建立自由貿易港的戰略思路與對策

摘要：建設自由貿易港是新時代應對國內外經濟形勢，推進全面開放新格局的重大舉措。本研究對自由貿易港概念、形態分類、基本特征、經濟效應等基本理論問題進行了梳理與總結，介紹了世界自由貿易港的運營與監管模式，分析了現階段我國建設自由港面臨的問題與挑戰。在借鑒國外自由港發展經驗基礎上，對我國建設自由貿易港提出了戰略思路與對策措施。

關鍵詞：自由貿易港境內關外全面開放

作者簡介：

朱福林，商務部國際貿易經濟合作研究院副教授、經濟學博士。

黨的十九大報告提出，賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港。我國通過各種類型的自由貿易區實現了國際貿易大國的地位，但隨著經濟發展向更高階段過渡，以往的自由貿易區在形式與內容上均已不能滿足現實需求，而且國際高標準自由貿易區不斷涌現也加劇了我國提高自由貿易區規格的壓力。因此，縱觀國際國內形勢，建設自由貿易港是我國新時代推動形成全面開放新格局的重要舉措。

自由貿易港作為經濟全球化與區域經濟一體化的重要產物，近代以來已變成加快各國尤其是發展中國家經濟與社會的發展，促進經濟增長極、產業發展、科技及制度創新等的重要平臺。特別是二戰以后，自由貿易港成為世界主要發達國家和發展中國家促進自由貿易、振興本國經濟及推動經濟全球化的重要政策手段，一些發展中國家和地區更是把發展自由貿易港作為其實現工業化、城市化及區域經濟一體化的重要戰略舉措，并取得了非常可觀的經濟與社會效益。因此，發展自由貿易港對目前我國建設現代經濟體系、提高經濟發展質量均具有重要推動作用。

一、自由貿易港的概念、類型與發展趨勢

（一）自由貿易港概念界定

目前學術界還未形成較為統一的自由貿易港（簡稱自由港）概念，但國內外學術界基本認可自由港是最早出現的自由貿易區或自由經濟區。自由港概念最早起源于歐洲。史上有據可查被正式命名的自由港產生于1547年，位于意大利西北部斯卡納地區熱那亞灣的雷格亨港（今里窩那港），距今已有471年的歷史。隨后，意大利的一些著名商業城市，進而歐洲其他一些重要城市也相繼效仿，或開設自由港，或在港區劃出自由貿易區，發展轉口貿易。這個自由港之風就從意大利刮向整個歐洲并蔓延至全球。二戰后，無論是發達國家還是發展中國家或地區，都力圖通過各種途徑加強國際經貿聯系，以取得有利的競爭地位，促進自身經濟發展與就業增長。采用最普遍的一種方式就是各種類型的自由貿易港（區）形式。目前全世界約有600多個自由貿易港（黃志勇、李京文，2012）。

由于自由貿易港定義與范圍還未統一，學者們對全世界自由港的數量判斷也存在較大差異。馬曉燕（2011）認為，全世界已有近千余個自由港；而劉明笑（2011）則認為，經過近500年的發展，全世界類似自由港、自由貿易區的經濟特區已經超過1200個。中國香港、新加坡、漢堡、巴拿馬、亞丁、貝魯特等著名的自由港已發展成國際貿易樞紐、集散地和交易中心。

