加強農藥監管 助力鄉村振興戰略的有效實施

周喜應

農藥是控制農業生物災害、確保農業穩產與農民增收、保障糧食安全的特殊農業投入品。其特殊性在于農藥負作用給農產品質量安全和生態環境安全及農業可持續發展帶來風險。農藥的生產、經營、使用和監管工作的好壞，與實施鄉村振興戰略的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕總要求所包含的最基本的農業生產安全、農產品質量安全、人畜健康安全及生態環境安全息息相關。因此，加強農藥等特殊的現代農業投入品監管，對于實施鄉村振興戰略，促進質量興農、綠色興農意義十分重大。

農藥監管須以“綠水青山就是金山銀山”的可持續發展新理念為引領，全面貫徹黨和國家實施鄉村振興戰略的方針政策，有效實施新修訂的《農藥管理條例》，強化農藥安全性評價，狠抓農藥科學合理使用。要服務農業供給側結構性改革，發展高效、低毒、低風險農藥，加快淘汰長殘留、高毒、高風險農藥。還要依法不斷提高農藥監管水平和效率，建立健全覆蓋農藥生產經營使用的監管體制機制。尤其是要抓緊制定和完善農藥系列風險評估的技術標準，提高農藥風險評估的科技水平，大幅提升我國農藥登記評審和登記后再評審的效能。充分利用網絡等先進的信息技術手段，盡快建造農藥的大數據平臺，全面提高我國農藥現代化監管的能力。對此必須高度重視、密切關注，嚴格監控農藥對綠色農業和可持續發展帶來的一系列負面影響。

充分認識農藥是現代農業重要的、不可或缺的特殊生產資料

農藥指用于預防、消滅或者控制危害農業、林業的病、蟲、草、鼠等有害生物以及有目的地調節植物、昆蟲生長的化學合成或者來源于生物、其他天然物質的一種物質或者幾種物質的混合物及其制劑。農藥最大的意義在于對農作物生產和糧食安全的保護，減輕農業勞動強度，推進農業機械化和促進農作物新品種的選育等。未來全球人口不斷增加與可耕地面積有限的矛盾將日益激化，受世界人口增長和糧食需求增加的推動，使用農藥抗災防治農業有害生物，大幅減少農業生產損失以保障糧食安全是重要措施之一。隨著人口的增加和人們對生活水平要求的不斷提高，持續保障農產品供給成為了人類社會關注的重要問題。除草劑類農藥的廣泛使用，大幅降低了農業生產的勞動強度，有效地解放了農業生產力；植物生長調節劑的應用有力地促進了相關農產品園藝特征的改進及其商品價值的提高，也促進了農業機械化的發展，如機械化采棉等。因此，農藥是現代農業重要的、不可或缺的特殊生產資料和救災物資。

中國是全球人口最大國和農業大國，但人均耕地資源不足世界平均水平的1/2，糧、棉、油、糖、果、菜、茶等主要農作物種植面積和總產量均位居世界前列。由于生態條件復雜，中國又是一個農作物有害生物多發國，農作物的病、蟲、草、鼠等有害生物高達上千種，常年可造成嚴重危害的有百余種。近些年來，全國每年農牧林的病、蟲、草、鼠害等發生面積達6億hm2，其中病蟲害發生面積占70%以上。頻繁發生或大規模發生病蟲害，會給農牧林生產造成重大損失，施用農藥是目前快速、高效、簡便和必要的防治手段。我國常年防治各類有害生物的面積約6.67億hm2，有效地保證了全國農牧林生產的安全，每年可挽回糧食損失1 000多億kg，挽回棉花損失15億kg，挽回油料損失36多億 kg，還挽回數量巨大的果、菜、茶等經濟作物損失。21世紀以來，我國農業年年豐收，糧食連續十幾年增產，農藥的使用功不可沒。農藥對草場和林業生產保護的意義也很重大。

未來我國的人口將持續增加，老齡化加重，農業勞動力嚴重缺失，農業生產使用農藥更是必不可少。隨著全球氣候變暖，極端天氣增多，農作物病蟲害呈頻發、重發趨勢，加之國外重大危險性有害生物入侵的數量劇增，頻率在加快。因此，農藥特別是高效、低毒、低風險農藥的使用，對確保廣大民眾對美好生活向往的農產品供給需求，具有不可替代的作用。

