚴謹的法律工作，對法規內容的文字要求異常嚴格。法規文本作為外在表現形式，從結構到內容，從外觀形式到語言運用，都有其獨特的要求和統一固定的模式，切不可隨心所欲。在起草法規草案時，要充分發揚工匠精神，準確使用法言法語，堅持精細化立法。立法人員要認真學習領會立法技術規范，反復斟酌法規草案文本，確保法規的結構、形式、文體符合立法的技術要求，實現名稱規范、結構嚴謹、表述準確、文字簡練、內容具體，制定出能用、管用、好用的地方性法規。

（三）加強溝通

立法工作是一項系統工程，有許多工作環節，涉及許多部門單位，每個部門單位根據自己的工作實際，提出的意見可能不一致，甚至相互沖突。這就要求立法工作要加大溝通協調力度，對關鍵條款進行多次會商，力爭形成一致意見。特別是對于法規草案涉及的部門職權、職責，起草部門要與其他有關部門充分協商和溝通，書面征求意見。上報送審稿時，要一并說明征求相關部門意見的情況和存在的不同意見。法規草案初稿形成后，在報送政府法制辦的同時，要抄送人大有關專門委員會和人大常委會法工委。關于法規草案的重大分歧意見，一定要在起草階段進行有效溝通，努力把問題解決在法規草案提請人大及其常委會會議審議之前，減少人大及其常委會會議審議階段的重大意見分歧。

（四）務求實效

法規在不與上位法抵觸、符合上位法的具體規定和法律原則的前提下，突出地方特色，堅持問題導向，在對上位法的補充和細化上下功夫，不要追求大而全的框架，不一定非得設置章節，需要什么就規定什么，有幾條算幾條，管用幾條制定幾條，最終目的是通過立法，解決本地工作中出現的問題、難題，追求立法實效。緊緊圍繞解決實際問題，尋求治本之策，建立長效機制，寫好“關鍵的那么幾條”。對這關鍵的幾條，立法人員應熟悉相關背景，掌握其歷史及現實狀況，把握矛盾的焦點，提出科學可行、明確具體的規范。走“精細化立法”的路子，具體條款寫法要繁簡得當，重點條款精雕細刻，做到張德江委員長所要求的“能具體盡量具體，能明確盡量明確”，確保每一項制度“可執行、易操作、真正管用”。制定各項規范時，保證有足夠的手段保障其落到實處，對違法行為能夠依法有效地追究和制裁。

（五）完備材料

法規案提交人大常委會時，除了法規草案文本外，還應同時提交關于法規草案的說明和立法主要參考資料。提交這些材料的主要目的，是便于人大常委會、人大專門委員會、人大常委會法工委在審議和修改法規草案時更加明確、更有針對性。政府法制辦和法規草案起草部門應當高度重視材料的內容、格式和份數，按時提交有關材料。法規起草部門應注意收集保存起草工作資料，政府法制辦要收集整理審核把關資料，人大常委會法工委要收集整理法規審議資料，務必把立法過程中所有的重大問題認真登記、全程留痕，形成完整的地方立法檔案。這些立法檔案，對于下一步的法規修改、解釋、貫徹實施、法規答復、接受檢查都具有十分重要的意義。

三、加強立法工作保障，確保地方立法工作質量

地方立法不僅是地方人大及其常委會的一項重要工作任務，還是地方實現社會治理能力現代化的一項重要的政治任務。加強地方立法工作，就必須為立法工作提供強有力的保障措施，真正構建起黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。

（一）構建有力立法格局

首先，加強黨委對地方立法工作的領導。地方立法工作是一項重要的政治任務，地方黨委要認真貫徹黨中央關于加強黨領導立法工作的意見，將黨的領導貫穿到立法工作全過程。特別要加強立法工作組織領導，將法治專業人才充實到立法隊伍中，大膽提拔使用法治專業人才擔任立法工作領導干部。其次，加強人大及其常委會對立法工作的主導。緊緊抓住提高立法質量這個關鍵，在立項、起草、審議、宣傳等環節中發揮人大及其常委會的主導作用。實行關口前移、預熱在先，提前介入法規的調研、論證、會商、起草等工作。再次，加強地方政府立法工作的基礎性作用。政府及其部門的基礎性作用發揮得越好，立法工作就越主動，質量也就越高。政府起草部門應認真負責地起草法規草案，政府法制辦應加強對法規起草部門的督導協調和法規草案的審查把關，政府常務會議要認真研究法規草案相關問題，確保政府提出的法規案質量。政府應明確立法時間進度和責任分工，按時提請人大常委會審議法規案。不能按照立法計劃如期提出法規案的，政府要向人大常委會主任會議提交書面報告，說明情況。最后，加強各方參與立法的機制建設。在堅持民主立法、廣泛征求意見的基礎上，加強社會各界參與立法的機制建設，保障社會各界參與立法的民主權利。完善立法協商工作制度，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織的作用，在編制立法規劃和立法計劃、起草法規草案、開展立法調研中廣泛聽取和征求他們的意見建議。

（二）落實立法工作責任

首先，增強立法工作人員的責任心。習近平總書記多次強調，立法是國家重要的政治活動，是為國家定規矩、為社會定方圓的神圣工作，是法治建設的源頭環節。從地方的角度考慮，地方立法也是為地方建章立制的重要政治活動，是為地方定規矩、定方圓的重要工作，是實現地方全面依法治理的前提和基礎。地方立法工作關系到地方治理現代化和科學化，是提升地方治理水平的有效途徑。這就要求地方立法工作者要充分認識地方立法工作的重要意義，自覺增強立法工作的責任心和使命感。其次，落實起草部門責任。法規起草部門開展的起草工作，是立法工作的重要環節，起草質量的高低直接決定著立法工作的成敗。法規起草部門和起草人員要嚴格遵守立法程序，堅守不抵觸原則，按照立法法及其他法律、法規規定的權限和程序立法，不超越法定權限，不違反法定程序，不缺失工作環節，不與上位法抵觸。再次，落實審查部門責任。政府法制辦擔負著對法規草案合法性審查的重要職責，應切實做好法規草案的審核修改工作。嚴守地方立法不抵觸這一紅線，對法規草案逐條研讀，堅決刪除與上位法相抵觸或者變相抵觸的條款，確保政府提交人大常委會審議的法規案中不存在與上位法相抵觸或者變相抵觸的情況。充分征求各方意見，對于公眾或者相關單位、人員的意見，認真收集整理和研究討論，妥善平衡好各方面的利益訴求，堅決摒棄部門利益和地方保護主義。

（作者單位：山東省濟寧市人大常委會法工委）