李建萍（2013）認為，自由港又稱“自由口岸”，是指設在一國或地區境內、海關管轄之外的，貨物、資金、人員可以自由進出，全部或絕大多數進出口商品免征關稅，且以港口為核心的區域。李金珊、胡鳳喬（2014）認為，自由港是一個海關特殊監管區域，其所具有的“免關稅”“自由通行”“免于海關監管”等基本特征都是針對海關關稅體系而言。李九齡（2011）認為，自由港是指劃在一國“關境”以外的全部或絕大多數外國商品可以免稅進出的港口，又可稱為自由口岸、自由貿易區、對外貿易區，自由港是世界上誕生最早的一種經濟特征。劉明笑（2011）認為自由貿易港也稱自由港或自由貿易區，是指一國政府在本國某些主要港口和周圍區域設定的封閉地帶，實行區別于國內其他地區貿易和投資便利化政策而建立的經濟特區。但有研究指出，自由港是自由貿易區的一種，并且自由港是自由貿易區最早的一種出現形式（胡鳳喬，2016）。自由貿易區的概念更為廣泛，是指為投資者提供離岸區域，提供先進商業基礎設施，擁有靈活彈性商業投資，具有吸收力的稅收和低投資、低運營成本的商業經濟區。顯然，自由貿易區還包括保稅倉庫區、出口加工區、銀行自由區等（李莉娜，2014）。更廣程度上來看，崔衛杰（2017）指出，自由港是海關特殊監管區的一種。大多數情況下，國內外學者常常用自由貿易區來囊括各類開放區和特殊經濟區。事實上，世界上一些特殊經濟區行自由港政策之實，但由于國別語言傳統、行政法規措詞等習慣不同采納了多種形式的名稱，因此很多文獻將自由港與自由貿易區作為同等概念看待。

根據以上分析，本研究認為，自由貿易港是指劃在一國或地區港口周邊、關境之外、不屬于任何一個國家海關管轄的港口或海港區，外國貨物可以享受進出口免稅政策，并且可以在該港內進行加工、制造、貯藏、分揀、改裝、修理、裝卸，以至再出口或在港內銷售。自由港本質上是實行比國內其他地區更大程度貿易與投資便利化政策的封閉地帶或經濟特區，通常認為自由港是自由度最大的經濟特區，其最突出的特點就是“境內關外”和“進出自由”。但外國船舶進出時仍須遵守有關衛生、安全、移民等政策法令。為避免概念上的不確定導致實踐中名稱選擇的困難，本研究認為自由港應主要用來特指那些附帶有港口的實行高度自由化政策的綜合化海關特殊監管區。而對雖然行自由港政策之實，但沒有港口的、自由化程度不高、且不具綜合功能的其他海關特殊監管區可用其他名稱來表示。

常見的符合“自由經濟區”概念內涵的相關概念至少有19個（Kusago&Tzannatos，1998）。其中使用廣泛且經常出現在正式法律文本中的包括：自由區、自由貿易園區、自由港、自由貿易港區、對外貿易區、出口加工區、自由邊境區、免稅/自由工業區、保稅倉庫區、保稅港區、投資促進區等。自由港應是這些海關特殊監管區中開放程度最大的一種。

（二）自由貿易港的形態與分類

不言而喻，自由港的核心要點在于“自由”兩字，主要表現在商品、資金、人員等要素的自由流通，免除外國貨物、資金進出港區的配額限制，準許外國貨物在沒有海關手續限制和不支付關稅的情況下，在港區內進行改裝、加工、長期儲存、展覽和再出口。但自由港因某些特征而表現出差異，具體分類如下：一是按商品免稅程度劃分，完全自由港對所有商品進出口免稅，這種自由港在現實中十分少見；占主導的是有限自由港，僅對少數商品征收少量關稅，如香港實施典型的零關稅政策，一般進出口貨物均無須繳付任何關稅，但有4類商品除外，分別為煙草、酒類、碳氫油和甲醇。二是按空間范圍劃分，自由港可分為自由港市和自由港區，前者是指港口及所在城市全部地區均屬于自由港范圍，外商可在此長期自由居留及從事有關業務，如新加坡和中國香港；后者僅包括港口或所在城市的部分封閉區域，不允許外商自由居留，如哥本哈根等。三是按地理位置劃分，自由港可分為臨海自由港和內陸自由港，前者比較常見，世界上不少著名自由港屬于此；瑞士國內的自由港則基本屬于后者。四是按功能劃分，自由港可分為轉口貿易型、工貿結合型、旅游消費型和綜合型。轉口貿易型自由港功能局限于轉口貿易，工貿結合型是在轉口貿易基礎上增加了加工、制造等工業內容，而綜合型自由港在貿易與工業基礎上又擴展到金融、旅游等功能。如香港的發展起始于轉口貿易，而后過渡到加工貿易型，現在已發展成綜合型自由港。旅游消費型自由港主要是為發展旅游產業、購物為目的，一般不允許加工制造活動，以委內瑞拉的馬格里塔和哥倫比亞的圣安德烈斯自由港為代表。

