建構新型國家糧食安全觀：全局觀、可持續觀與全球視野

朱滿德 張振 程國強

摘 要：中國立足國內農業發展實現了糧食的基本自給，現階段正處于糧食安全保障水平最好的時期。但與此同時，中國糧食安全面臨農業資源和生態的約束日益增強，受市場與政策的影響日益突出，中國迫切需要建構新型大國糧食安全戰略的全局觀、可持續觀和全球視野：即以“全局觀”協調好堅守糧食安全底線和推動大國農業轉型的關系，提高糧食供給體系質量、競爭力和適應力;以“可持續觀”指導好促進糧食綠色增長與農業資源永續利用的制度安排，抓住用好戰略機遇期，實施農業資源休養生息、生態修復治理系統工程;從“全球視野”構建開放型國家糧食安全戰略保障體系，切實提高統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源能力，全面提升中國糧食安全保障能力。

關鍵詞：糧食安全戰略;糧食安全保障能力;全局觀;可持續觀;全球視野

中圖分類號：F320.1

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2018）06-0027-07

中國是世界糧食生產大國和消費大國。中國的糧食安全，不僅關系國內經濟和社會的發展穩定，也是國際糧食供求與價格的重要影響因素之一，因而在全球范圍備受關注。1994年，萊斯特·布朗曾提出“誰來養活中國”，引發了廣泛而激烈的討論。中國用事實給出了回答：中國立足國內農業發展不僅養活了自己，解決了13億多人口的溫飽問題，而且實現了食物供給的豐富化和營養化，大幅提升了城鄉居民生活質量。中國不僅沒有威脅世界糧食安全，還為世界糧食發展做出了重大貢獻。中國糧食總產量由1978年的30 477萬噸穩定增長到2015年的62 144萬噸，人均糧食擁有量也由319千克增長至453千克。2016年和2017年，中國糧食總產量雖然較上一年度略有下滑，分別減少了0.8%和0.1%，但已連續5年穩定在6億噸以上，這為有效確保中國糧食安全奠定了堅實基礎。

近年來，中國糧食生產發展正面臨越來越嚴峻的挑戰和考驗：一是糧食供需結構性矛盾突出，供給對消費需求的變化不能有效匹配，糧食供給體系質量有待提高[1];二是農資價格、土地成本、人工費用的持續增加或輪番上漲推高糧食生產成本，導致其高出國際市場，進而抬升了糧食價格[2]，同時也侵蝕了中國糧食的競爭力;三是糧食生產成本增加迫使最低收購價格連續上調

2008—2014年稻谷和小麥最低收購價連續提高，2015年維持在2014年水平不變，2016年和2018年先后開始調低稻谷和小麥最低收購價水平。，而國際糧食價格持續低位徘徊，加之受匯率和海運費用等影響，引起國內外糧食價格嚴重倒掛，并由此引發了糧食政策性收儲增加、進口增加、銷不動、儲不下等一系列突出矛盾[3];四是糧食生產投入品使用不合理，特別是農業化學生產資料過量施用對農業資源可持續利用和生態環境形成巨大壓力[4]。新時期中國需要新的糧食安全制度安排[5]，需要新的糧食安全觀[6]。改革開放40年，中國有效保證了糧食供給的數量安全，但供給質量和效益仍有待提高，需進一步增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性。中國依靠糧食生產支持政策有力促進了生產，但市場機制配置農業和糧食資源的作用亟待進一步加強。中國有能力立足國內保障當代人的糧食安全，但也要認識到立足國內的必要性及其局限性，以及它對農業資源永續利用、對子孫后代糧食安全保障能力的可能影響。新時期中國需要建構大國糧食安全戰略的全局觀、可持續觀和全球視野，即協調堅守糧食安全底線和推動大國農業轉型的大局觀，促進糧食綠色增長與農業資源永續利用的可持續觀，從全球視野構建開放型國家糧食安全戰略保障體系，并以此指導建立更高層次、更高質量、更有效率、更具可持續性的國家糧食安全戰略支撐體系，全面提升中國糧食安全保障能力。

