廈門通過立法推進垃圾分類促進社會文明的情況及啟示

任才峰 胡健

2017年8月25日，廈門市人大常委會審議通過了《廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）《廈門經濟特區促進社會文明若干規定》（以下簡稱《若干規定》）。同年9月，金磚國家峰會在廈門召開。這兩部法規對于推進垃圾分類、促進社會文明，向與會各國展示廈門城市治理水平和文明形象起到了積極作用，廈門高素質的創新創業之城、高顏值的生態花園之城，受到習近平總書記的充分肯定。近日，筆者與廈門市人大法制委郭曉芳主任委員、李本年副主任委員等座談交流，并實地考察兩部法規的實施效果，現將有關情況及思考體會概述如下。

一、《管理辦法》制定及實施情況

（一）立法背景

早在2000年，廈門就已成為全國首批垃圾分類試點城市之一，啟動垃圾分類試點工作。但十幾年過去了，這項工作整體上開展得不是很好，與同時期啟動垃圾分類工作的臺北相比，已有一定差距。特別是近年來，廈門人口數量和生活垃圾激增，傳統的垃圾填埋、焚燒的處理方式已經不可持續，亟待創新治理方式。

2016年12月21日，習近平總書記在中央財經領導小組第十四次會議上強調，普遍推行垃圾分類工作，關系13億多人的生活環境改善，關系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理；要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。福建省委、廈門市委對此高度重視，迅即啟動垃圾分類立法，大力推進垃圾分類工作，充分發揮經濟特區先行先試作用。

（二）立法的主要特點

《管理辦法》共七章五十三條，分為總則、分類投放、分類收集、運輸與處理、促進措施、監督管理、法律責任、附則。從制定過程看，有以下幾個特點。

1.市委高度重視。廈門市委牽頭成立專門的工作組，市長擔任組長，市委副書記擔任常務副組長，以市委市政府名義出臺了詳細的垃圾分類工作方案。市人大、市政協參與，市、區、鎮（街道）成立協調機構，在市政園林局成立專門的垃圾分類辦公室，共同推動這項工作。在立法過程中，市委主要領導和分管領導全程參與立法過程，多次對法規草案的修改完善提出具體意見。

2.發揮人大主導作用。立法意向初步形成后，市人大常委會主動提出立法計劃項目建議報市委批準。為了進一步推動法規更具有可操作性，市人大常委會在審議階段增加了有關強化后端處理等環節的規定，實現對垃圾分類全鏈條管理和全過程控制。同時，增加對分類專用設備配備財政投入規定，建立以獎代補、分類督導等制度，針對沙發、床墊、家電等大件廢棄物處置難問題，明確規定由政府有關部門負責組織處理，從而推動了這項工作的落地實施。

3.立法價值取向鮮明。貫徹落實習近平總書記的重要指示精神，在立法宗旨中鮮明提出提高生活垃圾減量化、資源化、無害化處理水平。在具體制度設計中，建立生活垃圾計量收費制度和源頭減量工作機制，提高生活垃圾資源化利用率，加強對有害垃圾分類投放、運輸、處置的全流程管控，實現生活垃圾分類全鏈條管理、全過程控制。

4.開展精細化立法。努力做到能具體的盡量具體，能明確的盡量明確。比如，業主與物業服務企業簽訂合同時，應當將生活垃圾分類投放要求納入合同；禁止園林綠化垃圾、小診所醫療垃圾、建筑垃圾混入生活垃圾投放；旅行社在服務游客時應當履行宣傳、指導義務，對違規行為有勸告、制止義務；等等。

5.平衡各方利益。比如，立法過程中經過測算發現，超過90%的物業服務企業在實施垃圾分類工作中需要增加成本支出或者勉強收支平衡。為提高物業服務企業的積極性，條例規定市、區人民政府對管理責任人可以采用以獎代補等方式給予支持，同時允許物業和居民可以通過合同約定責任歸屬和成本負擔。