（三）現代國際自由港的發展新趨勢

自由貿易港是國際經濟貿易自由化的產物，如果所有國家都取消關稅、非關稅等貿易壁壘和邊境安全限制，其命運也將隨著貿易自由化和經濟一體化而終結。然而，只要國際關稅、非關稅壁壘及國家海關主權安全顧慮依然存在，自由港就一直具有存在的價值與意義，只是其功能和形態將隨著世界經濟發展形勢而不斷演化。

兩次世界大戰之后，在《關稅與貿易總協定》而后世界貿易組織（WTO）等多邊貿易談判體制推動下，以全球市場與國際分工為主要內容的國際貿易投資體系得以確立。20世紀70年代之后，隨著經濟全球化與科技革命的進一步加深，自由港的單一貿易功能逐漸難以滿足現代國際經濟貿易的發展需求，出口加工、科技研發、物流分撥、離岸金融、旅游零售、國際教育等現代服務功能逐漸加入到自由港的功能體系之中。自由港發展形態也呈現出多元化的趨勢，在全球不同地區產生了出口加工區、保稅倉庫區、對外貿易區、自由貿易區、科學工業園區、國際物流中心、離岸金融中心等主體功能不同但基本內涵一致的不同形態，并且逐漸向綜合型自由港形態發展。

在國際貿易自由化與市場全球化的推動下，20世紀90年代開始，世界范圍內跨邊境、跨邊界自由貿易區不斷出現，甚至跨越國界組成跨國自由貿易區呈現出巨大發展潛力，自由港也呈現出跨區域合作形態。在WTO多邊談判機制受挫背景下，越來越多的國家和地區開始通過締結雙邊自由貿易協定并建立自由貿易區，以實現更深層次的國際經貿合作。

二、世界自由貿易港的基本特征

自由貿易港在各國加強國際經貿關系和發展對外經濟過程中發揮著不可替代的作用，這與其具有非常鮮明的特征密不可分。

（一）自由港的地理區位優勢明顯

自由港的產生是商品經濟與對外貿易發展到一定階段的歷史產物，在以經濟全球化為特征的現代世界海洋經濟體系中，作為關鍵的進出口匯集點，一些具有地理區位優勢的天然港口在被施與政策優惠之后成為經濟意義上的自由港。可見，地理區位優勢是許多港口得以被注入優惠政策的原始出發點，世界上許多著名自由港大多是由處于樞紐航線的港口形成，優越的地理位置是自由港形成的先決條件。當然，這種地理位置的優越性往往隨著全球化經濟發展而顯現。

（二）自由港享有很高經濟自由度

自由港是在自由區的幾種形式中自由度最高、容納層次最多、內容最為復雜從而要求也最為嚴格的一種自由區（陳永山等，1988）。首先，自由港具有“境內關外”的政策優勢，即“國境之內、關境之外”。貨物與服務貿易可免于慣常的海關監管制度，實施開放的企業準入制度、保稅制度、優惠的稅收與產業政策等。其次，自由港稅收優惠幅度大。一般商品進出口無須繳付關稅，此外，企業還可享受到土地租金、所得稅、折舊等方面的政策性減免優惠。最后，自由港具有寬松營商環境。除了對貨物進出口給予免稅待遇之外，往往還在對外資金流動、企業外匯留存、貨幣兌換、外匯利潤自由匯出及人員往返等方面提供更為寬松的環境。

（三）自由港擁有先進的商業基礎設施

縱觀世界自由港發展演變歷史，某一地區一旦被選定為自由港，國家通常會以國際標準在此區域加大先進基礎設施方面的投資，投入使用最先進的信息技術，打造最便捷的物流周轉方式，提高基礎設施質量與公共服務水平，以滿足跨國公司全球資源配置效率的要求。不論是處于沿海還是位于內陸的自由港，除需占據優越的地理位置外，還具備優良的港口運輸與裝卸設備，以及有利于快速開展貨物儲存、分級揀選、改裝重組的各種硬件設施，以便快捷和高效地為商品集散與轉口提供服務。