二、中國糧食安全的現實境況及其可能挑戰

（一）糧食供給數量安全保障能力與質量安全保障能力

從國家糧食供給總量、城鄉可達性、家庭可獲得性3個維度考察，現階段中國正處于糧食安全保障水平最好的時期：一是實現了糧食由過去長期供給不足向當前供需基本平衡乃至階段性和結構性過剩的重大轉變。其中，稻谷自2006年起已連續12年產大于消（即國內生產量大于國內消費量），小麥2014年以來再次呈現產大于消的格局，玉米2012年以來供給過剩的規模仍在不斷累積擴大。玉米收儲制度改革實現了價格由市場決定，引起玉米產量的下滑和消費量的增長，使其產消結余由2015年的5 020萬噸大幅縮減至2016年的1 726萬噸;但稻谷和小麥仍分別結余2 612和2 539萬噸，未有明顯變化。二是提高了糧食的城鄉可達性和家庭可獲得性。特別是中央儲備糧垂直管理體系的建立和完善，實現了中央儲備糧權屬清晰、職責明確、管理統一，并利用垂直管理體系覆蓋全國的購銷網絡和倉儲物流等優勢，實現了中央儲備糧“管得好、調得動、調得快、用得上”，對糧食市場供需和價格的異常波動起到了有效調節作用[7]。這從全國、區域和居民家庭不同層面上全面提升了糧食可達性和可獲得性的保障能力。

當前有兩類較為流行的觀點需要進一步辨識：一類觀點是“糧食自給率持續下降，中國糧食安全面臨重大威脅”。究其原因：一是將大豆計入糧食的范疇。2016年和2017年，中國進口大豆分別為8 323萬噸和9 554萬噸，由此引起糧食自給率持續下降，但它與“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新型糧食安全戰略沒有必然關聯。若依此判斷中國糧食進口突破億噸、糧食安全面臨巨大威脅，有失公允，也不能客觀反映中國糧食安全的現實。二是近年國內外價格倒掛引起谷物（包括大米、小麥、玉米和雜糧）進口增長。這一情景引起糧食自給率的下降，蘊含了糧食安全面臨新形勢新挑戰的邏輯演繹。直接表現是中國糧食國際競爭力的下滑，深層次原因則包括了由農業稟賦條件決定的競爭優勢不足和糧食政策的干預扭曲效應。另一類觀點是“過去中國糧食處于產不足需的不安全狀態;現階段糧食過度生產、超期儲備，則是新的不安全狀態”“糧食過度進口也是一種新的不安全狀態”。觀察真實經濟世界，農產品生產與消費的波動是一種常態，產需不均衡亦是常態。若產不足需為不安全，產過于需亦為不安全，那么是否還有所謂的“安全”狀態？此外，如何辨識過度進口的“度”？這都要深入研究，更要清晰地界定和準確地表述，否則，極易造成戰略判斷的失誤和引起公眾的誤解。但不可否認，現階段在糧食數量安全保障方面仍然面臨諸多“問題”和“挑戰”，譬如，高成本引起糧食經營效益下降，高價格導致國際競爭力下滑，同時出現高產量、高庫存、高進口的悖論……

從糧食供給質量看，一是糧食供給與市場需求不匹配，結構性矛盾突出，主要體現在：（1）主糧供給階段性過剩，大豆供給嚴重不足。原因即在于，與競爭性作物相比大豆缺乏比較優勢，農民種植意愿較低;（2）常規品種多，市場暢銷的優質品種少。國內優質強筋麥、優質弱筋麥市場緊缺，稻谷優質達標率皆未超過60%[8]，玉米籽粒蛋白、脂肪、賴氨酸含量偏低，高油、優質蛋白專用品種少[9]。主要原因或可歸咎于良種研發與推廣不力，政策性扭曲導致優質不優價。如何引導結構調整和品種優化，改善糧食供給體系質量，提高對農產品需求變化的適應力，是新時代需要研究的新課題。二是受制于土壤和水體污染特別是重金屬污染，國內部分產區農產品面臨質量安全風險，如湖南、江西“鎘超標”大米事件。2014年公布的土壤污染狀況調查表明，中國耕地土壤點位超標率19.4%。其中，中度以上污染點位比例2.9%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴[10]。這或是中國農產品質量安全問題的根源之一。這也意味著，加強土壤和水污染治理與生態修復，全面提升“地”“水”對糧食及農產品質量安全的基礎保障能力，是一項極為緊迫的重要任務。

