農村土地流轉現狀及影響因素研究

韓宇鵬

[摘要]隨著城市化的發展，農村勞動力向轉城市轉移，社會產業結構發生變化。在此背景下，農業規模經營對現代農業的發展起到了較為積極的推動作用。農村土地承包經營權的流轉有利于實現農業規模經營，有利于提高土地作為生產要素的效率，有利于促進資源節約型和環境友好型社會的建設，有利于調整農業生產結構，對我國農村經濟的穩定發展具有重要的意義。本文以浙江省嘉興市農村土地承包經營權的流轉為例，對嘉興市農村土地流轉現狀進行分析可知，政策、監管、經濟水平、市場環境等方面對嘉興市農村土地流轉的影響較大。因此需要完善農村土地流轉的政策，加強政府的監管、引導和扶持，建立健全農村土地流轉服務機制和價格調節機制，提高社會保障機制，確保嘉興市農村土地承包經營權的正常流轉。

[關鍵詞]農村；土地流轉；現狀；影響因素

中圖分類號：F325 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180823

1研究背景和意義

1.1研究背景

20世紀80年代，隨著農村土地改革的推進，家庭聯產承包責任制應運而生，成為我國農村土地制度的重要轉折點。由于改革開放政策的推行，沿海地區的經濟與文化在碰撞與交融中發展。農村勞動力逐漸轉移，社會產業結構開始發生變化，在城市化的影響下，浙江省嘉興市農村土地承包經營權的流轉經歷著方式多元化、過程市場化、工作規范化、價格合理化的發展過程，農業規模經營對現代農業的發展起到了較為積極的推動作用。2003年，嘉興市第五次黨代會首次提出實施“城鄉一體化戰略”的重要決策，并立足于區域均衡發展和城鄉均衡發展，明確了“六個一體化”的發展目標。2004年，嘉興市頒布了《嘉興市城鄉一體化發展規劃綱要》，為全面實施“城鄉一體化戰略”邁出了第一步。2008年，嘉興市率先以土地使用制度的優化為核心，啟動了“十改聯動”項目，并被批準為統籌城鄉綜合配套改革試點。嘉興市緊跟統籌發展的步伐，開辟出了一條新農村建設與新型城鎮化相互結合、生產與生態相互融合的新的發展模式。隨著“兩分兩換”的提出，嘉興市初步實現了“將農戶宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿的基礎上，以“宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障”為目標，進一步加快農村土地承包經營權流轉的步伐。

近年來，嘉興市不斷強化農業生產的戰略性地位，全面開展農村土地整治和土地復墾工作，積極推進高標準農田的建設，同時從現代農業園區建設和糧食生產功能區建設兩方面入手，發展農業集約化、規模化經營。據農業部統計，截至2014年底，嘉興市農村土地流轉面積達到7.44萬公頃，占農戶家庭承包經營面積的46%，高出全國平均水平26%。由此可見，嘉興農村土地流轉的規模較大，已經走在全國前列。同時，2013年中央“一號文件”——《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》中提出創新農業生產經營體制，要求堅持依法、自愿、有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。可以看出，國家越來越關注農村土地流轉的發展前景。

1.2研究意義

目前農村土地流轉工作正處于創新完善階段，為了有序推進農村土地流轉工作，需要將理論與實踐相結合，在此過程中，對實現路徑的理論探索是不可或缺的。嘉興市堅持走具有嘉興特色的城鄉統籌發展之路，經過多年的實踐，城鄉統籌發展水平一直位于浙江省前列。嘉興的城鄉統籌發展在一定程度上影響了城鄉土地供求狀況和利用規劃狀況，在城鄉統籌發展思想的指導下，探求影響農村土地流轉的因素也更具時代特色。農村土地流轉有利于提高土地作為生產要素的效率，有利于促進資源節約型和環境友好型社會的建設，有利于調整農業生產結構。本文通過研究嘉興市與其他試點地區的農村土地流轉實踐，分析其中的閃光點與不足之處，并利用相關的政策措施，進一步促進土地資源的有效配置，具有深刻的理論和實踐意義。