（四）自由港經濟關系具有國際化特征

自由港區內企業生產的產品主要出口國外市場，而非東道國市場。自由港區不分國別和社會制度，對企業和投資者一視同仁，鼓勵國內外資本投資和貿易往來，是國際經濟交匯的地方。自由港往往代表著一國經濟開放程度的至高點，是東道國與國際經濟聯系程度的直接體現，是衡量其對外開放水平的重要實體參照。本質上，自由港是國際政治經濟關系的一種表現形式，是將本國領土資源的一部分權益讓渡給他國，借助于國外生產要素以取得經濟高效益和高質量發展。

（五）自由港具有綜合化功能

隨著國際競爭的加劇，世界自由港的總體發展趨勢為向多功能、多方位和綜合化形態轉變，即除轉口貿易、出口加工等傳統基本功能外，還兼具旅游消費、金融保險、人員往來等現代服務經濟擴展功能。隨著國際自由貿易協定的推進，傳統的以轉口貿易為單一功能的自由港已經不具備以往的競爭力。自由港的競爭優勢越來越體現于其綜合性及現代服務業的開放。另外，自由港的綜合性還體現于其綜合的優惠政策體系，包括免稅優惠、外資投資、金融外匯、股利匯出及出入境自由等一些特殊政策與措施，從而保障自由港綜合功能的最大發揮。概括來講，自由港由傳統的貿易中轉自由向綜合經濟自由發生轉變。

三、自由貿易港的經濟效應

（一）促使本國貨物與服務生產進一步融入全球價值鏈

自由港是國際貨物與服務貿易樞紐，是連接國內市場與國際市場的重要結點。由于自由港實行更高自由度的對外開放政策，在關稅、財政、金融、貿易等方面具有更大的靈活性，使其成為各地區經濟發展的增長點及吸引外商投資的熱土。自由港先進的商業基礎設施與高度市場化的環境在為外商進入我國創造條件的同時，也為國內企業更多地參與國際市場競爭架起便捷的橋梁，從而促進我國企業出口貿易、轉口貿易、出口加工及現代服務業的發展。

（二）加快貨物資金周轉實現全球資源配置

跨國公司及從事貿易的國內企業從境外進口貨物免稅進入自由港，而且根據全球訂單及市場需求，從自由港內向境外目標市場進行分撥。自由港內的分級揀選可以實現買賣雙方的交易而無須變更貨物的地理位置，收貨人便可根據市場信息向世界其他地區進行分撥運輸。國內貨物進入自由港即視為出境，不僅可以辦理出口退稅，還可以通過合同洽談提前收匯。由于自由港內外匯資金可自由出入，因此國內外企業可以省卻大量換匯手續與風險，貿易企業可以方便使用外匯資金進行交易等活動。因此，自由港可以通過加快貨物及資金等周轉速度實現全球市場資源配置更高效率。

（三）自由港具有很強的腹地經濟輻射效應

自由港在區域經濟發展中扮演龍頭作用并具有很強的腹地輻射效應。世界自由港發展經驗表明：自由港能帶動腹地及較遠地區的經濟與產業的發展。例如，漢堡港、不萊梅港、鹿特丹港和安特衛普港依托發達的遼闊腹地，是連接歐洲大陸及其與國際市場的重要出海口，以這幾個港為中心半徑500公里以內，人口覆蓋超過1億人，自由貿易港的輻射作用幾乎觸及西歐所有重要城市。作為中國經濟的引擎，長三角與珠三角的發展也印證了自由貿易區尤其對周邊腹地經濟的促進作用，在自由港背后形成的產業集群優勢與組裝、物流等制造與生產性服務供給能力的提升成為周邊經濟發展的重要創造者。