（二）依靠補貼支持政策與依靠市場機制的糧食安全保障能力

2004—2015年糧食“十二連增”是“人努力、政策好、天幫忙”共同作用的結果。其中，糧食生產支持政策發揮了重要支撐作用。這些政策措施包括：全面取消農業稅，大幅減輕農民稅費負擔;直接補貼農民和農業經營者，由大豆良種補貼拓展到糧食直補、農資綜合補貼、農機具購置補貼、農業保險保費補貼等;對主產區的稻谷和小麥實行最低收購價政策，玉米、大豆、油菜籽等采取臨時收儲措施;對大型水利骨干工程、小型農田水利田間工程、農業科研創新系統、良種繁育與技術推廣體系等建設給予項目或資金支持。已有研究表明，一系列補貼支持措施對于調動種糧積極性，促進糧食穩定增產和保障國家糧食安全發揮了重要作用[11-12]。

近年來，國內外糧食形勢發生重大變化，最低收購價和臨時收儲制度的外部性日益突出：第一，推動區域種植結構調整，使其呈現“趨同化”和“單一化”發展。玉米臨儲政策改變了作物之間的比價關系，推動東北產區玉米對大豆、雜糧、瓜果等的替代。最低收購價政策起到了收益保險作用，引導規模經營主體轉向種植受國家支持保護的稻谷和小麥;第二，易讓農民形成政策路徑依賴。有了政策性收儲的兜底，農民鎖定了最低托市價格，只要高產、不求優質，進而忽視了農產品生產與市場需求的匹配。特別是托市價格過高、優質優價難以通過市場交易有效體現，這一問題尤為突出。第三，面臨財政負擔快速增加的風險。國內糧食連續供大于求，國內外糧食價差大，下游產業不景氣，糧食大量涌向政策性收儲，導致庫存高漲“銷不動、儲不下”。這一方面引起政府財政負擔加重，另一方面糧食陳化風險也在快速上升。不僅用于糧食收購、保管和利息費用的補貼大幅增加，而且用于倉儲建設投資、新陳價差損失、調運補貼、陳化處理等支出也大幅增長。為了加快庫存消化，甚至采取了降價銷售、加工補貼等政策。第四，削弱糧食競爭力，加大糧食進口壓力。對糧食生產、流通、加工等環節施以支持和保護，削弱了國產糧食的競爭力。近年因糧食進口配額內完稅成本低于國內價格，糧食進口快速增長。對稻谷、小麥、玉米實施關稅配額管理，也引起了非關稅配額管理的替代性產品（如高粱、酒糟蛋白飼料等）進口大幅增加。受利益驅使，邊境大米非法走私也越來越多。第五，面臨WTO黃箱補貼“天花板”約束趨緊。2016年，美國向WTO提出爭端解決機制下的磋商請求，稱中國對小麥、大米、玉米實施的國內支持政策與其加入WTO相關承諾不符，違反了WTO《農業協定》。盡管存有爭議，但也表明WTO黃箱補貼“天花板”上限約束日益趨緊的現實。

中國糧食連續增產、糧食安全保障能力不斷增強，一定程度上依靠強有力的補貼支持政策的激勵作用，而市場機制在糧食資源配置等領域的作用仍有待進一步加強。特別是，當前國內外糧食供求關系和比價關系發生重大變化，引發了糧食產量—庫存量—進口量“三量齊增”、國內國際價格—原料成品價格—產區銷區價格“三價倒掛”等突出問題，補貼支持政策的可持續性正面臨巨大挑戰。為此，2014年，國家對東北和內蒙古大豆、新疆棉花試點目標價格制度改革，將臨儲政策調整為“市場定價+目標價格補貼”;2015年和2016年，又分別將油菜籽和玉米臨儲政策改革為“市場定價+生產者補貼”;2016至2018年，又先后多次調低稻谷和小麥最低收購價格。這些改革都是為了充分發揮市場機制的作用。實踐證明，這些改革是有成效的，玉米和大豆改革初步實現了市場定價。但也應注意到，無論是生產者補貼，還是目標價格補貼，都仍然具有生產激勵和資源配置扭曲效應。今后，如何盡可能減少干預和扭曲，更多依靠市場配置農業資源，調節主要農產品供求，這種市場機制保障糧食安全的能力迫切需要加強。