中國農藥產業發展迅猛，已是全球農藥生產貿易使用第一大國

中國是使用農藥最早的國家之一，有著上千年的歷史，但化學農藥的應用還是從西方全面引進的。20世紀30年代，化學農藥在歐洲研發成功之后，隨著石油農業的發展而迅速發展，并在世界范圍內廣泛應用。我國農藥產業起步較晚，但發展迅猛，化學農藥始于中華人民共和國成立之初，20世紀70年代中后期，尤其是改革開放后，農藥產業大發展，農藥大面積推廣使用，農藥生產能力快速提升，農藥貿易翻番增長。在十幾年時間里，由一個農藥凈進口國，變成了農藥出口量遠大于進口量的國家。2005年以來，我國一直是世界農藥生產、貿易、使用第一大國，在全球農藥市場中具有舉足輕重的作用。

我國已形成了包括科研開發、原藥生產、制劑加工、原材料及中間體配套等較為完整的農藥工業體系，是農藥產業鏈最完整的國家，能生產500多種有效成分的原藥和制劑。目前，我國有各類農藥生產企業2 500家左右，農藥年產能（實物量）500萬 t以上，年總產量（折百量）150萬 t左右。1/2的農藥生產企業集中在東部地區，中部地區占1/3多，西部地區不到1/4。近些年，江蘇、山東、河南、河北、浙江5省農藥產值占全國的2/3以上。農藥劑型種類齊全，除乳油、可濕性粉劑、顆粒劑、毒餌、煙劑、氣霧劑等常規劑型外，還大量生產水劑、懸浮劑、水乳劑、微乳劑、微囊劑和水分散粒劑等環保劑型，以及飛防使用的超低容量制劑。但我國農藥企業正處在由仿制為主轉向仿制與自主創新相結合的過渡階段，目前我國登記的600多種（有效成分）化學農藥中，85%以上是國外農藥企業所創制的。

國家統計局的數據顯示，2014年我國化學農藥年產量（實物量）突破370萬 t，2016年化學農藥產量（實物量）達到377.8萬 t。中國農藥工業協會統計，近幾年我國農藥年生產總量（折百量）在130萬 t左右，產品質量穩步提高，品種不斷增加。自1993年開始，我國農藥出口量超過進口量。據海關相關數據統計分析，近幾年，涉及農藥的進出口企業有1 000多家，農藥進出口貨物量160萬t左右，進出口額80多億美元。其中出口目標市場達170多個國家（地區），農藥出口貨物量達到150多萬t，金額70多億美元；進口來源地近40個國家（地區），農藥進口貨物量不足10萬t，金額7億美元左右。中國農藥的年貨物交易量占全球農藥貿易總量的1/2，農藥出口基本覆蓋了全球農藥市場，成為世界農藥出口數量第一大國。隨著農藥使用范圍與面積的增加，加之農作物病、蟲、草害抗藥性的增強，我國農作物的農藥使用量也大幅增加。20世紀70～80年代，全國主要農作物農藥年使用量10萬t（折百量）左右，90年代在15萬t（折百量），20世紀末達25萬t（折百量），近幾年高達30多萬t（折百量）。農作物的重大病蟲害主要依靠化學防治，耕地單位面積的農藥使用量是世界平均水平的2.5倍。農藥還廣泛應用于草原、山林、草坪等病、蟲、鼠害的防治，以及家庭衛生用藥。由此可見，中國自產農藥60%以上用于出口，國內使用不到40%。

與世界其他國家農藥行業的高度集中比較，我國農藥生產企業數量多，但絕大多數規模偏小。目前登記農藥的生產企業有2 300多家，呈小、散、多局面，登記農藥品種（有效成分）660多種，農藥產品3.5萬多個，相同品種的產品太多。農藥行業發展累積的深層次矛盾非常突出，表現在重復建設導致產能嚴重過剩、社會資源浪費、產品同質化嚴重；企業科技創新能力不足，以企業為主體的技術創新體系未形成；農藥污染物缺乏有效處理手段，對生態環境極為不利，農藥產品質量也不能滿足綠色農業生產的需要等。因此，助力鄉村振興戰略的實施，深入進行農藥供給側結構性改革任重道遠。