（四）加速東道國產業結構升級與經濟發展

隨著科技革命的不斷發展與演化，發達國家一些產業向外擴張，而自由貿易港是承接發達國家產業轉移的重要力量。由于發達國家新產業、新工藝和新技術不斷涌現，產業轉移的技術含量也不斷增加，因此自由港產業結構也處于不斷調整與更新換代之中。自由港通過吸引國外資本，彌補了發展中國家資本不足的局面，引進先進技術與管理方法，發展了出口工業，擴大了對外貿易，增加了外匯收入，擴大了就業，培養了一大批技術管理人才，這一切都加速了本地區經濟的發展。20世紀70年代以后，許多自由港由完全勞動密集型和資本密集型逐漸向知識與技術密集型過渡。

（五）自由港具有促進勞動就業、增加收入、科技創新等社會效應

一定程度上，創造就業構成建立自由貿易區的首要原因。據聯合國亞太經濟社會委員會報告，自由港為廣大發展中國家的家庭雇員、年輕女工、農村轉移勞動力及中學畢業生等一大批就業前景不佳的群體提供了工作可能。大多數自由貿易區內的薪資及工作環境比東道國其他區域具有一定優勢，多數超過政府設定的最低工資標準，從而提高了社會低技能職工的社會福利。

吸收外資是自由港成立的另外一個重要原因。作為跨國公司在全球資源配置布局的節點，自由港通過良好的基礎設施與制度環境引進外資、技術、管理及研發人才等要素，促進國內外生產要素相結合。由于跨國公司參與國際競爭的需要，往往會加大產品與技術的創新活動，從而有利于產生國際研發溢出效應。有些以科技創新為特征的新型自由港形態——科學產業園更是發揮了科技創新、產業創新的領頭作用。

四、世界自由貿易港運營與監管模式

自由貿易港能否運行成功與產生成效，除了優惠的政策條件及良好的基礎設施之外，管理起著決定性作用。國外自由港經驗表明：高效的運營管理機構不僅是吸引國外投資者的重要標準，而且是自由港成敗的關鍵之一。

（一）世界自由貿易港運營模式

世界上自由港的管理模式大致可分為兩種：第一種是政府管理模式，即以法律形式設立政府行政機構作為主體負責管理，如美國和韓國分別設立對外貿易管理局和自由出口貿易區管理局。這種模式在實際中又可分為兩種：一是公營模式，由行政機構代表國家進行具體運作管理，比較常見于發展中國家和地區，如巴西的瑪瑙斯自由貿易區就是由通過政府法令成立的自由貿易區管理局統一管理。這種模式往往存在資源浪費、服務質量不佳、經營效率低等問題。二是混業模式，由國家擁有港口土地、岸線及基礎設施，同時把港口碼頭租賃給國內外貿易企業和船運公司進行經營，實現所有權與經營權分離。這種模式的優點在于由政府出資建設基礎設施，從而擺脫了前期資金投資大、回收期長的制約。同時私營企業可以高效運行。該模式又可稱為地主型管理模式，比較常見于發達國家和地區。這種是公司型管理模式。經政府審批成立自由港董事會、理事會或投資公司，對自由貿易港進行運營管理。以愛爾蘭香農自由貿易區為代表。在公司型管理模式中私有化程度最高的要數中國香港，其所有港口設施均為私人投資和私人經營。香港的葵涌碼頭19個泊位由和記黃埔、美國海陸、韓國現代和中遠4家公司掌控。由于很少受到政府行政干預，實行完全市場自由定價，高效可靠的環境對外資具有很大吸引力。但公司型管理模式由于受到市場失靈效應影響也有不足，諸如追加投資的積極性不是很高、不注重長遠發展等。

（二）世界自由貿易港監管模式

監管問題是各國設立自由貿易港面臨的最重要問題，也是我國新階段建設自由貿易港亟待解決的現實突出問題。在此需要明確的是，自由港的核心在于“自由”，否則就不是自由港。因此，自由港的監管本質上是為了促進國際貿易與國際物流的高新運轉，自由港的監管應以不影響國際貿易投資的便利為宗旨，采取盡可能簡便靈活的方法與手續。目前，國際上自由港的監管主要體現在區域監管、進出口貨物的監管和監管便利化措施三個方面。