（三）糧食當期產量保障能力與可持續產能保障能力

從糧食當期產量和短期生產動員能力看，中國有信心和能力保障當前及今后一段時期的國家糧食安全，這已經為實踐證明。但過去幾十年，為增加糧食供給、保障糧食安全，所付出的資源、環境和生態代價巨大，若不及時做出改變，中國糧食安全的可持續產能保障能力將面臨嚴峻挑戰。

一是水資源短缺可能加劇。中國是嚴重缺水的國家之一，且水資源時空分布極不均衡。最近20年，中國糧食生產“南糧北移”，但北方是傳統的資源性缺水地區。西南和東部地區的糧食生產則分別面臨工程性缺水和水質性缺水問題。華北平原特別是河北，因地下水超采形成巨大的漏斗區，已經對糧食種植乃至整個地區經濟發展產生重大影響。東北平原（尤其是黑龍江）也開始大范圍開采地下水用于發展水稻，其地下水位較此前已有明顯下降，盡管這種影響短期內不會顯現，但必須高度重視其對中長期糧食安全和生態安全的影響。

二是耕地質量面臨下降風險。根據國土資源部2015年全國耕地質量評價，中等地

國土資源部將耕地質量分為1～15個等別。其中，1等最好，15等最差;1～4等為優等地，5～8等為高等地，9～12等為中等地，13～15等為低等地。占全國耕地面積的52.8%，低等地占17.7%，二者合計超過了70%。其中，作為糧食優勢主產區和最大的糧食調出地區，東北地區的耕地平均等級只有11.25等（為中等偏下地）。2014年，全國被占用耕地的平均等級為8.6，以6～10等為主（占68%），其中高等地占到40%;而新增耕地的平均等級為9.88，以10～12等為主，顯著低于被占用耕地的質量[13]。

三是農業面源污染加重，耕地可持續產出能力面臨挑戰。化肥農藥的施用雖有利于提高糧食單產水平，但不合理地施用和利用效率低，將造成土壤有機質含量下降，營養比例失衡，以及土壤和水體污染等生態問題。2016年，稻谷、小麥和玉米每畝化肥施用量（折純）分別為23、20和25千克，大幅高于15千克的國際安全施用標準。若考慮復種指數，糧食主產區多以兩季作物為主，單位耕地承載的化肥施用強度更大。2017年，3種主糧的農藥平均利用率提高至38.8%，但農藥殘留仍通過水體造成面源污染的擴散;農膜使用量持續增加，其殘留率約40%，已成為重要的白色污染源。若長期如此，可能導致農業資源、環境和生態遭受不可逆的損毀，將嚴重透支中長期的糧食生產潛力。

（四）依靠國內資源與國內國際兩個市場兩種資源的糧食安全保障能力

中國依靠國內資源、立足國內生產實現了主糧的基本自給，稻谷、小麥、玉米供給充足，目前出現了階段性和結構性的過剩。但不可否認，利用境外農業資源和國際農產品市場，為中國確保糧食安全做出了重要貢獻。以2016年為例，中國農產品進口1 550億美元，僅次于歐盟和美國 WTO貿易統計數據顯示，2011—2015年中國農產品進口額均超過美國，僅次于歐盟（28成員國），是世界農產品進口第一大國。商務部數據顯示，2016年中國農產品進口額為1 106億美元。

。油籽油料是主要進口農產品，2016年進口大豆8 391萬噸（340億美元，占農產品進口總額的22%），進口油菜籽和食用植物油分別為357和688萬噸。其次是谷物，進口2 200萬噸，其中大米、小麥和玉米共約1 000萬噸;高粱、大麥分別為665萬噸和500萬噸。此外，還進口畜產品887萬噸、食糖306萬噸。僅是大豆進口量，若按國內平均單產折算，即利用了6.95億畝的境外耕地資源，相當于中國農作物總播種面積的27.8%;2017年大豆進口進一步增長到9 554萬噸，折算利用了7.91億畝的境外耕地資源，相當于中國耕地總面積的39.1%。若這一部分轉由國內生產，必將對國內糧食安全產生巨大影響。換言之，今后為保障谷物基本自給特別是口糧絕對安全，其他農產品進口則不可避免，即利用國際農產品市場和全球農業資源不可避免。