6.借鑒先進經驗。立法過程中，還注重借鑒日本、我國臺灣地區的先進理念，合理吸收杭州、廣州、嘉興等地的有益經驗，對草案進行反復研究修改。

（三）法規的實施效果

法規通過后，在全社會引起廣泛關注。廈門市全民動員，采取多種得力措施，保證了法規的有效實施。

1.發揮基層黨組織的先鋒模范作用。比如，在仙閣社區半山御景小區，推進垃圾分類工作的一個重要抓手是成立了小區黨支部，所有黨員業主都參與黨支部工作，黨員業主以身作則，帶頭實施法規。在興華社區成立領導小組，由社區黨總支、居委會主任擔任組長，發動社區居民全部參與垃圾分類，按照定人、定崗、定責的要求，明確責任分工，細化具體任務，確保責任落實到人，實現垃圾分類工作無死角全覆蓋。

2.加強宣傳，強化意識。比如，半山御景小區的宣傳欄專題宣傳垃圾分類，設有“什么是垃圾分類”“垃圾分類的意義”“垃圾分一分 環境美十分”“垃圾分類 從我做起”“垃圾分類 全民行動”“致仙閣社區居民的一封信”等內容，指導居民依規分類投放。興華社區在示范小區設置“垃圾分類執行達人”“垃圾分類三字經”，開展“小手拉大手”活動，進行廣泛宣傳。興華社區加強與電信公司協作，對社區3068個電話設置垃圾分類宣傳語音彩鈴。充分發揮展板、紅布條、LED電子顯示屏、免費WiFi等宣傳陣地作用，突出顯示垃圾分類等宣傳標語，讓過往群眾一目了然，有效地強化居民對垃圾分類工作的認識。在興華社區，居民只要打開手機WiFi，在閱讀社區垃圾分類宣傳內容15秒后，就能自動免費上網。結合全國文明創建、衛生城市測評等工作，通過舉辦文藝演出和大型宣傳活動，發放宣傳材料、組織觀看展板、開展有獎競猜、政策咨詢等方式進行宣傳，讓居民群眾在寓教于樂中激發參與垃圾分類的積極性。

3.健全工作機制，強化落地措施。第一，明確垃圾存放地點，健全督導員和志愿者指導制度。在半山御景小區，將垃圾桶統一存放在小區固定地點，現場有督導員對垃圾分類投放予以指導。興湖花園實施網格化管理，每個樓道都設有垃圾分類志愿者，每個垃圾分類點都有垃圾分類專員、分類督導員和志愿者，各網格垃圾分類點規范擺放四色垃圾桶，每個點都設有紅色導向牌、語音督導。督導員負責整理清潔垃圾桶，進行消毒，保證垃圾分類點衛生整潔。建立督導員工作日志，詳細記錄垃圾分類工作督導情況，明確戶號、垃圾量等信息。為了便于督導員安心工作，還人性化地設置了遮陽傘和桌椅。第二，實施垃圾分類積分兌獎制度。每周召開垃圾分類工作例會，建立社區垃圾分類工作信息周報送制度，安排、落實垃圾分類專項經費，記錄每天工作開展情況、存在的主要問題、居民分類參與率、分類準確率及分類轉運情況。第三，定期對工作人員、業委會開展專業培訓，提高垃圾分類工作實效。

4.利用現代新興媒體，促進服務智能化，提高群眾參與度。在興華社區微信公眾號下建設垃圾分類和志愿者服務的專題欄目，通過微信公眾號發布垃圾分類相關知識，居民可通過公眾號報名參加志愿者，同時居民可以查看志愿者風采，了解志愿者工作，鼓勵居民參加志愿者服務，提高參與積極性。為促進生活垃圾的資源化利用，小區社工組織居民利用生活垃圾動手制作手工作品，作為獎品獎勵給垃圾分類做得好的居民，形成良性循環。一位九十歲高齡的老人以年齡高、投放率高、準確率高的“三高”被評選為“垃圾分類達人”。運用“廢品大叔”平臺，大力推進“互聯網+回收”的方式，打造全民參與的社區可回收物運營體系。

