精準產業扶貧異化的審計治理

曹露

摘 要：精準扶貧視角下，我國的產業扶貧審計工作更趨精細化。從近年來國家審計署公布的扶貧審計成果來看，產業扶貧成果與目標脫離事件屢見不鮮。本文首先精確產業扶貧異化的基本概念，強調扶貧異化對產業扶貧工作的危害，然后總結產業扶貧異化審計過程中存在的問題和缺陷，從扶貧資金、扶貧績效和經濟責任三個方面提出強化產業扶貧審計治理的對策，提供了一個完善的產業扶貧異化研究體系。

關鍵詞：產業扶貧 扶貧異化 審計治理

中圖分類號：F239.4 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）03（c）-133-03

黨中央在黨的十八大中倡導協調推進“四個全面”戰略布局，深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，將精準扶貧、精準脫貧作為黨的重要任務，并且出臺了一系列完善扶貧開發的重大政策措施，不斷開創扶貧開發事業新局面。

2013年12月，中辦、國辦印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確提出建立精準扶貧工作機制和健全干部駐村幫扶機制的工作要求。2016年5月，審計署辦公廳印發了《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》，要求進一步做好扶貧審計工作，促進中央精準扶貧。2016年9月，我國農業部印發了《農業部關于加大貧困地區項目資金傾斜支持力度促進特色產業精準扶貧的意見》，明確在農業生產基礎設施、農業科技推廣服務、現代農業產業體系、新型經營主體發展、農業防災減災等項目資金安排上加大向貧困地區傾斜支持力度，強調產業扶貧的重要性。

產業扶貧是為了更好地實現精準扶貧和精準脫貧而提出的方案，產業扶貧能夠從根本上提升貧困地區人口的脫貧能力，使得貧困家庭形成主動脫貧能力，激發貧困人員內生動力，穩定脫貧成果，保障扶貧長效機制中發揮著重要作用。但在產業扶貧的具體實施過程中，由于績效考核評價體系不健全，導致產業扶貧片面追求財務效益，忽略對文化績效等非財務效益的評價，導致產業扶貧工作脫離設定的目標，形成產業扶貧異化的現象。

產業扶貧異化現象會大大降低扶貧工作的效率，通過分析產業扶貧異化現象形成的原因，有針對性地發揮審計治理作用，可以有效規避產業扶貧異化現象，本文通過分析我國在產業扶貧異化審計治理過程中的不足，從扶貧資金、扶貧績效和經濟責任三個方面提出針對性的完善扶貧異化審計治理的對策，提升產業扶貧工作的目標達成一致。

本文共包括四部分，第一部分是對我國當前產業扶貧異化現象的概述；第二部分是分析當前產業扶貧異化審計治理過程中存在的問題；第三部分是完善產業扶貧異化審計治理的措施；第四部分是結語部分。

1 產業扶貧異化的概述

1.1 產業扶貧現狀

產業扶貧異化現象是我國在實施產業扶貧工作的過程中，由于我國制定的扶貧成果績效考核體系不健全，扶貧工作實施過程中缺乏有效監管等原因，導致扶貧成果偏離設定的目標而產生的。產業扶貧異化是一個新的概念，通過明確產業扶貧異化的概念，可以為扶貧異化審計提供理論研究基礎，總體來說，產業扶貧異化還未有一個明確的概念定義，大多數現象研究的也僅是扶貧工作異化現象的一部分。通過對相關文獻中的觀點進行梳理分析，筆者認為產業扶貧異化是在精準產業扶貧工作實施過程中，由于市場邏輯與社會邏輯存在較大沖突，導致產業制度與實施效果發生偏離，最終表現為產業扶貧工作成果與設定目標存在較大偏差的現象。

截至2017年上半年，已有3.43萬家民營企業結對幫扶2.56萬個貧困村，投入產業扶貧資金382.52億元，公益扶貧資金82.98億元，精準幫扶388.64萬建檔立卡貧困人口，其中青海省有15個貧困縣，是我國貧困程度較嚴重的省份，在2017年安排了15.42億元實施產業扶貧項目，提前三年實施剩余26.43萬貧困人口到戶產業項目，各省份均逐年提升產業扶貧資金的投入，但同時也存在產業扶貧資金限制、資金使用不到位和監管缺失等問題。

審計署發布的《2016年第四季度國家重大政策措施貫徹落實跟蹤審計結果》顯示，10個省的部分市縣扶貧資金統籌整合不到位，有2.37億元扶貧資金閑置。通過調研發現，當前產業扶貧資金閑置的主要原因包括：一方面，財政部劃批的扶貧資金，直接撥到省，然后再逐級劃撥，各級主管部門都不愿意讓錢在本級“逗留”，因為資金一旦停下來，就會面臨各種上級部門的各種審計、督促、檢查。對于縣級政府而言，監督壓力之下，扶貧資金怎么用，怎么能用好，責任重大，這也是扶貧資金閑置的原因所在。另一方面，將扶貧工作產業化后，項目難選，項目實施對象難選，所以導致扶貧資金往往被閑置，未得到充分使用。