必須高度重視嚴密監控農藥對綠色農業和可持續發展帶來的負作用

人們使用農藥的目的，是利用其毒性殺滅侵害人類利益的其他生物。因此，不合理使用農藥會產生農作物藥害、人畜中毒、環境污染、生態平衡破壞及食品不安全等一系列問題。近百年，由于長期依賴和大量使用化學農藥，給人類和自然環境造成危害，對農業可持續發展已構成嚴重威脅。特別是在發展中國家，劇、高毒農藥還大量存在，農民使用農藥的技術水平低下，又缺乏安全防護知識及必要的裝備，農藥中毒和環境污染問題更加突出。全球每年有上百萬人農藥中毒，農藥污染環境和破壞生態平衡，影響農業可持續發展的現象不可掉以輕心。

農藥生產和使用的科技含量很高，對農藥生產者和使用者的科技素質要求也很高。我國農業生產方式和科學種田技術水平與先進國家比較，還較為落后，農業用藥大部分還是單家獨戶分散使用，使用者多數文化水平不高，沒有受過專業技術培訓。用藥帶有極強的隨意性和盲目性，濫（亂）用農藥問題突出：購藥從眾，配藥隨意，施藥水平低，自我防護差；片面追求防治效果，農藥浪費很大，利用率很低；使用農藥的環保意識也很差，隨便在河流、池塘、水井等處配藥與沖洗施藥器械，農藥包裝物、殘留物亂扔亂丟等現象還相當普遍。加之施藥機械也很簡陋，農民使用的施藥機械有80%以上是國產的，處于發達國家20世紀中旬的水平，質量差，“跑冒滴漏”問題突出，加大了農藥危害的發生。近20年，由農藥引起的一系列問題已成為全社會最關注的重要焦點之一。

傳統的長殘留、高毒、高風險農藥造成了巨大的環境污染和生態破壞，對人畜健康造成危害，對其他生物的生存也帶來嚴重威脅，對社會穩定和經濟平穩增長埋下隱患，因此，農藥的減量控害、合理利用、綜合治理已刻不容緩，迫在眉睫。

農藥負作用對生態環境的危害。在農藥大規模應用之初，著重于農藥的毒性及有效性，研發上強調殺蟲、殺菌及除草的功效，卻往往附帶著損害農作物本身，也一并將有益的昆蟲或微生物等殺滅，甚至對土壤及水資源環境造成危害。長期大量不加節制地濫用化學農藥，農業面源污染日益嚴重，導致生物多樣性遭到破壞，病、蟲、草抗藥性上升，農藥殘留增加和病蟲害再增猖獗，已成為世界性難題。大量農藥殘留物積累于土壤中、流失到水域中、散發在空氣中，導致農業生態環境逐年惡化，一些土壤、湖泊、河流、地下水和沿海海洋，甚至空氣受到污染。現在農業化學物和其他污染物已經超出自然凈化的負載能力。

化學農藥使病、蟲、草害的抗藥性迅速產生，農藥濃度越用越大，防治效果越來越差。我國主要農業害蟲很早都產生了抗藥性，最典型的是棉鈴蟲，如20世紀90年代在華北棉區造成毀滅性的災害。農藥廣泛應用，甚至濫（亂）用和過度使用，殺傷了大量病蟲天敵，諸如某些土壤微生物、天敵昆蟲、蜂類、鳥類、蛙類、蛇類等數量銳減，破壞了生態平衡，造成目標害蟲再猖獗和次要害蟲上升為主要害蟲，使害蟲大發生頻率增加，大幅增加了農業生產成本。

農藥負作用造成農產品質量不安全。化學農藥的廣泛使用、投入過量，造成部分農產品有害物質嚴重超標，農產品質量降低，以致消費者食物中毒等惡性事件時有發生。“毒豇豆” “毒韭菜” “毒姜” “爆炸西瓜” “催熟香蕉” “不落花黃瓜” “毒茶”等事件，在社會上反響十分強烈。農藥殘留超標是影響農產品質量安全的重要因子，絕大部分發展中國家，人們以糧食、蔬菜和水果等植物性食品為主，我國膳食結構中植物性食品也在70%以上，其質量和安全與農藥直接相關。農產品農藥殘留超標不僅影響食品質量安全，也影響農產品的出口貿易，降低了農產品的國際競爭力，甚至影響到農業產業的發展。