2農村土地流轉的概念

農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉給其他農戶或其他經濟組織的行為。一般以土地承包經營權流轉、集體建設用地使用權流轉、宅基地使用權流轉三種形式存在。

3嘉興市農村土地流轉現狀

3.1嘉興市概況

3.1.1自然地理條件

嘉興市地處浙江省東北部，是長江三角洲平原的重要城市之一，東靠東海，南接錢塘江，北倚太湖，京杭大運河橫貫整個城市，位于上海、杭州、湖州、蘇州所包圍的城市圈中。嘉興市境內地勢低，自東南向西北傾斜，水網密布、田地交錯，呈現“六田一水三分地”的形態。其四季分明、冬冷夏熱、雨水充足、日照條件良好，屬于亞熱帶季風氣候。

3.1.2社會經濟條件

根據《2013嘉興統計年鑒》和《2014浙江統計年鑒》記載，2012年，嘉興市國內生產總值為2890.57億元，而在2013年，地區生產總值達到3147.66億元，同比增長8.89%，其增速在浙江省中位于前列。經濟發展模式積極轉變，產業結構得到優化，第一、二、三產業產值分別為155.62億元、1726.73億元、1265.31億元，同比增長2.79%、7.71%、11.37%。2013年，嘉興市人均GDP達到91177元，比2012年增長7097元。城鄉收入差距逐漸減小，城鎮居民人均可支配收入39087元，農村居民人均純收入20556元，城鄉居民收入比縮小為1.9：1。

3.1.3土地資源條件

嘉興市土地資源極其有限，2013年人均占地面積8.69平方千米/萬人，人口密度高達1149.86人/平方千米。截至2012年，嘉興市陸地面積3915平方千米，耕地面積208036公頃，人均占有耕地0.0458公頃。從土地利用角度看，就農用地而言，耕地、園地、林地和其他農用地共計282655公頃，其中耕地是主體，占有75.25%；建設用地方面，城鄉建設用地、交通水利用地和其他建設用地供給78890公頃；至于未利用地，水域、灘涂沼澤、自然保留地共計39330公頃，占有土地總面積的9.81%，可利用土地十分有限。

3.2流轉機制

3.2.1政策激勵機制

2007年，嘉興市政府出臺《關于加快推進農村土地承包經營權流轉的意見》，2011年進一步完善了土地流轉扶持政策，從資金、信貸、用地、用電、用水等方面加大扶持，如市區財政對土地規模化流轉的村級組織、流轉主體、流轉后種糧、土地股份合作社、鎮土地流轉服務組織等給予資金補助或獎勵。各縣（市、區）也從推進土地適度規模化流轉、遏制“非糧化”傾向、規范土地流轉等方面制訂了具體政策。

3.2.2平臺服務機制

建立縣、鎮、村三級實體化運行的土地流轉服務平臺，承擔信息發布、主體引進、審核發證（土地流轉經營權證）、合同簽證、檔案管理等職能，三級服務組織已對外發布流出土地面積信息3.09萬公頃，需求土地面積1.69萬公頃，累計流轉土地面積5.29萬公頃，占總流轉面積的71.8%。同時，依托服務組織，開發農村土地承包和流轉管理信息系統，實現了土地承包和流轉的信息化管理。

3.2.3價格調節機制

引導參與農村土地流轉的雙方以實物定量貨幣結算機制的方式衡量土地流轉價格。一般情況下，晚稻谷以每公頃17～22公斤的政府收購指導價為標準，折價支付土地流轉費，保障了農戶土地流轉收益穩中有升。對集中連片流轉的土地，流轉價格采取公開招投標，既創造了經營主體之間平等競爭的環境，又提高了流轉價格。

