設區的市行使地方立法權應當著力處理五大關系

曾峰

2015年3月，立法法修改，全面賦予設區的市地方立法權。這是我國立法體制的重大變革，也是地方治理領域的一項重大突破，將推動地方事權制度化，更將有力發揮立法在地方改革中的引領和推動作用。具有“普適性”的中央立法一般只對各領域作出原則性概括性的規定，地方則主要圍繞“貫徹實施、配套補充、先行先試、自主創新”的定位與功能開展立法。根據立法法規定，處于立法體制中較低位階的設區的市行使地方立法權，則在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等領域提供制度供給。根據唯物史觀，法是以社會為基礎的，法的本質是由政治、文化等各種因素在經濟因素起最終作用的條件下相互作用而形成的。與中央和省級立法相比，設區的市地方立法與現實基礎聯系最為緊密，既由當地經濟社會情況決定，也直接接受當地實踐檢驗，更為“接地氣”也更快“落地”。設區的市實現“立良法促善治”的目標，不僅要從縱向上把握與中央立法及本省地方立法的一致性，還要從橫向上把握城市經濟社會發展的協調性，著力處理五大關系。

一、黨的政策與立法決策

黨的政策是黨為實現一定政治目標而作出的政策決策；立法決策是立法主體基于客觀實際和利益需要進行權衡，而作出采取立法手段、方略與模式的決定。從我國立法實踐來看，黨的政策一直是立法決策的依據，黨的政策指導立法、黨的政策作為立法方針和先導戰略、將黨的政策直接條文化等都是二者緊密結合的具體體現。黨的十九大報告指出，必須把黨的領導貫穿落實到依法治國全過程和各方面。習近平總書記強調：要正確處理黨的政策和國家法律的關系。我們黨的政策和國家法律都是人民意志的反映，在本質上是一致的。黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。

當前，設區的市處于地方立法的初始階段，既要激發立法主體的積極性和創造性，又要防止沖動立法、盲目立法等現象，必須在黨的領導下開展地方立法，確保黨的政策與立法決策緊密結合。一是發揮立法決策的政治性，在選項源頭主動對接中央改革大勢和當地黨委發展大局，把立法同經濟社會發展總體戰略結合起來，確定“重點領域”和立法時機，確定地方性法規的原則和規則。二是發揮立法決策的溝通性和交涉性，通過重大事項報告、重大問題請示、預測和調研活動，找準黨的政策與立法決策的最佳結合點，力求二者同向同調，使改革舉措有相應的配套法規。三是發揮立法決策的抉擇性和自律性，圍繞當地試驗性、探索性的改革舉措做好制度設計，將通過實踐證明有效的改革措施定型化，使之成為法規條文。

二、權力與權利

從過去省和較大的市地方立法來看，地方性法規大多數為“管制型”立法，突出對社會的管理甚至管制，偏重于為行政機關“立權”，賦予其較多的行政職權，包括行政處罰權、行政許可權、行政強制權，對其責任規定條款較少，但對行政管理相對人處罰規定條款較多。這種“管制型立法”，一方面，為規范行政許可、打擊違法行為提供依據，維護社會秩序和公民的合法權益；另一方面，行政處罰、行政許可、行政強制過多過亂則會加重社會負擔，難以保證公民的合法權益。

黨的十八大以來，政府職能發生根本性轉變，逐步走向法治化軌道。新形勢賦予立法新的時代使命。我國法的作用將更側重于保護權利，兼顧效益與公平，保障經濟社會公共事務的發展。設區的市行使地方立法權，應當正確處理權力與權利這一對核心法律關系。一是要樹立科學的立法理念。信春鷹在《關于地方行政立法的幾個問題》中指出：“權利保護是憲法原則，也是立法權、行政權的正當性來源?！绷⒎ǖ闹匦膽攺臑樾姓块T“確權”到為其“立責”，從過去的“管制型立法”轉向“服務型立法”上來，樹立與經濟社會發展相適應的、以權利為主體、以服務為宗旨的新理念。二是完善民主立法程序機制。把握現代民主政治的價值目標和使命要求，為公眾參與立法的程序提供制度性保證，推動立法決策反映公民權利訴求。三是在立法內容上突出“立責”與“維權”。在立法價值取向、立法宗旨、立法精神乃至基本規則中合法合理處理公權力與私權利的關系，從維護公權轉向規范公權、保障私權、尊重人權，既對行政機關授予適當的權力，又對其權力予以必要的責任、約束和規制。