農藥負作用危害人類身體健康。農藥經消化道、呼吸道和皮膚3條途徑進入人體，嚴重威脅人們的生命安全，危害人身健康，包括急性中毒、慢性中毒、致癌致畸致突變等。世界衛生組織曾發布調查報告稱，農藥殘留已經危害到了人類的生命安全，糧食、蔬菜、水果等農藥殘留長期累積在人體內，可以誘發基因突變，致使癌變、畸形的比例和可能性提高，對人體內的酶和生殖系統構成嚴重威脅。農藥毒素在人體內長期積累，會損害大腦、肝腎、心臟、生殖系統等器官功能，造成免疫功能下降，誘發疾病，甚至造成青壯年不育不孕。調查發現，經常接觸農藥的農民患帕金森病的概率比那些沒有接觸過農藥的人高出90%。歐美一些國家研究表明，經常食用受到農藥等化學污染的農產品，對人身特別是胎兒和嬰幼兒的成長造成嚴重的不利影響。

必須加大農藥監管力度，促進質量興農、綠色興農舉措的有效實施

新修訂的《農藥管理條例》頒布實施一周年了，為了更好地加強農藥的監督管理，已將農藥生產經營使用等全程監管職能劃歸農業部門。因此，全面貫徹落實《農藥管理條例》是農藥監管的當務之急，當前重點要抓好兩方面的工作：一方面，要勇于創新，敢于擔當，盡職盡責做好法律賦予的4項加強農藥監管的行政許可工作，即農藥登記許可、農藥生產許可、農藥經營許可和農藥登記試驗許可，在源頭上把好農藥監管關。國家在管理上“減政放權”，大力推行政府“放管服”時期，增加和加強農藥的行政許可，說明國家和政府對農藥監管的高度重視。另一方面，要更加扎實地抓好農藥生產、經營、使用全過程監督管理的各項具體措施的落實。加強宣傳引導，鼓勵和支持農藥生產企業為質量興農、綠色興農研制、生產高效低風險的農藥品種。加強農藥市場監管，嚴格規范農藥經營行為，尤其是限用農藥定點經營的規范行為；建設農藥經營管理系統平臺；嚴厲打擊制售假冒偽劣農藥的違法犯罪行為等。加強農藥科學合理使用的指導與監管，開展農藥安全使用監督檢查。特別是要在用藥關鍵時期，深入鄉村和田間地頭，指導農民科學用藥，檢查農藥使用情況。

提高農藥產品登記的科技水平，從源頭管理上把好準入退出關。依據《農藥管理條例》，認真執行農藥登記政策，采取有效措施，減少農藥產品登記數量，增加農藥登記的科技含量，提高登記門檻，嚴格審查相同有效成分和劑型的產品，嚴格限制混配制劑產品登記。鼓勵使用低毒低害助劑和已登記產品優化配方或劑型，及時淘汰有毒有害助劑和落后配方或劑型。加強和完善登記后再評審制度，建立健全農藥退出機制。對已登記15年以上的農藥產品，尤其是前幾年大量突擊由臨時轉正式登記的農藥產品，開展全面的安全性和有效性監測評價，加快淘汰對農產品質量、人畜健康、生態環境風險高的農藥產品。對已知的有較大危害或較大風險的農藥產品，不予延續登記，及時采取撤銷登記、禁限用措施，還要督促農藥生產經營單位及時召回問題產品。對現有高毒農藥產品，本著“成熟一個、禁用一個”的原則，加強風險評估，有序退出，加快淘汰。支持高效、低毒、低殘留風險小農藥和生物農藥登記，支持小宗作物用藥登記，

依法加大農藥市場整治力度，從農藥生產經營上把好質量關。杜絕低質劣質的農藥產品進入市場，杜絕無證無資質的生產經營者進入農藥行業，必須持續開展農藥專項整治，依法查處無證生產銷售農藥、制售假劣農藥、非法經營使用禁限用農藥等違法犯罪行為，嚴格農藥違法人員禁業制度。實行屬地管理、檢打聯動，專項整治與日常檢查相結合，推進網格化監管。

