論地方立法“有特色”的路徑分析

李志堅(jiān) 於艷華 朱威楊

黨的十九大指出，全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，積極探索推動(dòng)地方全面依法治理是題中之意。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會(huì)議通過《中華人民共和國憲法修正案》，在立法法已經(jīng)賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的基礎(chǔ)上，首次在憲法中明確設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)和他們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)。這一建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的重大舉措，給設(shè)區(qū)的市人大立法工作帶來了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。有特色是地方立法始終保持活力的重要體現(xiàn)，也是衡量地方立法質(zhì)量的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，在設(shè)區(qū)的市立法中突出地方特色，提高立法水平和立法質(zhì)量，是我們需要不斷深入研究的重要課題。

一、“有特色”地方立法的內(nèi)中之意

所謂“有特色”就是地方立法在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，除了體現(xiàn)國家立法共性的同時(shí)，還應(yīng)突出其個(gè)性，注重解決本地突出的而中央立法沒有或不宜解決的問題，把制定地方規(guī)范性法律文件同解決本地實(shí)際問題結(jié)合起來。“有特色”不僅表現(xiàn)為空間效力方面的地域限制，也包括在實(shí)體內(nèi)容方面的地方特色，具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是獨(dú)有性。特色，是指事物表現(xiàn)出來的獨(dú)特色彩、風(fēng)格等，意味著不平常。設(shè)區(qū)市的立法“特色”應(yīng)當(dāng)顯著區(qū)別于中央和省級立法以及其他地方立法風(fēng)格、形式和內(nèi)容，能夠充分反映本地政治、經(jīng)濟(jì)、地理、文化、風(fēng)俗、民情等因素，有效地服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是創(chuàng)新性。“特色”本身意味著創(chuàng)新。在上位法已有規(guī)定時(shí)，地方性法規(guī)不宜重復(fù)和抄襲，而是需要細(xì)化和補(bǔ)充；在國家立法尚未涉及，又迫切需要用法規(guī)加以規(guī)范的領(lǐng)域，則需要設(shè)區(qū)的市在法定權(quán)限范圍內(nèi)大膽創(chuàng)新，制定一些具有引領(lǐng)改革發(fā)展的創(chuàng)制性立法，為解決地方實(shí)際問題提供法制保障。

二、臺州市“有特色”地方立法的具體實(shí)踐

浙江省臺州市自2015年7月30日獲得省人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，成為浙江省第一批可以開始正式行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市以來，市人大常委會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法的原則，精心部署、整體謀劃，在研究制定具有地方特色的法規(guī)方面積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

（一）在回應(yīng)本地獨(dú)有需求中體現(xiàn)地方立法特色

從地方立法角度而言，運(yùn)用好本土資源即是要與地方實(shí)際情況接軌，從地方的實(shí)際情況出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)本地區(qū)自己的經(jīng)驗(yàn)，制定具有地方特色的法規(guī)。以2017年制定的《臺州府城墻保護(hù)條例》為例，臺州府城墻，肇始于東晉，歷經(jīng)1600余年，是我國為數(shù)不多、保存相對完整的州府城墻，而且，至今仍發(fā)揮著防洪的功效，對于研究古代社會(huì)的城市建設(shè)、軍事歷史、防洪設(shè)施和建筑藝術(shù)等，具有重要價(jià)值，2001年被國務(wù)院確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城墻保護(hù)的現(xiàn)狀堪憂：周邊建筑物影響城墻景觀，城磚條石散落民間得不到有效保護(hù)，游客涂污刻畫破壞城墻等等。2012年11月，臺州府城墻被列入《中國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》，遺產(chǎn)所在地是否頒布實(shí)施保護(hù)遺產(chǎn)的專項(xiàng)法律法規(guī)是能否正式申報(bào)世界遺產(chǎn)的重要因素。臺州府城墻的現(xiàn)實(shí)問題催生了立法保護(hù)的需要，對于這類專屬當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)，動(dòng)用中央和省的立法資源顯然沒有必要，為了提高立法效率，設(shè)區(qū)市的地方立法就是一個(gè)最好選擇。《臺州府城墻保護(hù)條例》針對現(xiàn)實(shí)保護(hù)工作需要，設(shè)置了“臺州府城墻保護(hù)日”，規(guī)定了“城墻保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的保護(hù)要求”，明確了“對散落的城墻構(gòu)建登記造冊制度”和“修繕、重建城墻必須遵守的原則”等，這些顯然在“拾遺補(bǔ)闕”的需求中體現(xiàn)了極具臺州地域性的獨(dú)有特色，得到了浙江省人大常委會(huì)的肯定。