3.2.4流轉風險機制

各縣市區每年按當年新增土地流轉面積，由財政部門獎勵、村集體補助、流入主體提取一定標準，建立土地流轉風險保障金（每年每公頃提取8～10元），當流入主體因遭受重大自然災害、死亡、破產等原因致使合同無法繼續履行時，風險保障金用于支付農戶土地流轉費，化解了土地流轉風險。

3.2.5金融服務機制

出臺《嘉興市農村土地流轉經營權登記管理辦法》《嘉興市農村土地流轉經營權抵押專項貸款實施辦法》，開展流轉經營權抵押專項貸款，解決經營主體投入資金不足的矛盾。目前已發放農村土地承包流轉經營權證183份，累計發放貸款3.5億元。

3.2.6利益保障機制

對全部流轉土地的農戶，在其參加城鄉居民社會養老保險時，可選擇按城鎮居民繳費基數繳費，給予對應的財政補貼；對符合就業條件的勞動力，優先推薦到企業（工場）工作；對達到一定年齡的老齡農民，每月給予50～100元的生活補助金，解決老年農民的后顧之憂。

3.3數量規模

3.3.1隨時間變化的農村土地流轉的總量

20世紀90年代，嘉興市農村土地流轉的發生率一直很低，保持在5%以下，進入21世紀，隨著經濟的快速發展、勞動力的轉移，農村土地流轉也日漸活躍。根據嘉興市農經局的統計，2001年嘉興市農村土地流轉面積達到1.55萬公頃，流轉率為7.46%，2013年底，全市土地流轉6.64萬公頃，流轉率高達41.17%，年平均增長13.87%。

3.3.2縣、區間農村土地流轉的對比

嘉興市農村土地流轉數量規模在各個縣、區不同，存在較大差異。從農村土地流轉面積占農戶家庭承包經營耕地面積的比例來看，秀洲區的流轉率最高，達到51.81%，桐鄉市的流轉率最低，只有29.19%。

3.4流轉方式及過程

3.4.1流轉方式

土地轉包和出租是目前主要的流轉方式，分別達到25.29%和57.98%，轉讓、互換、入股和其他方式各占一小部分，雖然比例不高，但是可以看出流轉方式的多樣性。

3.4.2流轉過程

2005年前簽訂的農村土地流轉合同由于期限長、價格低，沒有價格調節機制，且土地流轉手續不規范，出現糾紛難以調解，所以簽訂農村土地流轉合同的比例很小。但是隨著土地流轉合同的簽訂工作走向規范化，農戶的法律意識加強，比例逐年增加。59.92%的農戶在農村土地流轉時簽訂了書面合同，只有8.95%的農戶依然以口頭協議的方式非規范化進行流轉。

3.5流轉主體

嘉興市農村土地承包經營權流轉的主體主要是農戶，農戶間流轉的比例高達66.54%，明顯高于農戶與農村合作社、企業等的流轉比例。在調查過程中發現，城鎮居民、科研機構、事業單位等也參與了農村土地流轉，成為推動農村土地流轉、調整農業生產結構、發展規模農業的新興力量。

3.6流轉價格

目前，嘉興市農村土地流轉的價格水平在53元/公頃左右，據嘉興市農經局記載，2005年，流轉價格平均在20元/公頃，呈現快速增長的趨勢。

4農村土地流轉影響因素分析

4.1政策制度及監管系統因素分析

4.1.1政策條例對農村土地流轉的影響

政策條例為農村土地流轉提供了法律層面上的保障，也是農民農村土地流轉行為的基本準則和依據。《農村土地承包法》第32條規定，“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”這意味著法律允許土地承包經營權進行流轉，但是明確規定了流轉的方式，在一定程度上，阻礙了農村土地流轉。