現階段，中國利用國內國際兩個市場、兩種資源的能力正不斷增強，但不可回避的是：一是進口產品相對集中，由此導致進口來源地較為集中。由于尚未建立持續穩定的全球農產品供應網絡，因此，進口的可獲得性、進口成本以及其他不確定性風險持續增加。二是國內企業開展境外農業投資與合作尚處于初級階段，全球化視野和國際化經營能力還有待提高;企業投資能力與人才支撐較弱;仍缺乏必要的、系統的政策支持體系。

三、新型大國糧食安全觀建構：新理念與新路徑

最近十多年來，全球糧食市場和中國糧食安全形勢正在發生深刻變化，迫切需要以新的理念和新的思維建構更高層次、更高質量、更有效率、更具可持續性的國家糧食安全保障體系。

（一）建構中國糧食安全的全局觀：堅守糧食安全底線與推動大國農業轉型

1.堅持把中國人的飯碗牢牢端在自己手中

中國是世界人口大國、世界糧食生產大國和消費大國。“糧安天下”，中國的糧食問題不僅是重大經濟問題，更是重大政治問題、安全問題。對此必須有大局意識，切實增強憂患意識，做到居安思危。確保谷物基本自給、口糧絕對安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中，是中國政府必須長期堅持的方針，是中國農業發展轉型必須長期堅持的底線。

2.提高農業供給體系質量，推動糧食和農業轉型升級

增加有效供給，擴大優質供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，是中國糧食和農業供給側結構性改革的主攻方向。新時代人們對糧食生產的生態化和安全化，產品的多元化、優質化和品牌化，供給的智慧化和便捷化越來越關注。為此，必須提高糧食產業鏈和供應鏈對市場需求變化的適應力：一是調整糧食品種結構，優化品質結構，引導發展市場緊需品種、優質暢銷品種;二是推動糧食加工升級，增加中高端供給和優質供給;三是既要注重保障供給數量，更要注重品質與質量。提高供給體系質量，化解現階段糧食供需的結構性矛盾;四是促進糧食及農業由拼資源消耗、拼農資投入、拼生態環境的粗放型增長，向資源節約型、環境友好型、生態保育型發展的重大轉型。

3.完善糧食支持政策，構建綠色化、可持續型糧食產業支持制度體系

其一，推動糧食價格形成機制改革，更好發揮市場配置資源的決定性作用。按照“穩定框架、增強彈性、改革機制”思路，完善糧食最低收購價政策。即：保持最低收購價政策構架穩定，給種糧農民吃“定心丸”;糧價既可升，也能降，政策既能及時啟動，也要適時退出，增強彈性和靈活性;改革最低收購價的功能與機制，由目前既保供給又保增收的托市機制調整回歸至兜底保障，解決賣糧難的托底機制[14]。其二，切實保護種糧農民基本利益。農民種糧積極性是穩定糧食生產、保障糧食安全的基礎，一旦損害到種糧農民利益，挫傷了農民種糧積極性，想再次恢復糧食生產則要花費更多的精力和更高的代價。因此，在改革進程中絕不能損害種糧農民利益，對農民因改革遭受的損失必須配套補償措施。其三，從全產業鏈和供應鏈的視角完善糧食產業支持體系，推動農業政策轉型。在生產環節，逐步由現階段“增產導向”的政策向“競爭力和質量效益導向”“綠色生態導向”的政策轉型。要探索對環境友好型、綠色可持續型生產方式給予補貼;加強對農業發展基礎能力建設、新型農業經營主體、農業風險管理、農業創新系統、農業技術推廣服務體系等的支持;在加工流通環節，加大對產區糧食加工產業的支持，支持產區發展糧食經濟，延伸糧食產業鏈。