（二）在解決普遍性問題時(shí)體現(xiàn)地方立法特色

在地方事務(wù)中，有很多問題并不一定是專屬于某一地域的特殊性問題，而是各地當(dāng)前急需解決的普遍性問題，在解決這類普遍性非地方獨(dú)有的問題時(shí)，臺州市結(jié)合本地實(shí)際情況，以解決突出問題為目標(biāo)，有針對性地制定地方性法規(guī)，注重立法條文少而精、可操作、真管用。比如電梯安全管理問題，在全國各地都普遍存在，屬于普遍性但卻又存在著執(zhí)法規(guī)范急需細(xì)化的立法需求。基于此，臺州市人大常委會(huì)2017年制定出臺的《臺州市電梯安全管理規(guī)定》，始終堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，通過羅列梳理電梯安全管理過程中存在的突出問題，設(shè)計(jì)擬定解決相關(guān)問題的具體條文。針對當(dāng)前電梯保修期限不明確、主要部件供給不及時(shí)等問題，該法規(guī)第八條規(guī)定：“電梯制造單位應(yīng)當(dāng)明確電梯的保修期限，保證主要部件的正常供應(yīng)……更好電梯主要部件的，改造或者修理單位應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)部件的保修期限。”針對臺州地區(qū)家庭用房出租現(xiàn)象比較普遍，為了避免原本家庭自用的電梯變?yōu)楣彩褂煤螽a(chǎn)生安全隱患，該法規(guī)第九條規(guī)定：“單一家庭自用的電梯，未經(jīng)特種設(shè)備檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢驗(yàn)或者監(jiān)督檢驗(yàn)不合格的，不得改為公共使用。”

（三）在創(chuàng)新立法形式時(shí)體現(xiàn)地方立法特色

地方立法不僅要能體現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)水平、地理歷史、人文背景，更要以立法的形式創(chuàng)制性地解決應(yīng)由地方自己解決的問題，這既反映立法的特色，也反映其先行性。先行性立法必須充分考慮地方立法的緊迫性和必要性，同時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能地增加一些具有超前性、創(chuàng)新性的條款，借鑒先進(jìn)的立法理念，從而充分發(fā)揮地方立法對現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的導(dǎo)向作用，同時(shí)也發(fā)揮由個(gè)性走向普適性的國家立法“試驗(yàn)田”作用。比如，臺州市人大常委會(huì)2016年制定出臺的首部地方性實(shí)體法規(guī)《臺州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，對諸多城市管理過程中存在的突出問題，而且缺乏上位法依據(jù)的，設(shè)置了創(chuàng)新性的條款。比如，針對村留地雜亂問題，規(guī)定“尚未開發(fā)的存留用地，縣級以上人民政府可以建設(shè)臨時(shí)綠地或者停車場”，同時(shí)考慮避免與物權(quán)法等相關(guān)法律相沖突，對政府行為作了限制，要求必須以公共利益為前提，并事先與村民委員會(huì)或者村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商。同年制定的《臺州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，創(chuàng)制性地規(guī)定了城市設(shè)計(jì)、城市更新、百分之一文化計(jì)劃等內(nèi)容，在浙江省人大常委會(huì)2017年制定的《浙江省城市景觀風(fēng)貌條例》中都有所借鑒和吸收。

三、“有特色”地方立法的實(shí)現(xiàn)之道

地方特色是地方立法的生命，是衡量地方立法質(zhì)量的主要標(biāo)志。“有特色”的地方立法就是在不與憲法、法律相抵觸的前提下，能充分體現(xiàn)地方的個(gè)性、差異性和特殊性，從而反映地方需求，解決地方的實(shí)際問題。當(dāng)前，地方立法存在著無特色或特色不夠鮮明等諸多問題，而要實(shí)現(xiàn)地方立法，反映地方特色，必須更新立法理念，將立法的科學(xué)性、民主性和程序性結(jié)合起來。