1.區域監管：世界各國對自由貿易港一般都實行封閉區域管理。漢堡自由貿易港由一條被稱為“關界圍墻”的金屬柵欄與其他港區隔開，進出自由港區的陸上通道關卡有25個，海路通道關卡有12個。

值得提出的是，與亞洲國家開展自由貿易區的建設熱潮正好相反，自由港在歐洲的消失正成為一種趨勢。2008年實行的《現代化歐洲共同體海關法典》使歐盟憑借低關稅和內部市場一體化成為了一個整體自由貿易區，單個的自由港已經失去原有意義。自2013年開始，由圍欄和檢查站組成的漢堡港自由貿易區正式終結其125年歷史。新加坡的7個自貿區都以圍墻與外界隔離，進出自貿區的通道由海關查檢站管理，進出人員和車輛都必須接受檢查。

2.進出口貨物的監管：自由港區內貨物進出口免于一般的海關手續，但為了保障自由港的運行，相應的監管必不可少。在新加坡自由貿易區，進出口貨物所有人或其代理人只需填寫和交驗有關單證即可，但按規定必須得到有關部門批準方可進口的貨物，如藥品、化妝品和危險品等在報關時須出具批準通知或許可證。在自由港區建立或經營保稅倉庫，須獲得批準并與海關簽訂合約、交納保證金。海關對高關稅商品和有疑問的商品采用重點抽查方法，通常事先獲得一定的線索，如果發現問題可追究相關公司責任，甚至取消其在自由港內經營資格。

3.監管便利化措施：自由港監管便利化的優越性主要體現在監管便利與監管效率等方面。世界自由港大多實行24小時通關服務，貨物可在自由港長期停留而無須交納費用，船舶正常航行很少受到干預。隨著科技的發展，世界著名自由港均充分利用網絡通訊技術實現手續簡化、縮短辦事工作周期。新加坡通過貿易網絡系統公共數據平臺連接海關、檢驗檢疫、稅務、軍控、安全、經濟發展局、企業發展局、農糧局等35個政府部門，進出口貿易有關的申請、申報、審核、許可、管制等全部監管流程均通過該系統進行。

五、目前我國自由港建設面臨的問題與挑戰

2018年是我國改革開放40周年。改革開放以來，我國通過多種途徑與方式的對外開放成功融入國際經濟體系，我國經濟市場化、國際化、現代化取得舉世矚目的成就。但也應深刻注意到，我國的市場化進程還有很長一段路要走、營商環境還有很大提升空間。目前，實施自由港戰略還面臨著一些制度層面和技術層面的問題與挑戰，這些障礙很多都是由于前期改革不徹底、開放不充分所造成，從而對更大幅度的國際貿易投資自由化感到不適。

（一）制度層面的問題與挑戰

一是政府管理制度和理念尚不完全適應高度市場化的運行機制，從而無法擺脫政府過度干預市場的慣性沖動。二是行政管理體制尚不適應自由港運營管理要求。在現行行政管理體制下，港口運營管理部門與周邊地區政府部門、口岸管理機構（海關、出入境檢驗檢疫、邊檢及海事局等）還難以適應完全市場經濟的運營。三是多重政府目標影響自由貿易港實施效果。基于不同的訴求，政府管理部門之間存在目標不一致的情況，從而影響到自由港的運營效率。比如，上海自由貿易試驗區嘗試負面清單管理模式，但在具體操作過程，由地方政府制定的負面清單還須征求各部委的意見，因此負面清單的改革效果未充分展現。

（二）技術層面的問題與挑戰

一是現有保稅港區的基礎設施與配套服務與自由港要求還存在一定距離。雖然中國內地港口的吞吐量、基礎設施并不比新加坡、中國香港差，但在管理能力、管理體制、效率和國際化服務上還有不少差距。二是海關、檢驗檢疫、出入境邊檢和海事局等主要口岸管理機構的監管方式、監管水平離國際慣例還存在一定差距。三是目前來看，自由港還缺少宏觀上的總體方案和規則，以及微觀上的具體、精細和透明的操作規章和流程。四是長期以來，我國的對外經濟主要集中于出口加工制造業，有關現代服務業，特別是金融業的開放經驗與管理還很薄弱，人民幣資本賬戶國際化及應對匯率、國際游資炒作等國際金融風險的策略與人才還有很大缺口。