通過各方面共同努力，廈門垃圾分類準確投放率從法規實施前的30%左右上升到60%以上。興華社區的投放準確率達到了90%以上。

與此同時，注重提高垃圾處置綜合效率。在廈門市生活垃圾分類（廚余）處理廠，據工作人員介紹，廚余垃圾分類投放準確率以及沼渣、沼液能否成功資源化利用，是實現廚余垃圾處理減量化的關鍵所在。在法規施行后，垃圾分類投放的準確率有了顯著提高。目前，處理廠大約一半的員工（100余人）從事垃圾的二次分揀工作，用人成本占比較高。工作人員介紹，前端的垃圾分類準確率越高，末端的垃圾處理效率越高、成本越低，如果準確率達到90%以上，僅需要20至30名工作人員即可完成分揀工作。為促進垃圾的資源化利用，處理廠將廚余垃圾分為可回收物、可燃物和易腐有機垃圾。利用廚余（易腐）垃圾發酵生產沼氣，可燃物焚燒發電，除自用外，還可以上網銷售，實現經濟效益和環境效益雙贏。

二、《若干規定》制定及實施情況

（一）立法背景

廈門文明促進立法的基礎比較好，2017年實現全國文明城市五連冠。早在2015年廈門“兩會”期間，南普陀寺則悟方丈就提出了把廈門打造成全國公共文明行為準則典范城市的議案。2016年民革中央啟動“精準立法促進社會文明”調研并向中共中央提交了調研報告，習近平總書記就調研報告作出重要批示。2017年，為貫徹落實習近平總書記重要批示精神，《若干規定》列入廈門人大常委會立法計劃。《若干規定》共五章五十二條，分為總則、機制建設、社會文明倡導、社會陋習治理和附則。

（二）立法的主要特點

1.堅持社會主義核心價值觀與法治建設相結合。深入貫徹習近平總書記關于依法治國與以德治國相結合的重要論述，把社會主義核心價值觀融入法治建設，既注重以法治手段解決道德領域突出問題，又強調道德對法治的支撐作用。把社會主義核心價值觀的精神內涵外化為具體規范要求，實現法治建設與道德建設相互推動、相互促進。

2.正向激勵與反向約束相結合。法規主體內容劃分為“社會文明倡導”和“社會陋習治理”兩部分，從正反兩個方面促進社會文明。在正向激勵方面，從公共環境、社會促進、鼓勵參與等多維度，強化價值導向，推動社會主義核心價值觀植入人心。在反向約束方面，注重采用教育和處罰兩種手段，遵循過罰相當原則，重點打擊屢教不改、拒不配合等主觀惡性較大的行為。

3.堅持精準施策和動態調整相結合。建立重點治理清單制度，將機動車不禮讓行人、行人亂穿馬路、違規停車等九種行為納入重點治理清單。同時授權市政府根據本市社會文明促進工作的現狀和實際，對重點治理清單進行動態調整，以適應社會發展變化要求。

4.堅持地方特色與域外經驗相結合。系統總結本市全國文明城市創建中積累的經驗，同時注重吸收借鑒域外先進經驗，委托廈門大學收集、翻譯包括新加坡、日本、德國等國家以及香港、臺灣地區的相關立法資料，吸收借鑒相關法例的制度設計。

（三）法規的實施效果

1.多渠道開展普法宣傳。通過福建日報、廈門日報、“文明廈門”微信公眾號等傳統媒體和新媒體相結合的方式，開展宣傳和倡導工作。組織市公安局、行政執法局等執法主體以法規重點規范的9類不文明行為為主題策劃專欄釋法，并邀請法律專家對法規內容進行解釋和點評。通過廣泛宣傳和動員，提升了全體市民的社會文明意識。