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，契合地方實(shí)際

馬克思說：“立法者應(yīng)該把自己看作是一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，也不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。”設(shè)區(qū)的市立法必須充分考量本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、地理、文化、風(fēng)俗、民情等狀況，圍繞本地區(qū)存在的突出問題科學(xué)設(shè)計(jì)相應(yīng)的條文，努力提升地方治理能力現(xiàn)代化。一是法規(guī)立項(xiàng)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對策性。設(shè)區(qū)的市人大要切實(shí)發(fā)揮在法規(guī)立項(xiàng)過程中的主導(dǎo)作用，立足本地實(shí)際，把立法決策與改革決策有機(jī)結(jié)合起來，側(cè)重從本地應(yīng)當(dāng)如何做的角度對上位法的基準(zhǔn)性、原則性、方向性規(guī)定進(jìn)行充實(shí)、擴(kuò)展、延伸、細(xì)化，推動(dòng)地方各項(xiàng)事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。二是條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)具體性。設(shè)區(qū)市的立法應(yīng)當(dāng)在法規(guī)中注意進(jìn)一步明確相關(guān)部門各自職責(zé)的邊界，規(guī)定明確的行政執(zhí)法要求，細(xì)化行政行為程序，使地方法規(guī)不僅在法理上立得住，而且在實(shí)踐中行得通。三是制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)關(guān)注操作性。設(shè)區(qū)的市要充分考慮法規(guī)執(zhí)行問題，盡力避免脫離社會(huì)實(shí)際、可操作性不強(qiáng)又不能解決實(shí)際問題的地方立法，通過嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)促進(jìn)法規(guī)的有效執(zhí)行，保證立法意圖真正得到實(shí)現(xiàn)。

（二）堅(jiān)持人民導(dǎo)向，夯實(shí)民眾基礎(chǔ)

以人為本、立法為民，始終是立法工作的根本宗旨。實(shí)踐證明民主立法本身需要法定程序作保障，民主發(fā)揚(yáng)愈充分，民智便集中得愈充分，就愈容易達(dá)成共識，越能提高立法質(zhì)量。設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)要堅(jiān)持以人民為中心的立法導(dǎo)向，把人民群眾關(guān)切的重大課題作為立法的重點(diǎn)，妥善處理好最廣大人民根本利益、現(xiàn)階段群眾共同利益和不同群體特殊利益的關(guān)系，充分體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，使立出來的法成為增進(jìn)人民福祉、增進(jìn)社會(huì)認(rèn)同的最大公約數(shù)。在具體立法工作中要豐富和完善民主立法形式，擴(kuò)大社會(huì)對立法工作的有序參與，加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)工作機(jī)制，廣泛聽取廣大人民群眾、專家學(xué)者、實(shí)際工作者的意見，特別是一些民間團(tuán)體的意見，確保地方性法規(guī)真正反映當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和人民群眾的意愿，彰顯地方特色。2017年以來，臺州市人大常委會(huì)確定探索建立地方立法“市民庫”機(jī)制，就是在立法中充分體現(xiàn)和反映社情民意的重要載體。

（三）堅(jiān)持效果導(dǎo)向，貫穿理性精神

從根本上說，特色不是目的，實(shí)用性才是目的，因此，不能為了追求特色而去標(biāo)新立異，特色不是“閉門”造出來的，必須從實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用理性的精神，科學(xué)立法。如前所述，地方立法應(yīng)該在不重復(fù)上位法的前提下，以獨(dú)有性、創(chuàng)新性、本地化為考量因素，以針對性、可操作性和實(shí)效性為考量標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先考慮解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的既普遍又突出的問題，充分發(fā)揮地方立法促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和推動(dòng)改革進(jìn)一步深化的作用，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)地方立法的目的和價(jià)值。地方立法要隨著地方社會(huì)的進(jìn)步體現(xiàn)引領(lǐng)性，法規(guī)條款體現(xiàn)對市民的普適性。在立法草案的起草和審議過程中，應(yīng)當(dāng)按照條文設(shè)計(jì)精細(xì)化、查找問題精準(zhǔn)化和法規(guī)框架精干化的立法要求，突出地方特色，一般不照抄上位法規(guī)定，不強(qiáng)調(diào)體系的完備，避免“大而全”“小而全”，實(shí)現(xiàn)立法框架輕型化、簡約化，文本表述規(guī)范、準(zhǔn)確、具體、簡潔，增強(qiáng)法規(guī)條款的針對性，注重法規(guī)內(nèi)容的獨(dú)創(chuàng)性，提高法規(guī)文本的可操作性，并且與原有的法規(guī)體系相互銜接。

（作者分別系浙江省臺州市人大常委會(huì)副主任，浙江省臺州市人大常委會(huì)委員、法制工委主任，浙江省臺州市人大常委會(huì)法制工委立法處副處長）