1.2 產業扶貧異化形成原因

產業扶貧政策提出將扶貧工作產業化，扶貧工作不能僅僅只是撥付資金給貧困地區，資金撥付只能短暫地解決貧困地區人員的溫飽問題，只是“輸血”，不能實現真正的“止血”，通過產業扶貧能真正提升貧困地區的脫貧能力。但是在產業扶貧過程中，存在精英俘獲、規模劣勢等因素，存在產業扶貧的實施效果不夠理想，偏離既定目標的現象，造成產業扶貧異化。

1.2.1 “精英俘獲”造成產業扶貧脫離初衷

我國提出精準扶貧政策的初衷是為了改善民生，體現國家對貧困人員的關懷，從根本上幫助他們盡快脫掉貧困的“帽子”，特別是要減少我國特別貧困的人員數量，為我國盡快實現全面小康的目標提供后臺支撐。但是在產業扶貧工作的實施過程中，將扶貧工作項目化，確定項目后，縣級政府在選擇實施該項目的村莊時，項目負責人為了盡快實現扶貧業績，往往會選取在某些方面具備優勢，有一定發展潛力的貧困村，這樣就造成“精英俘獲”現象，也就是條件相對比較好的“精英村莊”容易獲得更多的扶貧項目和資源，而條件比較差又沒有政治資源的貧困村容易被忽略。“精英俘獲”現象導致貧困程度嚴重的村莊獲取不到資源，偏離了扶貧政策的初衷。

1.2.2 產業扶貧存在“規模化劣勢”降低扶貧成效

我國當前產業扶貧的基本模式缺乏個性化，主要是將扶貧資金集中化，發展某一種規模化的經營模式，而不是根據不同地區貧困人員的具體情況，基于他們的不同需求和優勢，發展不同形式的產業項目。采用這種模式的主要目的是為了產生規模優勢，希望可以降低不必要的投入成本，有助于實現效益的最大化。但是農業作為第一產業，不同于普通的制造業，培育過程比較復雜，需要比較精細的照顧，有其特有的規律，不能簡單地遵循規模化、標準化的工業發展邏輯。因此，如果片面追求規模效益的話，在農業生產過程中容易降低產品質量，最終影響產業扶貧的成效，導致產業扶貧異化現象。

1.2.3 市場邏輯與社會邏輯存在沖突影響扶貧目標

產業扶貧由于將扶貧產業化，項目化，背后隱藏著兩種不同的邏輯，具體如圖1所示，市場化的邏輯強調扶貧工作應追求經濟效益，實現資源的優化配置，具體來說就是，將扶貧資金投入市場中，通過市場競爭實現經濟效益最大化。社會道德層面的邏輯提出扶貧工作更應該強調承擔社會責任，產業扶貧不應片面追求經濟利益，應該想貧困戶所想，使其真正享受到政策的優惠。

但在產業扶貧的具體實施過程中，市場邏輯指導下帶來的經濟利益并沒有真正為貧困戶帶來益處，所以在產業扶貧項目運行的過程中，市場的邏輯與社會的邏輯就很容易產生矛盾與沖突，二者之間的強大張力影響了產業扶貧具體實踐的效果，造成產業扶貧異化，如圖1所示。

2 產業扶貧異化審計存在的問題

2.1 審計主體相對單一

當前我國產業扶貧審計主要以各級政府審計機關為唯一監管主體，但是由于我國的扶貧范圍較廣、實施的產業扶貧項目眾多、政府審計獨立性不充分、地方審計機關信息公開力度不足、審計資源不足等因素，導致我國的扶貧資金審計監管在效率、效果方面都不理想。

我國幅員遼闊，各個省份均有一定數量的貧困縣，撥付的扶貧資金數額也較大，如果僅依靠政府審計機關對產業扶貧各項目進行監管，由于審計人員數量和時間精力的局限，審計結果的有效性和準確性一定會受到影響。同時，當前我國政府審計機關的獨立性尚未完全形成，其審計工作容易受到地方政府機構的影響，目前產業扶貧績效大多被納入地方政府領導人的經濟責任考核之中，因此，產業扶貧審計獨立性往往會受到干擾。因此，為了進一步提升產業扶貧審計的有效性，可以加強政府審計機構與會計師事務所的合作，進行聯合審計，克服審計資源不足，也可以強化交叉審計，解決審計獨立性不足的問題。