2.協調推進法規全面實施。針對“機動車不禮讓行人、行人違規橫穿馬路”等交通陋習開展執法巡查；結合文明城市創建，加強對亂停車、亂扔垃圾、占道經營等列入重點治理清單的不文明行為的督查，注重協調媒體對執法現場采訪并宣傳報道，引導市民規范自身言行，做文明守法的好公民。截至2018年3月底，機動車斑馬線不禮讓行人處罰13000多起，行人闖紅燈處罰300多起，公交車、出租車的禮讓率分別達到98%以上和95%左右，私家車禮讓率也逐步提高。

3.加快推進制定配套辦法，確保法規落地見效。委托相關部門開發“廈門文明信息管理系統”，確保客觀準確對文明行為記錄等信息進行采集、記錄、傳輸；制定文明行為記錄和積分制度；與市信用信息共享平臺對接，結合文明單位考評，加強對文明行為記錄等信息的運用；明確各執法單位制定配套辦法的任務要求和完成時限。

三、幾點體會

通過調研和實地考察廈門《管理辦法》和《若干規定》的制定和實施情況，我們體會到，用足用好地方立法權，充分發揮立法的引領和推動作用，對于推動地方重點工作的開展和市民文明習慣的養成具有顯著成效。

（一）將黨的領導貫穿法規制定和實施全過程

廈門經濟特區的這兩部法規都是貫徹落實習近平總書記重要指示精神的重點立法項目，廈門市委高度重視，市委主要負責同志親自抓，市人大、市政府主要負責同志密切配合，共同研究立法中的重大問題，協調立法中的難點問題，確保法規順利審議通過；在法規生效實施后，全市廣泛動員，推動法規貫徹執行、落地生根。這是兩部法規能夠在較短時間內順利出臺且立法質量較高、實施效果較好的重要政治保障。我們體會，對設區的市來說，必須將立法工作放到國家和本地經濟社會發展大局中謀劃和推進，將黨中央的決策部署、地方的重點工作和人民群眾關心的現實問題有機結合起來，精準選擇立法項目，全力推進立法進程，扎實抓好法規實施。

（二）堅持問題導向，將狠抓落實作為法規制定和實施的聚焦點

生活垃圾分類和社會陋習治理看似都是“小事”，卻是反映中華民族精神文明狀態的“大事”，不僅涉及廣大人民群眾的切身利益和長遠利益，而且牽涉面很廣、推進難度大，不可能一蹴而就，需要以“釘釘子”的精神抓落實，持之以恒、久久為功。從法規制定過程看，廈門始終堅持問題導向、精細立法，把抓落實作為制度設計的出發點和落腳點。比如，通過立法完善分類投放、收集、運輸和處理體系，實現生活垃圾分類的全鏈條管理、全過程控制，實現良好效果。據統計，《管理辦法》生效實施半年以來，全市生活垃圾分類知曉率95%以上，島內、島外生活垃圾分類覆蓋率達到100%、68%，垃圾分類準確率從立法前的不到30%上升到立法后的60%以上。我們體會，地方立法必須突出問題導向，堅持實施是第一目標、落實是生命力，把能不能解決問題、能不能落到實處作為提高立法質量的重要抓手。

（三）將立法工作與實施工作有機結合、相互促進

從地方立法實際看，設區的市啟動的立法項目，絕大多數是實踐中已經開展或正在開展的工作，并不是在一張白紙上描繪藍圖。因此，立法工作與實施工作往往同步開展。廈門的經驗是，一邊開展立法工作，一邊推動實施工作，既將實施工作中積累的有益經驗上升為制度設計，也將立法中的創制性規定、關鍵性條款拿到實踐中驗證。比如，《管理辦法》一開始沒有規定垃圾分類督導員制度，但在調研中發現，這項制度在實踐中運行效果較好，督導員督促指導市民分類投放垃圾，顯著提高了垃圾分類準確率。廈門市人大法制委經過反復研究論證，將這個比較成熟的實踐經驗上升為制度設計，寫進法規草案。這種做法保證了立法的科學性、可執行性和可操作性，提高了立法質量。又如，《若干規定》將駕駛機動車不按規定避讓行人、行人闖紅燈、違規停車、隨地吐痰等九類行為列入重點治理清單，也是來自于執法實踐的大數據統計，來自于對廣大市民反映強烈問題的分類梳理。實踐證明，針對重點問題有針對性地規定相應罰則，可以取得較好的實施效果。據隨機調查數據，經過一段時間的集中宣傳和嚴格執法，機動車通過斑馬線禮讓行人已經上升到83.6%，不少市民反映，《若干規定》制定精細、執行嚴格，過馬路已由“心慌”變“心安”。