（三）其他方面的問題與挑戰

一是我國整體營商環境還存在不小提升空間。據世界銀行營商指數報告，2016年我國在全球190個經濟體中排名第78位，比2015年上升了兩個位次。雖然高于金磚五國中的巴西（123）、印度（130），但低于南非（74），與俄羅斯（40）差距更大。

括號中數字為這些國家在2016年世界銀行營商環境指數中的排名。二是美國特朗普政權對公平貿易的理解與政策實施、周邊國家和地區自由貿易區建設都對我國沿海地區建設國際區域物流中心、金融與貿易中心構成激烈競爭態勢。三是區域政治不穩定影響到各國推進國際自由貿易進程的力度，如朝鮮問題、南中國海爭議、印度局勢等一系列地緣政治對區域國際貿易增長造成很大負面影響。

六、我國自由貿易港發展的思路與對策

早在1988年6月，鄧小平同志就高瞻遠矚地提出“我們內地還要再造幾個香港”的偉大構想，這里的“香港”更多意義上指的就是自由貿易港。據統計，我國對外貿易的90%都是由遠洋運輸來完成，港口成為中國進出口貿易的“橋頭堡”。然而，就拿我國對外開放層次最高、政策最優惠、功能最齊全、區位優勢最明顯的保稅港區來說，其與真正的自由港還存在很大差距。按國際貿易與投資便利化程度標準，目前我國國內層次最高的保稅區與自由貿易區均不能與自由貿易港相提并論。這與我國作為世界貨物與服務貿易大國的地位很不相仿。

（一）戰略思路

1.將自由貿易港建設上升到增強國家經濟實力的高度。

早在20世紀90年代，在鄧小平“南巡談話”的激勵下，沿海地區籌建自由港的呼聲日漸高漲。當時國內學術界對自由港展開了較為豐富的研究與探索，許多學者曾呼吁應盡快建設自由港。但現實中由于種種客觀原因和顧慮致使自由港的推進停頓一段時間，導致我國自由港建設有所延緩。造成這種現狀的重要原因之一在于對自由港的戰略地位認識還略顯不足，未能從增強國家競爭實力、提高經濟質量的高度予以重視。

2.明確制定各自由貿易港的功能定位與特色。

在黨的十九大報告的鼓舞下，上海、天津、廣東等地開始籌劃自由港的申報與建設。由于政績及聲譽等多方面的現實考慮，地方政府可能會參與到自由港的盲目競爭與攀比，容易導致未能根據腹地產業優勢、地理區位及港口優勢形成錯位經營，對自由貿易港的特色功能與定位不明確，從而形成惡性競爭的不良局面。

由于我國港口總體上軟實力還較弱，為應對國際自由貿易區的激烈競爭，應從沿海港口中篩選出最具實力和潛力的、離國際性樞紐港最為接近的港口作為我國首批自由港的建設對象，并根據區域經濟社會綜合稟賦選擇合適的自由港類型及具體功能與內容。

按我國目前情況，多個自由貿易港將不同程度存在功能同構性，如離岸貿易、離岸金融和物流航運等功能不可或缺。但由于各地在經濟產業重點、優勢及特點上不盡相同，所承擔的任務也不一樣，主導產業發展可以有所側重，因此需要國家和地方政府共同制定發展規劃。

3.發揮制度創新平臺作用形成可復制可推廣改革經驗。

由于區域基礎與發展不平衡，中國經濟增長在一定程度上遵循了一條增長極帶動下的“點”到“面”雁行推展模式，而在增長極體系中各“特殊經濟區”發揮著重要的經濟引領作用。現階段，我國自由港應兼具擴大出口與地區開發雙重功效，并達到牽一發而帶全身的效果。自由貿易港的建設不僅要使局部地區經濟與社會發展受益，而且通過自由貿易港建設更大程度地加強東部沿海在總體發展及對外開放總體格局的帶動作用，探索更高自由度下開放型經濟管理新模式，從而為建設現代經濟體系過程中理順政府與市場關系提供可復制推廣經驗，發揮制度創新平臺的積極作用，進一步釋放改革活力與增強經濟體系的創造力。

