創新法治建設，推動解決不平衡不充分發展矛盾的幾點思考

馬偉

社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化，社會主要矛盾的判斷是制定黨和國家大政方針、長遠戰略的重要依據，也是謀劃各方面工作的根本遵循。黨的十九大指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！比绾胃鶕鞑块T、各行業、各地區實際，解決發展不平衡不充分問題，是當前應當研究和思考的重大問題。通過深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，結合人大法制、內務司法工作實踐，對創新法治建設推動解決不平衡不充分發展矛盾作了一些初步學習和思考。

一、青海不平衡不充分發展矛盾的主要表現

黨的十八大以來，省委、省政府堅持穩中求進工作總基調，牢固樹立和貫徹新發展理念，緊跟時代發展步伐，全省經濟、政治、社會、文化、生態建設等方面取得了歷史性成就，發生了根本性變革，青海已站在新的歷史起點上。同時，應清醒地看到，與全面建成小康社會和建設社會主義現代化強國的要求相比，青海經濟社會發展還存在不平衡不充分的矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）經濟方面。發展的水平和質量還不算高，發展的總量還不夠充裕。發展不平衡主要表現為結構性方面的矛盾，體現在東部城市與環湖、青南地區之間經濟社會發展的不平衡，二元結構導致的城鄉區域在經濟發展、市場發育、社會保障、民生改善等方面的不平衡以及不同社會群體在利益分配、共享改革成果方面的不均衡和差異性。2017年，全國人均國內生產總值59660元，青海只有44348元；全國的居民人均可支配收入25974元，青海僅為19001元，兩項指標均低于全國平均水平。從省內看，2017年，地區生產總值最高的西寧市達到1284.91億元，最低的果洛州僅有37.27億元，差距近35倍。發展不充分還表現在發展的總量還不夠強，創新驅動和人才支撐不充分。發展的質量不夠高，發展方式轉變、新舊動能轉換相對滯后，比如青海第三產業仍以交通運輸、批零住餐等傳統行業為主，文化旅游、信息產業、現代物流、現代金融等生產生活性服務業發展不夠充分協調。

（二）社會方面。不同地區、不同群體在共享教育質量、醫療保健、社會保障等發展成果方面存在不平衡矛盾。民生領域還有不少短板，到2020年全面實現農牧區貧困人口脫貧任務艱巨，就業、教育、醫療、居住、養老等公共服務領域，仍然存在著發展不充分、供給不足的矛盾。人民群眾關切的上學難、看病難、養老難、就業難等突出問題尚未根本緩解。隨著人民群眾對社會公平正義的要求日益增長，如何進一步推動高質量發展，逐步縮小不同地區、不同群體在民生改善、社會保障、法治需求等方面的差距，是新時代青海面臨的一個嚴峻考驗。

（三）文化方面。青海集河湟文化、農耕文化、草原文化、民族文化、宗教文化于一體，在傳統民族文化繼承、新文化接納與融合、社會公德和倫理文化傳承與弘揚、家庭教育與社會教育互促互進等方面存在不協調不均衡。旅游和文化滲透力與大美青海的影響力還不夠相稱，體現地域特點、民族特色、具有競爭力和感召力的地方特色文化元素還沒有被充分挖掘認知，文化產業化、文化軟實力與發達地區相比還有不少差距。

（四）生態方面。青海認真貫徹落實“扎扎實實推進生態環境保護”重大要求，堅持生態立省、生態強省戰略，不斷引領綠色發展，全社會環保意識顯著增強，生態文明建設取得積極進展，但總體建設水平仍滯后于經濟社會發展，山水林田湖草自然生態系統協同保護修復還有待加強。生態環境保護的整體性、協同性、統籌性以及治理手段的融合融同等方面存在不平衡不充分。大氣和水污染防治、垃圾和固體廢棄物分類治理、森林覆蓋率提升、荒漠化與黑土灘治理、天然林與濕地保護等方面存在著不少短板。

（五）法治方面。從法治建設要素看，立法、執法、司法、守法四個方面的建設不平衡不充分，社會治理、公平正義、民主法治各要素間以及同一要素在不同地區間分布與推進也存在著差異性，“無法可依”的局面基本解決后，“有法不依”“執法不嚴”“司法不公”等問題就更加凸顯出來。從立法領域看，青?，F行有效的118件省級地方性法規中，經濟方面的34件，民主政治方面的23件，社會民生方面的35件，文化方面的12件，生態環保方面的14件，存在立法結構、立法領域和立法資源分布分享不夠平衡，亟待加強生態環境保護、歷史文化傳承與保護、鄉村振興戰略實施等方面的立法。

二、法治建設對推動解決不平衡不充分發展矛盾的重要意義

習近平總書記指出：“發展是目的，改革是動力，法治是保障。”法治的作用在于凡事都設定規則，使各項經濟社會活動有章可循、有規可依。解決不平衡不充分發展問題，需要法治建設協同跟進，需要強有力的法治予以保障。