三、法律穩定性與改革變動性

立法是動態的實踐過程，但法律的規范和固定決定其當然的穩定性。改革是自我發展與完善的過程，既要求在穩定秩序下進行，又要求具有及時的創新的制度規則來刺激。如果法律一成不變，既無法實現立法與改革決策相銜接，更無法保障改革決策的順利推進。美國大法官卡多佐也說：“法律就像旅行一樣，必須為明天做準備，它必須具備成長的原則?！痹O區的市地方立法的定位和功能的特殊性，更要求其必須具有適應性，因此，要著力處理法律穩定性與改革變動性的辯證關系。一是把“同步立法”“經驗立法”“超前立法”方式綜合運用起來。地方立法要體現時代性、增強預見性、把握規律性、富于創造性。既要與改革決策同時謀劃、同步立法；又要不斷總結實踐經驗、探索內在發展規律，總結經驗式立法；更要適度超前謀劃，用立法引領實踐推動改革。二是要把“立改廢釋”綜合運用起來。地方立法絕非一立了之，而是應當順應時代發展，運用“立改廢釋”多種手段，不斷調整和完善法規制度。三是要適應客觀規律，把握“精細立法”度。在立法決策時加強預測，把準立法與市場的發展趨勢，使現行立法合乎未來的發展規律，符合社會的發展目標，符合改革的方向。英國霍布斯在《利維坦》中指出，“良法就是為人民的利益所需要又清晰明確的法律?！钡胤叫苑ㄒ幈仨毭鞔_規范可操作，但亦可通過保持基本確定性的同時，保持一定的靈活性，這既是賦予執法者合理裁量權的必要，也是立法指引的必要。涉及法規生效時間、解釋機構等技術性規定的技術性條款和涉及解釋核心概念含義的概念性條款偏重于確定性；涉及法律精神和法律目的的原則性條款和涉及權利、義務、權力、責任、行為模式和法律后果的規則性條款應當注重確定性和靈活性相結合。

四、全局性與局部性

立法法規定地方立法權限包括：為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；地方性事務中需要制定地方性法規的事項；在全國人大及其常委會專屬立法權之外，中央尚未立法的事項。同時，也規定設區的市人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以……制定地方性法規。均對設區的市地方立法提出“不抵觸、可操作、有特色”三個原則，要求處理好全局性與局部性的關系。一是不與國家法律、行政法規和本省地方性法規相抵觸。要服從中央大政方針，維護中國特色社會主義法律體系的一致性和普遍性。實施性立法要嚴格遵守上位法規定，國家沒有立法的自主性立法要遵循法律的精神和基本原則。二是注重立法項目與本地區乃至外部經濟社會發展大局的協調。設區的市地方立法突出在“地方性”和“特色性”，應當突出問題導向，既從本地區實際出發，著力解決本市經濟社會發展過程中急需通過立法解決的重大問題，包括公民權利義務的設置，政府管理秩序的設計、法律責任的確定；又要把握所涉及的某一個領域與其他相關領域的關系。如設區的市關于大江大湖方面的立法，由于其結構特性，既涉及環境保護，也可能涉及歷史文化保護；既要統籌考慮大江大湖本身的系統性，還要考慮其跨地區、跨區域情況，避免盲目立法、重復立法甚至立法分割現象。

五、成本與效益

從經濟學來講，立法是一種經濟活動，涉及社會資源的最優化配置。經濟學的基本原則就是效益最大化。我國立法實踐也大抵如此，一般是先制定市場經濟迫切需要的、全局性的法律，因為這些立法是最符合市場需求的產品，（國家、政府和社會）可以取得最大的效益。但立法也是一項政治活動。陳端洪所著《立法的民主合法性與立法至上》中提出，立法過程是利益分配的過程，正義而不是真理是立法的最終價值準則。因此，立法應當在控制成本的前提下，既要釋放出經濟效益，更要注重其社會效益。設區的市地方立法涉及城鄉建設與管理的，要協調處理好政府管理、城鄉居民以及參與基礎設施建設的合作企業等三方面關系；涉及環境保護的，要協調處理好企業生產、群眾生活、可持續發展等多方面的關系；涉及歷史文化保護的，從開發、利用與傳承的角度出發，處理好地方發展需要、群眾精神需求等各方面的關系。

基于經濟社會發展的需要在某些領域授予設區的市地方立法權，先制定地方性法規，然后再制定全國性法律的指導思想和立法思路也源于上述經濟學原理，其效益和價值體現在地方立法進行必要的探索創新。設區的市地方立法，既應當考慮立法活動付出的成本、社會共同遵守的成本和執法司法成本等；更應當衡量立法成本與立法效益，關注立法對城市經濟社會發展的推動力和反作用，注重制度設計與創新，為地方立法探索出新的發展空間。

（作者單位：湖南省常德市人大法制委）