4.1.2農村土地確權對農村土地流轉的影響

農村土地確權登記證是開展農村土地制度改革的基礎，也是推進農村土地有效流轉的前提。農村土地確權可以明確產權歸屬，有利于保障農戶、合作社等土地流轉參與者的契約關系，加快農村土地流轉的速度，規范農村土地流轉程序，同時有利于保障耕地、園地等各農用地的土地承包經營權，引導專業戶、農民合作社等參與農村土地流轉。在推進集體土地所有權確權登記發證方面，嘉興市已全面完成農村集體土地所有權登記發證，共登記發證14557宗，占99.72%，面積29.79萬公頃，占99.93%。在開展農村宅基地使用權登記發證方面，為了加快推進農戶宅基地登記頒證，嘉興市開展了歷史遺留問題調查。目前，全市農戶總數63.78萬戶，宅基地宗數63.5萬宗，符合登記發證條件的宅基地登記發證率為96.03%。在穩定農村土地承包經營權方面，1999年全面開展并完成了農村第二輪土地承包，2004年依法開展了以落實承包地面積、明晰承包地“四至”、完善承包合同為重點的二輪土地承包完善，基本做到了承包耕地面積、承包合同簽訂、承包權證發放、承包地“四至”四個“到戶”。從2010年開始，按照農業部的部署，嘉興市選擇在平湖市逐級開展了土地承包經營權的登記確權試點。二輪承包完善后，全市確權到戶耕地面積18.39萬公頃，占應實行二輪承包耕地面積的99.92%，頒發土地承包經營權證57.53萬份，頒證率99.7%，為有序開展土地流轉提供堅實的基礎。

4.2經濟發展水平及市場環境因素和主體狀況因素分析

4.2.1農村非農產業發展水平對農村土地流轉的影響

隨著外商投資、私營等企業的發展，嘉興市就業機會越來越多，農民的非農就業水平也由于義務教育的普及和職業技能的培訓有所提高，更能適應高技能、高效率的工作。因此更多農民在考慮勞動力機會成本的條件下，選擇從事非農產業，降低了對土地的依賴程度。勞動力從第一產業到第二、三產業的大量轉移，導致農業耕作的勞動力嚴重不足，推動了農村土地流轉。

4.2.2城市化水平對農村土地流轉的影響

城市化率越高，農村土地流轉率越高。城市化的基本特征是農村人口向城市轉移，農業向第二、三產業轉變。從人口轉移的角度看，農民放棄農業生產，獲得非農就業機會時，更傾向于在城市或郊區定居；從產業轉變的角度看，企業需要更多的資金、技術、資源來擴大規模，同時也提供了更多的就業機會，吸引了農村剩余勞動力。為了迎合產業轉型升級、人口轉移流動的目的，城市建設用地、居住用地的需求快速增長，在一定程度上推動了農村土地流轉系統，有利于提高土地的節約集約度，緩解人地矛盾。

4.2.3人均純收入水平對農村土地流轉的影響

城鄉居民收入差距越小的地區，農村土地流轉率越高。一般情況下，農業經營收益較低，農民為了提高生活質量、增加居民收入，選擇向城市集聚。因此農民對農業收入的依賴程度逐漸減小，可能選擇流轉農村土地，以獲得租金收益。

4.2.4社會保障水平對農村土地流轉的影響

農村土地流轉率因農村社會保障水平的提高而增加。改革開放初期，農民以農業生產為主要收入來源，土地是農民極其重要的生產要素，也是其賴以生存的基礎。隨著計劃經濟體制轉變為社會主義市場經濟體制，粗放型生產模式轉變為集約型生產模式，以土地作為社會保障的形式也發生了變化，在原本單一的生存保障基礎上，附加了發展保障功能。由于土地在農民養老、就業、醫療方面給予農民基本保障，一般情況下，農民不愿意放棄土地。但是在基本養老保險、醫療保險等社會保障制度不斷建立健全的條件下，農民選擇擺脫土地束縛，將土地作為養老保障的作用也日漸減小。當社會保障制度完全替代土地保障的作用，農民可能選擇永久放棄土地。