（一）法治是社會穩定的“壓艙石”。法治建設是維護社會和諧穩定的基礎，只有在法治建設完善充分的環境下，經濟社會才會保持高質量的持續發展，也會獲得更為安定和諧的發展環境。當前，青海正處于轉型變革的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這些深刻變革，既給我們的發展帶來巨大活力，同時也出現了區域與城鄉、經濟與社會發展不協調、不均衡，部分群體收入差距拉大的矛盾和問題。這就要求我們更加注重發揮法治在推動經濟社會發展、優化社會治理中的引領和保障作用，堅持在法治軌道上統籌社會力量、調整社會關系、規范社會行為，依靠法治解決社會矛盾、平衡利益調整，充分發揮法治在促進、實現、保障經濟高質量發展、社會全面進步、人民安居樂業等方面的支撐推動作用。

（二）法治是市場經濟的“調節閥”。黨的十八屆四中全會指出“社會主義市場經濟本質上是法治經濟”。厲行法治是發展社會主義市場經濟的內在要求。市場經濟的運行，市場秩序的維系，對經濟活動的宏觀調控和管理，以及生產、交換、分配、消費等各個環節，都需要法治的規范和保障。離開了法治，市場主體地位的獨立性、平等性和決定性作用就得不到充分地發揮和保障。完善的法治可以將政府這只看得見的手關進制度的籠子，依法行事、受到約束，讓政府主要在市場“失靈”領域發揮補位規范作用，也可以讓市場這只看不見的手避免盲目性，發揮市場機制的決定性作用，規范經濟發展、激發社會活力。當前，青海在經濟發展新常態下出現的一些新技術、新材料、新業態和推動傳統產業升級換代的新變化，既給經濟社會發展帶來千載難逢的歷史機遇，又面臨新的發展和挑戰，調結構、轉方式、促創新的任務艱巨而繁重。為有效應對各種風險和挑戰，加快形成以保護產權、維護契約、平等交換、公平競爭、有效監管為特點的統一透明、規范有序的市場環境，必須依靠法治確保市場主體權利平等、機會平等、規則平等，依法營造大眾創業、萬眾創新的創業創新環境，依法推動經濟轉型升級，大力提升發展質量和效益，確保市場經濟既生機勃勃又井然有序。

（三）法治是改革發展的“助推器”。改革是發展的動力，法治是發展的保障。當前，深化改革進入攻堅期和深水區，迫切需要以法治平衡照顧各方利益，保障促進改革創新。首先，以法治推進和保障改革。通過立法，在已有的基礎上不斷總結新的實踐經驗，不斷推動各方面制度與時俱進、完善發展、成熟定型，提高司法治理水平和能力提升，優化地方法治環境，增強地方法治的根本競爭力，實現改革發展和法治建設雙輪驅動、平衡協調發展。其次，以法治凝聚改革共識。法治是黨領導人民治理國家的基本方式，深入推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進全社會形成崇尚憲法法律、遵循憲法法律、維護憲法法律的良好社會風尚，有助于形成開放有序、公平正義、誠實守信、生動活潑的社會環境，有助于推動形成人民有信仰、國家有力量、民族有希望的強大合力。這種尊崇、捍衛、信仰法治的精神力量，具有強大的、潛移默化的巨大能量，是全社會凝心聚力，共同推動解決不平衡不充分發展矛盾的強大內生動力。

（四）法治是合法權益的“護身符”。法治建設的核心是處理好各種權利義務和權力責任關系，并以此構建人民利益保護的制度和規則。解決發展不平衡不充分的矛盾，既要解決好發展的均衡性、協調性，堅持高質量發展，不斷提高生產力，做大蛋糕，也要堅持共建共享、公平正義，不斷改進生產關系，分配好蛋糕，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。這就要求我們通過形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，努力促進經濟社會健康快速、均衡協調發展，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成共建共治共享的有效社會治理格局，促進政治、經濟、文化、社會資源不斷優化配置，滿足人對自然、社會和全面發展的需求，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

三、努力為解決不平衡不充分發展矛盾提供法治保障

推動解決發展不平衡不充分的矛盾，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是經濟思想為指導，遵循和踐行習近平新時代法治思想，全面規劃，綜合施策，系統推進。必須牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，始終堅持以人民為中心的發展思想，把促進社會公平正義、增進人民福祉作為法治建設的出發點和落腳點，推進法治建設各要素均衡協調發展，以此更好地發揮法治在推動解決不平衡不充分發展矛盾方面的引領保障和規范作用，全面實施“五四”戰略，保證與全國同步建成全面小康社會，不斷滿足人民群眾在物質文化生活和民主法治、公平正義、安全環境以及對美好生活的向往和需要。