2.2 審計過程片面關注財務效益

產業扶貧將扶貧工作產業化，因此產業扶貧審計工作主要集中于項目的財務審計，考察各產業項目的經濟績效，但是我國扶貧工作不僅重視貧困地區的經濟建設，同時也強調完善貧困地區的生態建設和基礎設施建設，全方位地改善貧困地區的生活條件。

產業扶貧審計的成果與產業扶貧的工作重點存在雙向作用，由于當前我國扶貧審計主要關注產業項目的財務績效，對產業扶貧績效進行考核時，沒有將生態效益和貧困地區的脫貧能力納入績效考核體系中，因此，基層機關在使用扶貧資金時，為了取得更好的績效考核結果，會將資金主要投入到預期經濟效益較高的領域，追求更高的短期收益，而沒有從長遠考慮如何提高貧困地區的脫貧能力，這與我國扶貧工作的初衷是不一致的。

3 完善產業扶貧異化審計治理

產業扶貧審計應該緊密聯系當前已經出現的異化問題，真正落實到產業扶貧精準性的問題上來，以審計的視角分析尋找出異化的原因，從源頭上控制住異化可能產生的風險，利用審計監管活動使產業扶貧資源分配功能正常化。

3.1 強化扶貧資金分配合規性審計

我國的產業扶貧工作將扶貧資金產業化，一方面，基層項目負責人在選擇產業項目的具體實施對象時容易存在“精英俘獲”現象，在某些方面存在優勢的村莊，比較容易獲得產業扶貧資金，例如交通便利的村莊或者存在自然地理優勢的村莊比較容易競爭到產業項目。另一方面，我國的扶貧資金分配過程中容易存在尋租行為，導致扶貧資金不能真正地發揮作用，不能真正地解決貧困問題。扶貧資金分配存在較多隱患，因此，強化扶貧資金分配合規性審計是十分必要的。

當前產業扶貧項目決策過程往往是基層領導者直接決定，應該對其權利制約機制進行重點審計，審查基層組織是否設置了規范的項目決策程序，增強項目決策機制審計成果的信息公開程度，通過強化扶貧資金分配合規性審計，可以促使項目決策過程更加透明化、合規化。

3.2 建立完善的扶貧審計績效考核體系

不全面、不合理的績效考核評價體系是導致產業扶貧異化的重要原因之一，當前我國的扶貧績效考核體系重點關注財務效益，但是容易忽視對貧困地區生態效益、文化效益以及脫貧能力的績效考核，績效考核重點會影響基層領導干部的扶貧決策，會盡可能將扶貧資金用于能創造較大經濟效益的項目，爭取在短期內取得較大的經濟收益，實現更好的政績表現，卻忽視改善貧困地區生態環境以及提升脫貧能力等非財務性效益。

為實現產業扶貧的可持續發展，應兼顧減貧與生態雙重目標，在設置績效考核指標時，除了財務類指標之外，還要加入諸如植被覆蓋率、水質情況、土壤狀況等生態績效指標，以及貧困地區年人均收入增加額、貧困人口減少額等脫貧指標等，并且對于不同板塊的考核指標應該設置不同的權重，財務績效在績效考核體系中應該起主導作用，其他的部分也應該設置不同的權重，建立系統的績效考核體系，能夠擴展審計領域，提升扶貧審計的有效性。

3.3 重視領導干部個人的扶貧經濟責任審計

產業扶貧異化問題主要產生在執行階段，應當從下往上解決，從基層領導干部開始抓起，對扶貧異化現象進行逐級追責，通過這樣可以督促基層領導干部履行相關的經濟責任，在產業扶貧的具體實施過程中，能夠有效地調動基層領導干部的工作熱情，有效減緩產業扶貧異化現象。

經濟責任審計主要對領導干部任期內的履職情況進行審計，其目的是為了保護財產的安全和完整，通過實施經濟責任審計能夠有效地督促領導干部的履職完成情況。通過強化領導干部個人的扶貧經濟責任審計，將扶貧績效納入到領導個人的經濟責任中，提升領導干部個人認知的扶貧工作的重要性。主要措施包括對扶貧項目的參與者實施年度績效考核時，應該審核個人的扶貧貢獻，避免玩忽職守的情況，此外，在對相關領導干部實施離任審計時，應當將扶貧綜合績效納入到考核體系中，避免短視行為。

4 結語

本文通過分析產業扶貧異化的特點及其產生原因，指出產業扶貧審計體系中存在的不足，并從扶貧資金分配過程、扶貧績效考核體系和個人扶貧責任考核等方面提出相應的解決辦法，為2020年實現我國全面脫貧掃清障礙。以往基于產業扶貧異化現象的研究主要集中在某個點上，未從具體面上進行闡述，在精準產業扶貧關鍵時期，政府要對癥下藥，系統性地解決產業扶貧過程中的重點和難點。

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