談PPP模式合作項目范圍泛化問題

王潔

摘 要：“十三五”規(guī)劃提出加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，PPP模式的推廣和應用為推動中國公共產(chǎn)品和服務供給機制的變革起到了重要作用。但目前PPP模式合作項目范圍缺乏相應的規(guī)范引導，存在過度泛化問題，使有些項目沒有選擇真正適用于本身的運作模式，違背了供給側(cè)改革的初衷。本文通過問題分析與研究，對PPP模式應用范圍的規(guī)定從監(jiān)管和立法兩方面提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 泛化問題 適用范圍

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）03（c）-178-02

1 不適用于PPP模式的項目分類

1.1 具備成熟的市場化運作條件的項目

具備成熟的市場化運作條件的項目應當通過價值規(guī)律、競爭與供求規(guī)律、市場經(jīng)濟規(guī)律來提高項目運作的質(zhì)量和效率，從而達到優(yōu)化目的。如果采用復雜的PPP模式，談判耗費大量時間，且前期費用較高，政府插手反而影響了項目的運作效率和質(zhì)量。在供給側(cè)改革的背景下，應該保證項目的品質(zhì)優(yōu)先，讓市場決定資源的合理配置。因此，該類項目應選擇其他最優(yōu)的項目運作方式。

1.2 政府具備足夠資金能力運作的項目

當政府具備足夠的資金與能力時，PPP項目的融資成本要比當?shù)刎斦Y金融資成本和有地方政府背景的平臺公司貸款融資成本高，而且項目合約往往期限較長。因此，從融資成本考慮，政府具有足夠的資金與能力的項目應選用其他的運作方式。

1.3 某些盈利能力較差的純公益性項目

某些盈利能力較差的純公益性項目難以吸引社會資本方參與，即使地方政府為吸引社會資本方的參與，將稀缺資源與該類項目捆綁開發(fā)，后續(xù)也存在很大的風險及不確定性，往往得不償失，因此該類項目也不適用于PPP模式。

2 PPP模式合作項目范圍泛化原因

2.1 政府為補充財政支出或解決地方存量債務盲目應用PPP模式

PPP模式讓社會資本方參與公共產(chǎn)品或服務項目，可以提高項目運作效率，降低項目的整體風險。地方政府推廣PPP模式可以在一定程度上規(guī)避原來平臺發(fā)債帶來的地方政府債務風險，并且可以直接化解債務，對于可以通過向使用者收費的方式收回投資成本的項目，可以優(yōu)先采用TOT或BOT的運作方式，對于無法通過向使用者收費的方式收回全部投資成本的項目，可以選擇TOT或BOT模式，除此之外，對于不需要轉(zhuǎn)讓給政府的項目可采用BOO的運作方式。地方政府可以通過轉(zhuǎn)讓已有項目的方式，歸還銀行貸款，以化解市政建設所發(fā)生的地方政府債務。而對于新建項目，政府可以通過運用PPP模式來避免形成新的債務，這些方法同樣可以應用于其他公共服務領域建設等所帶來的政府債務。但有的地方政府將PPP模式視為救命稻草，使PPP模式無形中成為不當融資的工具，導致有些PPP項目實際上是如假包換的，由此導致PPP模式合作項目范圍過度泛化。

2.2 地方政府為追求政績或逃避責任和義務強行包裝PPP項目

有的地方政府急于追求業(yè)績，實現(xiàn)抱負，容易滋生急功近利的心理，盲目比拼PPP項目出籠數(shù)量和出籠速度。同時，地方政府可能通過PPP模式，將本來應由政府提供的公共服務名正言順地推向社會資本方，逃避政府應有的責任與義務，同時還能按照上級政府要求完成業(yè)績指標。以上兩點促使地方政府將一些本不適用于PPP模式的項目被強行包裝成PPP項目，出現(xiàn)了PPP模式合作項目范圍的過度泛化問題。

2.3 PPP模式合作項目范圍缺乏明確的規(guī)定使政企雙方有機可乘

雖然相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了申報PPP項目應同時滿足的條件，但對PPP模式合作項目范圍仍然沒有明確的規(guī)定。除此之外，我國各地政府對PPP模式合作項目范圍的界定也不盡相同，對于一些特殊項目，PPP模式并非最優(yōu)項目運作方式，其違背了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的初衷，使生產(chǎn)要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，以提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量和數(shù)量的要求。由于目前缺乏明確規(guī)定，使PPP模式合作項目范圍的泛化有機可乘。