4.需高度重視中國糧食競爭力問題

只有提高糧食競爭力，才能減輕進口壓力，有效防范出現大量競爭性進口對國內糧食的替代和沖擊。而日益增長的糧食生產成本和不斷強化的農業支持保護，一定程度弱化了中國糧食競爭力。今后圍繞提高糧食競爭力，一是降低糧食生產成本，提高基礎競爭力[3]。例如，通過規模化、高效率的農業機械化作業替代勞動以降低人工費用，通過土地托管、代耕代種、股份合作等模式使土地成本隱性化以降低土地費用;二是提高糧食經營的整體效益和產業的綜合競爭力。一種方式是鼓勵發展綜合種養、立體種養、生態種養，提升品質、塑造品牌，通過差異化競爭策略促進糧食提質增效;另一種途徑則是支持糧食種植與特色種養、農業休閑體驗、鄉村旅游等農村三次產業融合發展，通過功能性競爭（即開發農業多功能）促進轉型增效和提高綜合競爭力[15]。

（二）建構中國糧食安全的可持續觀：實現糧食綠色增長與資源永續利用

保障國家糧食安全，不僅是歷史賦予當代人的責任，也是留給子孫后代的重任。因此，在有效保障當代人糧食安全的同時，需要注重農業資源的節約化和集約化利用，不能損害子孫后代的糧食安全保障能力。特別是，近年全球糧食處于供應充足、糧價低位運行周期，國際糧食貿易環境相對寬松，國內糧食供應充裕，這是中國實施農業資源休養生息、生態修復治理的重大戰略機遇期，應采取積極措施，為當代人和子孫后代保障糧食安全積蓄能量。為此：

1.堅持綠色興農，推動糧食綠色發展

一是堅持節約集約利用農業資源，特別是耕地資源和水資源;二是大力推廣測土配方施肥、生物有機肥替代化肥、低毒低殘留農藥和病蟲害綠色防控，加強對農業投入品使用的監測與監管，實現化肥農藥零增長;三是開展農田殘膜和農業廢棄物回收行動，加強農業面源污染防控與綜合治理;四是探索生態循環糧食生產新模式，促進糧食綠色發展、生態友好型發展。

2.全面實施“藏糧于地”“藏糧于技”戰略

落實好最嚴格的耕地保護制度，保護并改善耕地質量，切實保護好糧食綜合生產能力，并加快推動糧食科技進步和信息化水平。其核心要義在于，現階段無需把所能動員的資源、所有的潛在產能全部轉化為現實的產量，而是根據實際需要藏糧于地、藏糧于技，確保急用之時糧食能夠產得出、供得上。

3.加快實施農業資源修養生息和生態修復治理工程

充分把握住國內外糧食供給充裕的戰略機遇期，加快實施農業資源修養生息和生態修復治理工程，其關鍵措施在于：一是按照糧食綠色發展和資源永續利用的要求，嚴格控制華北地下水超采漏斗區和東北超采地下水生產糧食，積極引導南方重金屬超標地區種植結構調整;二是全面加強水土污染防治和土壤改良，推動地下水超采漏斗區綜合治理、重金屬污染耕地修復治理和生態嚴重退化地區綜合治理，加大對東北黑土地保護的支持;三是盤活存量補貼，創新增量補貼，引導農民實行保護性耕作、輪作休耕和替代性種植，有效保護好糧食潛在產能，增強農業資源的永續利用能力和糧食安全的可持續保障能力。這既是糧食安全戰略可持續觀的直接表現，也是全局觀的重要體現。