（四）責任主體下沉，充分調動街道（鄉鎮）、居委會（村委會）的積極性和主動性

基層是一切工作的落腳點。地方法規的有效實施，要信任基層、依靠基層，切實下沉責任主體。從設區的市層面，實施法規的責任主體既包括“條條”，也包括“塊塊”。以生活垃圾分類為例，廈門一開始的立法思路是依靠市容環境衛生、環境保護等行政管理部門實施，但通過調研后發現，將責任下沉到有資源也有工作積極性的街道和居委會，更有利于責任的落實和法規的有效實施。最后，立法明確街道辦事處（鎮人民政府）在區主管部門和相關部門的指導下，負責組織本轄區內生活垃圾分類工作；居（村）民委員會應當做好生活垃圾分類宣傳、指導工作，協助組織轄區內的單位和個人參與生活垃圾分類工作；同時，特別強調業主委員會、物業服務企業應當在所在小區開展生活垃圾分類宣傳工作，動員小區居民分類投放生活垃圾，督促小區保潔人員做好生活垃圾分類收集工作。比如，半山御景小區業主委員會自發組織志愿者，物業公司委派專門工作人員指導、督促業主分類投放生活垃圾；興湖花園是一個沒有物業管理的老舊小區，居委會在生活垃圾分類投放方面發揮了重要作用。

（五）堅持以人民為中心，集中民智、反映民意

隨著我國社會主要矛盾的轉化，人民對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質生活提出了更高要求，而且在安全、環境、民主、法治等方面的要求日益增長。設區的市作為最基層的立法主體，具有與人民群眾距離最近、最了解人民群眾訴求的優勢，可以通過立法及時回應人民呼聲，解決現實問題。只有堅持開門立法，充分聽取人民群眾的意見和建議，同時創新立法宣傳，通過多種方式促進人民群眾自覺守法，才能降低執法成本，提高立法實效。比如，垃圾分類立法涉及的鏈條很長、環節很多，但其前端分類離不開人民群眾的認同、理解、支持和配合。廈門在立法工作中認識到，垃圾分類是一個新事物，涉及人民群眾長期以來形成的生活習慣和行為習慣的調整，一味“嚴管重罰”，不利于推行這項工作，還可能出現“法不責眾”的現象，反而影響法規的權威性。他們調整立法思路，創設了垃圾分類督導員和志愿者制度，用柔性引導的方式取代“嚴管重罰”的思路，重在塑造市民的文明習慣，在潛移默化中減少違法行為、推動垃圾分類。實踐證明，只要法規的制度設計合理可行、權利義務分配均衡，就能得到人民群眾的擁護和支持。

（六）因地制宜，量力而行

中國幅員廣闊，各地經濟社會發展不平衡，地方立法必須結合本地實際，因地制宜。比如， 2017年廈門市關于垃圾分類工作的財政支出為2.34億，這僅僅包括前期購置垃圾袋、聘請督導員等投放、分類環節，還不含運輸和處置環節。可見，法規的有效實施須有一定的財政實力作后盾。因此，各地立法推進垃圾分類宜循序漸進，量力而行；要根據本地實際，制定切實可行的規定，避免貪大求全、互相攀比，搞立法“政績工程”“形象工程”，損害法律權威。

（作者單位：全國人大常委會法工委）