3 PPP模式合作項目范圍泛化的不良影響

有的地方政府為了刻意追求GDP增長速度，將PPP模式合作項目范圍泛化，并對社會資本方的回報進行過高的承諾，最終損害公共利益。而且PPP項目具備江大的風險和不確定性，項目出現(xiàn)虧損，政府要對社會資本方支付保障金，反而增加負債。有的地方政府過度追求數(shù)量，而不重品質(zhì)，違背了供給側(cè)改革的初衷，對于項目的前期論證和評價報告走形式、走過場，缺乏監(jiān)管部門的監(jiān)督，也為項目的實施增加了不穩(wěn)定因素。而對于具備成熟的市場運作條件的項目，沒有通過市場競爭機制提高項目運作的質(zhì)量和效率，而是采用復雜的PPP模式，導致談判耗時，前期費用較高，沒有發(fā)揮市場對資源配置起決定性作用的優(yōu)勢，影響了項目的運作效率和質(zhì)量。對于政府有足夠能力和資金實施的項目，若運用PPP模式，其融資成本要比當?shù)氐呢斦Y金融資成本及有地方政府背景的平臺公司貸款融資成本高，往往得不償失。對于某些盈利能力較差的純公益性項目難以吸引社會資本方參與，即使地方政府為吸引社會資本方的參與，將稀缺資源與該類項目捆綁開發(fā)，后續(xù)也存在很大的風險及不確定性，既影響了PPP模式的規(guī)范引導，同時也增加了地方政府的債務風險和不確定性。

綜上所述，PPP模式合作項目范圍泛化不但遠離了供給側(cè)改革的初衷，而且為PPP的發(fā)展帶來不良影響，因此該問題亟待解決。

4 PPP模式合作項目范圍泛化現(xiàn)象整治建議

4.1 從監(jiān)管層面整治PPP模式合作項目范圍泛化現(xiàn)象

由于我國PPP模式發(fā)展尚未成熟，在監(jiān)管方面存在諸多漏洞，為此應建立國家層面統(tǒng)一的監(jiān)管機制，實施全過程監(jiān)管，以推動供給側(cè)改革為宗旨，嚴格為項目的質(zhì)量與效率把關(guān)。因此，需要構(gòu)建信息公開透明的網(wǎng)絡平臺，設立專家組對PPP項目的合理性和可行性進行審核，并將審核結(jié)果公布于眾，設立監(jiān)管部門對數(shù)據(jù)進行核實，防止包裝式PPP項目成為漏網(wǎng)之魚。PPP模式合作項目范圍監(jiān)管可以借鑒城市基礎設施建設的監(jiān)管體系：一是監(jiān)管機構(gòu)的法律地位應當明確，通過立法明確監(jiān)管機構(gòu)的法律地位和依法授權(quán)，來保證監(jiān)管機構(gòu)相對獨立性的制度基礎。二是監(jiān)管機構(gòu)與利益主體分離，具有明確相對獨立的經(jīng)費來源，做到公平、公正地制定與實施監(jiān)管政策。三是監(jiān)管機構(gòu)與其他政府行政部門實現(xiàn)監(jiān)管決策的分離，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管決策應能擺脫政府行政部門的干擾，實現(xiàn)政監(jiān)適度分離，具有一定的權(quán)威和有效的監(jiān)管手段，依法獨立行使監(jiān)管職能。

另外，監(jiān)管部門應從合理回報、風險分擔機制入手，識別真假PPP項目，對于虛假PPP項目作為反面案例，公布于網(wǎng)絡信息平臺。PPP即將立法，將有效監(jiān)管與法律法規(guī)并行，從根源上遏制PPP模式合作項目范圍的泛化現(xiàn)象。

4.2 從立法層面整治PPP模式合作項目范圍泛化現(xiàn)象

中國政府暫時尚未出臺針對PPP項目的法律法規(guī)，因此地方政府通常自行定PPP管理辦法，這些管理辦法的法律位階較低，穩(wěn)定性不足，易受到地方政府領導變動的影響。日前，國務院法制辦、發(fā)改委、財政部發(fā)布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，在8月22日前征求各界意見。這是我國目前法律層級最高的PPP條例，總共七章50條，包含合作項目的發(fā)起、合作項目的實施、監(jiān)督管理、爭議解決、法律責任等，備受業(yè)界關(guān)注的PPP立法獲得實質(zhì)性進展。為避免PPP模式泛化，征求意見稿明確規(guī)定可以采用PPP模式的基礎設施和公共服務項目的條件，包括政府負有提供責任、需求長期穩(wěn)定、適宜由社會資本方承擔等，并規(guī)定國務院有關(guān)部門制定可以采用PPP模式的項目指導目錄，并適時調(diào)整。因此，對于PPP模式合作項目范圍泛化現(xiàn)象，在立法層面應予以重視。

首先，應當明確真假PPP項目的界限，設置專家組對PPP項目的合理性和可行性進行最終審核，并將審核結(jié)果公布于網(wǎng)絡平臺，依法設立監(jiān)管部門，對于地方政府強行包裝PPP項目的行為要求整改，予以處罰。其次，應當統(tǒng)一規(guī)定地方政府與社會資本方合作的合同文本，設計完備嚴謹?shù)暮贤瑮l款，明確地方政府與社會資本方的責權(quán)利。再次，應當規(guī)范項目融資，削弱PPP模式作為地方政府“融資手段”的沖動，強化示范項目的積極引導作用，遏制PPP模式的過度泛化。最后，由于近日征求意見稿擬用正面清單來解決PPP泛化問題，應當在清單附錄部分注明PPP模式合作項目范圍的具體適用條件，以規(guī)范PPP模式合作項目范圍。

參考文獻

[1] 于麗.PPP條例征求意見稿回應了哪些焦點問題[N].中國財經(jīng)報，2017-07-27.

[2] 徐慧.城市基礎設施PPP監(jiān)管體系研究[D].浙江財經(jīng)大學，2017.