從農村土地流轉的動因來看，當從事第二、三產業獲取的預期收入與流出土地獲取的租金可以滿足基本的生活支出時，農民愿意選擇流出土地；當經營通過流轉獲得的土地得到的收益高于支付土地的租金，且可以滿足基本生活和其他附加支出時，農民、專業大戶等愿意選擇流入土地。在此條件下，若有完善的農村社會保障制度保障流轉主體的生活，那么農村土地流轉的供給與需求也會隨之增加。

4.2.5市場信息對農村土地流轉的影響

自2009年起，嘉興市南湖區、秀洲區以及海寧市等地區先后成立了農村土地流轉服務中心，實現了土地流轉服務網絡的全覆蓋。2011年，全市68個鎮和893個村已建立土地流轉服務組織，累計流轉土地面積1.84萬公頃，占總流轉面積的37.7%，發布需求土地面積0.5萬公頃，發布流出土地面積0.32萬公頃。截至2014年年末，累計流轉土地面積5.29萬公頃，占總流轉面積的71.8%，發布需求土地面積1.69萬公頃，發布流出土地面積3.09萬公頃。短短三年之間，經農村土地流轉服務組織流轉的土地比例翻了一倍，這表明，中介服務組織在農村土地流轉的過程中發揮了不可或缺的作用，市場信息的透明度和完整度對推動農村土地流轉至關重要。

5結論與建議

5.1制定相關政策，加強政府的監管、引導和扶持

政府部門應該制定、頒布、完善有關農村土地流轉的政策性文件和實施細則，結合嘉興市土地利用總體規劃、產業發展規劃，制定推進農村土地有序流轉的策略，明確農村土地流轉的短期、中期和長期目標。同時推進農村土地流轉政策和信息的透明化，切實保護參與農村土地流轉主體的合法權益，加大監管力度，打擊非法農村土地流轉行為，維護良好的土地流轉秩序，制定統一的農村土地流轉合同規范文本，在雙方協商一致的基礎上，進行合同的簽訂，以便后期進行統計、維權等工作。除此之外，遵循公平、自愿原則，推進土地流轉工作，政府部門不能強制農戶進行農村土地流轉，農戶可以自主選擇部分或全部流轉土地，認真落實各項扶持政策，適度提高補貼標準，鼓勵農村土地流轉。同時加大宣傳力度，借助互聯網等多媒體手段，讓農戶了解農村土地流轉的相關政策法律。

5.2建立健全農村土地流轉服務機制和價格調節機制

政府干預與市場調節有效結合。在政府的指導下，建立健全農村土地流轉交易中心和農村土地流轉服務組織，形成縣、鎮、村三級全方位、立體化的土地流轉服務網絡，實現信息實時更新、共享的功能，實現從“散戶之間的分散性自發流轉”向“散戶-中介組織-專業戶”模式的轉變。建立健全市場價格調節機制與農村土地流轉價格評估機制，完善稻谷實物折價、糧食成本收益、物價指數調節等土地流轉價格調節機制，定期公布土地流轉的指導價格，以免農村土地流轉價格膨脹或過低，擾亂農村土地流轉的秩序。

5.3提高社會保障機制

建立多層次、多方面的農村社會保險、社會福利、社會救助和社會互助的體系，擴大農村基本養老保險、醫療保險、失業保險等的覆蓋面，堅持并優化“置換社會保障”和“置換宅基地”政策，如永久放棄土地承包經營權的農民，可以按照征地補償標準享有社會保障和就業扶持。

5.4創新農村土地流轉機制

積極探索農村土地流轉的新方式，推進農村土地規模化經營、集中連片開發，開展季節性流轉、整村整組流轉等方式，引導各類新型農業經營主體，特別是家庭農場參與土地流轉，積極推進土地作價出資農民專業合作社實踐，按照城鎮化建設、現代農業發展、農民收入結構、社會保障水平等條件，允許地方探索建立農民自愿退回承包地的利益補償機制。

基于上述的分析和研究，發現在農村流轉中還存在一些問題，為了符合我國農業發展和經濟社會的建設需要，需要結合影響因素進行分析，提出有效的解決措施，保證人們生活水平的提升。