4.應重新審視糧食“去庫存”策略和農產品出口鼓勵措施

當前中國糧食供需“失衡”只是階段性和結構性的。2016年，玉米收儲制度改革，推動了國內外玉米價格逐步接軌。在玉米國內價格下滑和鐮刀灣地區種植結構調整等共同作用下，玉米產量將自高位回落。伴隨國內飼養業回暖（通常表現為周期性波動）、替代性產品進口減少、深加工產業擴張和區域性加工補貼政策，玉米消費則會持續回升。“去庫存”進度可能因此加快。而且從中長期看，中國人均農業資源異常緊缺，主要農產品供給長期偏緊，“去庫存”只會是短時期內的階段性任務。那么，當前是否需要通過支持發展燃料乙醇來加速玉米“去庫存”，再度讓國內玉米價格回升和生產者補貼刺激農民繼續種植玉米？如此循環。從戰略上看，中國尚不能以消耗地力、犧牲耕地可持續生產能力來種植玉米，然后再支持燃料乙醇發展來“去庫存”。此外，從中國國情看，農業資源的稟賦條件難以支撐大規模種植用于出口的農產品。發揮自然稟賦的比較優勢（而不是通過補貼支持獲得的比較優勢），以市場為基礎，實現農產品貿易的正常往來，是一種可選路徑。而加大對農產品出口的支持，可能引起農業資源的錯配和過度開發，進而影響資源可持續利用和農業可持續發展。

（三）建構中國糧食安全的全球視野：建立開放型國家糧食安全保障體系

相對人們日益增長的美好生活需要，中國現有農業資源稟賦明顯不足，迫切需要統籌利用國內國際兩個市場、兩種資源，有效調劑和補充國內糧食供給，以緩解國內農業資源環境壓力。應從融入全球農業產業鏈、供應鏈和價值鏈出發，積極參與全球農業資源開發，合理利用國際農產品市場，建構具有全球視野的開放型國家糧食安全保障體系。

1.實施農產品多元化進口

如上分析，對中國而言，農產品進口不可避免。進口產品單一，意味著進口來源地集中，進口風險增加;反之，進口品種越多，則意味著進口渠道和來源就越多，進口風險就會降低。實施多元化進口，就是通過多品種、多渠道、多區域進口所需農產品，綜合考慮替代性農產品及農產品加工制品進口，用以分散進口風險[16]，這是今后中國更加靈活利用全球農業資源和國際農產品市場的基本方向。如，增加部分肉類及制品進口，即可以減少飼料糧進口;增加多種植物油脂進口，就可以減少油籽油料進口。為此，應與世界主要農產品供給國簽訂貿易與合作的“國家協定”，與跨國企業等簽訂農產品貿易長期契約，建立穩定可靠的戰略貿易伙伴關系，穩定國內供需缺口較大、需求持續增長的農產品進口貨源。根據農產品進口現實需要和國家戰略需求，減少農產品進口壁壘，同步建立農產品進口監測與產業損害預警系統和快速反應機制。

2.鼓勵“走出去”實施境外農業投資

把握好“一帶一路”建設契機，支持有條件的涉農企業“走出去”。“走出去”的區域應以農業開發潛力較大、農業跨國公司布局尚未完成的地區為重點，如東南亞、非洲、黑海地區。投資方式可靈活選擇股權投資、合資、合作、獨資等。主要任務則是參與東道國的農業綜合開發、倉儲物流建設、農產品加工、農資購銷與農產品收儲、國際貿易等，自主建立或參股融入農業跨國公司的全球農業供應鏈。以此為依托，探索建構全球農產品及糧食進口供應網絡。應該注意的是，支持和鼓勵企業“走出去”成為農業產業鏈的境外投資商和國際糧商，不提倡其成為境外農民，盡量避免直接購買土地從事農業生產，避免受東道國政治糾紛、國際輿論炒作等影響。對此，一要減少政府干預，放寬各種限制，簡化審批程序與手續。二要從財政金融、風險管理、稅收優惠等方面給予境外農業投資支持。如，建立境外農業投資建設基金、境外農業投資損失準備金制度;設立針對境外農業投資與合作項目的專項險種和重大險種，承保可能發生的因不可抗力因素引發的經營風險損失;避免雙重征稅。

3.加強新型農業國際合作

一方面，加大對發展中國家或地區特別是周邊國家發展農業的投資援助，良種良法等技術援助，支持其發展農業生產，幫助提高糧食生產能力和自給能力，增加全球糧食市場供應，改善全球糧食安全形勢;另一方面，積極推動雙邊和區域性FTA磋商，深化農業領域的貿易與投資合作。積極推動WTO多邊農業談判，深度參與全球農業規則的改革與制定，完善全球農業治理機制，逐步構建一個公平、公正、合理的全球農業貿易與投資新秩序。

參考文獻：

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（責任編輯：鐘昭會）