（一）堅持立法先行，抓住立法質量這個關鍵，進一步提高立法的針對性和實效性。立法是法治建設的基礎，良法是善治的前提，只有用反映事物客觀規律、體現人民意愿、解決實際問題的良法治理國家，才能促進政治清明、經濟發展、文化昌盛、社會和諧、生態文明。青海是人口和經濟“小省”，但全省有立法權的州、市、縣15個，僅自治州、自治縣就有13個。青海立法機構應積極適應新時代新形勢新任務對地方立法工作提出的新要求，堅持立法先行，為推動解決發展不平衡不充分問題提供制度安排。一是堅持科學立法、民主立法、依法立法?？茖W立法就要尊重和體現立法規律，遵循經濟規律、自然規律和社會規律，堅持從省情實際、地域特點和民族特色出發，進一步健全完善立法工作機制，堅持質量第一，探索實施立法質量風險評估和重要法規案“三審制”，切實增強法規的及時性、協調性、針對性和有效性，確保精細精準和務實管用。民主立法就是要把滿足人民對美好生活的向往作為立法的出發點和落腳點，堅持人民主體地位，拓寬公民有序參與立法途徑，深入基層開展立法調研，拓寬征求意見渠道，搭建立法信息公開平臺，廣泛聽取社會各方意見，匯集公眾建議，凝聚大眾智慧，確保立法體現黨的意志、順應人民意愿。依法立法就要嚴格遵守立法法和相關上位法規定，堅持不抵觸原則，嚴守立法權限和法定程序，切實維護法制統一。二是充分發揮立法的引領和推動作用。始終堅持立法決策與改革發展相銜接相促進，加強改革領域立法，特別是在生態環境、循環經濟、創新創業、科技引領、文化旅游、民生保障、鄉村振興戰略等青海亟待破題的方面，對業已成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，通過實踐總結上升為法規條例，以良法滿足人民群眾需要、提升社會治理水平、維護人民利益。三是著力抓好重點領域立法和立改廢釋并舉。緊緊圍繞“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局和青?！拔逅摹睉鹇砸约啊耙粌瀮筛摺睂嵤鹇裕虻刂埔舜_定立法項目，加快經濟轉型升級、生態環境保護、民生保障和改善、社會治理創新、民族團結進步、傳統文化保護、人大制度完善等領域立法。堅持立改廢釋并舉，建立健全針對性強、便于操作的法規清理工作機制，切實維護法制統一和法律體系內部和諧。四是加強和改進備案審查工作。備案審查工作是完善憲法監督制度的基礎和著力點。各級人大及其常委會應進一步完善備案審查工作程序，完善備案審查工作體制機制，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，實現備案審查全覆蓋。通過創新法治建設，不斷破除阻礙經濟社會平衡充分發展的制度性障礙。

（二）推進嚴格執法，把權力關進制度的籠子，切實保證依法行政、執法為民。推進依法行政，建設法治政府是法治建設的重點和關鍵。要加快建設法治政府，把人民群眾對美好生活所需要的均衡充分和平等公正作為法治政府追求的目標，堅持以人民為中心的價值觀，貫徹落實新發展理念，運用法治思維和法治方式思考問題、制定政策、凝聚人心、推動落實，統籌推進經濟社會全面發展。加快推進機構改革和行政管理體制改革，使各級政府部門機構設置更加責權明確、科學高效。要進一步推進“放管服”和商事制度改革，簡政放權、高效服務，不斷增強政府的公信力和執行力。法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。各級人大及其常委會應加強執法檢查和監督保障，通過對法律法規實施情況的監督檢查，及時發現執行不到位的情況和問題，督促其加強和改進工作。對法規本身不適應實踐發展需要的，應及時啟動立法程序修訂完善或者予以廢止。

（三）恪守公正司法，公平裁判每一個案件，切實做到案結事了、定紛止爭。青海是司法體制改革的試點省份，要進一步深化改革落實，重點完善綜合配套改革，注重改革的綜合性、協同性和協調性，推進各項制度之間、政策之間、措施之間的銜接配套和協調統一，確保司法改革的各項決策部署得到全面落實，切實增強人民群眾對司法改革實踐的認同感、獲得感。通過提升公正司法水平和能力，為社會矛盾、社會糾紛的調處和化解，提供精準化、專業化和可預期的司法裁判，通過公正司法的權威推動對多元化社會秩序的有效整合。同時，通過每一個司法案件的公正，不斷累積公眾對司法裁判整體公正和制度性公正的信任，不斷推動社會主要矛盾的制度化、法治化破解。

（四）加大全民普法力度，營造全民守法氛圍，培育法治思維方式和行為習慣。全面實施開展第七個五年法治宣傳教育的決議，推動全民尊法學法守法用法，重視法治文化建設，鞏固普法和法治宣傳教育的成果，增強社會公眾的法律意識，提高憲法和法律權威，推進法律的順利實施，讓社會和每一個公民都崇尚運用法治思維和法治方式來化解矛盾糾紛，形成辦事依法、遇事找法、化解矛盾靠法、解決問題用法的良好氛圍。人大及其常委會應通過法定的履職方式，依法加強立法、監督、決定、任免和代表工作，讓人民群眾通過人民代表大會制度行使權利、監督權力。通過倡導動員社會各界學習憲法、尊崇憲法、遵守憲法，使全體人民自覺投身到中國特色社會主義建設的火熱實踐中，依法規范履行公民義務，充分發揮人民群眾在創造美好生活中的主體作用，不斷激發他們的內生動力和活力，為創造美好生活，破解不平衡不充分的發展矛盾貢獻自己的力量。

（作者系青海省人大常委會黨組副書記、副主任）