（二）對策措施

1.加強自由貿易港立法。

從國際著名自由港實踐的成功經驗來看，自由貿易港的運行與發展均離不開國家層面的法治制度保障，以有效維護國外投資者的合法權益，從而增強外資進入的信心。如美國制定和修改的《對外貿易區法》從法律上取消了手續繁瑣的退稅制度和海關監管障礙。歐洲議會通過了《共同海關法典》修訂版，進一步簡化了歐盟海關程序及擴大了集中清關范圍。韓國議會于2002年頒布了《設立和運營經濟自由區法》，并隨后建立了仁川、釜山、光陽自由貿易區。并且，為把濟州島打造成商貿型國際自由港，韓國政府還頒布了《濟州國際自由城市特別法》。

自由貿易港實行許多不同于東道國其他地區的特殊政策，尤其是涉及到現代服務業的開放，因此能否良好穩定發展需要具有相當約束力的法律保障。目前，我國試點的上海自由貿易試驗區雖然獲得全國人大在法律層面上的一定豁免與支持，但與國外成熟自由貿易區相比仍有一定差距。因此，為統一協調未來各地區自由貿易港的申報與管理，應盡快出臺符合國際游戲規則的自由貿易港法律體系。

2.大力完善與發展自由貿易港服務貿易功能。

從世界經濟形勢與國內發展要求來看，我國自由貿易港在繼承轉口貿易與加工等傳統功能基礎上，還應積極推動自由港現代服務貿易功能的發展，增加自由貿易港內生產性服務貿易產業布局，并加快金融創新，積極探索離岸貿易與離岸金融等新型功能，增強自由港金融服務功能。

在新時代，我國的自由港建立除必要的加工制造業之外，物流、金融、免稅零售、旅游休閑、資訊、醫療、教育、產權貿易等開放度不高的服務業應為主要產業選擇。在自然人流動方面，外國人可在自由港與境外之間直接往返，允許外籍居民長期居住。例如，在上海自由貿易試驗區，可先行嘗試人民幣資本項目兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用，允許設立外資銀行、民營資本與外資成立中外合資銀行等資本項目內容，從而進一步推動貿易與投資便利化。在天津自由貿易試驗區，通過金融改革實現區內資金的自由流動，打造北方金融自由區。

3.創新運營與監管體制。

國外大多數自由貿易區采取的是單一管理模式，即由中央政府直接成立某個機構代表國家進行管理。在目前我國政府主導體制下，采取這種模式的好處在于通過中央權威管理機構的管理有利于政策制定，可以在中央層面全面協調各部委配置改革，對各地區自由港發展重點進行統籌安排，對遇到的政策問題進行統一梳理，獲得信息交流、經驗共享、共同進步等協同效果。同時，對自由貿易港的具體管理權限應下放給地方，由地方所屬的專門機構進行處理，有權對外直接談判、吸引外資、出租土地等，地方政府有權頒布與法令精神一致的具有法律效力的條例等。

由于港口建設及相關工程資本投入巨大，自由港基礎設施可通過公私合作（PPP）形式吸收民營資本，或引進外資成立中外合資公司對港口基礎設施進行長期投資，并讓渡一部分經營管理權。在具體微觀經濟管理體制上，實行政企分開，并在市場成熟時逐步過渡到企業主導運營模式。

推行貿易監管方式轉變，由“事前監管”向“事中監管”和“事后監管”轉變。建立企業誠信信息系統及評價框架，對企業經營誠信記錄良好的企業實行更大的優惠激勵，并嚴懲不守法的企業，取消其在自由港的經營權。按照“一線放開、二線管住、區內自由”的原則，運用先進信息技術系統，按國際標準簡化報關通關手續，加強貨物種類識別，探索基于“艙單數據”的高效監管。

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責任編輯：谷岳