加強農藥產業調控，促進農藥企業轉型升級。鼓勵優勢企業兼并重組，關停和取締生產簡陋、環保條件差的眾多小農藥作坊和加工點。支持企業開展技術攻關，提升創新能力，加快淘汰高污染、高風險的落后產能，研發高效、低毒、低殘留農藥，把好生產關。引導農藥企業進入化工園區或工業園區，遏制盲目擴張和重復建設，提高集中度，降低環境風險。

加強經營許可管理，對農藥經營者要嚴格按國家相關法規和政府的相關要求審核，把好經營關。嚴格標準和資質，經營人員要具有專業機構學習經歷，具有指導農民科學選藥、用藥的知識和能力。經營者要配備可追溯的電子信息掃碼設備和用于記載農藥購銷電子臺賬的計算機管理系統。

嚴格執行農藥質量監督抽查制度，按照“雙隨機一公開”的原則，組織開展轄區范圍內農藥產品質量的監督抽查，依法及時公開抽檢結果，建立企業誠信檔案。加強農藥經營場所、經營人員、經營行為等的檢查。對不符合規定要求的，依法撤銷經營許可證；對違法違規行為的，依法嚴肅查處。

持續開展農藥減量控害行動，從農業生產環節上把好使用關。國家農業部門從2015年開始，組織開展了“到2020年農藥使用量零增長行動”，有利于質量興農、綠色興農。科學選藥用藥、減少農藥用量，是綠色農業和可持續發展的基本要求。加快推進農藥減量增效行動，推進綠色防控減量步伐，用物理防控、生物防控，減少化學農藥使用量，有利于大幅增加綠色優質農產品供給。還要努力改進施藥器械，提升植保機械使用過程中的霧化和沉降度，減少“跑冒滴漏”，提高防治效率。要加強技術培訓，指導農民精準對靶施藥、對癥適時適量施藥，減少農藥使用次數。指導農民嚴格遵循農藥安全使用準則，按照安全間隔期施藥。繼續貫徹執行“預防為主、綜合防治”的科學植保綠色植保方針，堅持突出重點、因地制宜、分區治理、分類指導的原則，采取專業化防治與群防群治相結合、綠色防控與化學防治相結合、應急處置與持續治理相結合、綠色植保與專業化統防統治相結合，注重用藥安全，實現農藥減量、節本增效，保證防治效果，保障農田生態安全。

加快低毒、低風險農藥替代長殘留、高毒、高風險農藥步伐，以綠色農業和可持續發展的新理念為引領，把好品種關。加大生物農藥、高效低毒低風險、環境友好型農藥替代長殘留、高毒高風險農藥的使用力度，是農業生產由增產導向向提質導向轉變的必然要求。近20年以來，國家已禁用了22種高毒農藥，高毒農藥產品登記的比例從2007年的35%降到了2017年的2%以下。農業部門有關決策顯示，將繼續加大力度，強化各項措施，加速高毒農藥退出，對現有的12種高毒農藥，按照“循序漸進、分步實施、多措并舉”原則，2年內禁止使用2種，5年內逐步禁止使用剩余10種。

與此同時，國家加快了低毒低殘留農藥及生物農藥的推廣應用。從2011年開始，農業部門就開展了低毒低殘留農藥使用補貼試點，組織專家制定低毒低殘留主要農藥名錄，指導各地因地制宜選擇使用。還大力發展生物農藥，為農民種植綠色健康的農產品提供保障。我國已登記生物農藥有效成分102個、產品3 500多個，分別占農藥登記的16%和10%，每年仍以4%左右的速度遞增。據統計，當前我國生物農藥年產量（實物量）達到近30萬t（包括原藥和制劑），約占農藥總產量的8%，生物農藥防治覆蓋率10%左右。

綜上所述，要繼續深入推進農業供給側結構性改革，以農藥殘留限量制定和減量控害為統領，全力助推質量興農，以淘汰高毒農藥和使用低毒低風險農藥為重點，全面貫徹綠色興農，為鄉村振興戰略的有效實施助力。