對邊境城市政策性農業保險工作的幾點思考

鄺凡

【摘 要】防城港市位于中國西南部，與越南海陸相連，是與東盟對接的“橋頭堡”，氣候溫和，資源豐富，農業生產具有得天獨厚的優勢，但同時，臺風災害頻發、日照不均衡、降水量浮動較大等因素也對防城港市的農業生產造成了較大的影響，政策性農業保險所發揮的災后恢復作用巨大。文章通過展示政策性農業保險在我國的發展歷程，總結防城港市農業生產的特點及政策性農業保險開展的情況，采用案例分析的方法展開論述，提出邊境城市開展政策性農業保險工作的一些建議，供政府有關部門及保險行業參考。

【關鍵詞】農業保險；邊境；政策性

【中圖分類號】F842.6 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）04-0028-03

1 政策性農業保險在我國的發展歷程

中華人民共和國成立以后，我國開始大力恢復經濟，并進行了開辦農業保險的嘗試。1949年，中國人民保險公司成立，試辦畜牧保險和棉花保險，雖然獲得寶貴的經驗，但并沒有取得很好的效果。

1958年，我國大力發展人民公社，所有農業生產由集體負責，風險由集體承擔，成果歸集體所有。在此背景下，農業保險停辦。

1978年，家庭聯產承包責任制開始實施，全面推動包產到戶，農戶面臨自然災害的威脅，重新開辦農業保險成為當時的需要。1982年，國家恢復農業保險的辦理，1982—1992年這10年間，保險收入從幾十萬元突破到8億元，但由于經驗的缺乏，多數農業保險業務都沒有盈利。盡管如此，農業保險依然取得了很大的進展。

1992年黨的十四大召開，農業保險開始向商業化經營轉變，但商業保險公司處于起步階段，對農業保險缺乏有效的管理和推廣手段，加上政府相關支持政策較為保守，1993—2003年，農業保險持續萎縮。

從2003年開始，國家在政策、補貼等方面加大了對農業保險的支持力度，2003—2013年，農業保險發展迅速，到2013年，保費收入超過300億元，并且保險公司對農業保險的經營能力持續提升，從虧損走向盈利。

2 防城港市農業生產的特點

2.1 氣象災害頻發，農業面臨巨大風險

防城港市臨山臨海，氣象災害頻發，農業生產表現出明顯的不穩定性，例如2014年“威馬遜”臺風、“海鷗”臺風對防城港市造成了重大影響，尤其是對農業生產的影響巨大，造成2014年甘蔗產量下降573 566 t，較2013年下降16%，畜牧業產值下降6 013萬元，較2013年下降5%，農業產值下降17 059萬元，較2013年下降5%，持續影響甘蔗業及林業，2015年林業產值下降13 351萬元，甘蔗產量下降18 840 t。

因“威馬遜”臺風、“海鷗”臺風的影響，作為防城港市政策性農業保險主要承辦機構的中國人保財險共賠付了2 611.4萬元，其中林業賠付1 097萬元，甘蔗業賠付了1 436萬元，巨大的賠付金額使保險公司近10年的農業保險收益付之一炬。巨大的賠付額也從側面反映了自然災害對防城港農業的影響。

2.2 資源指標浮動較大，農業產量不穩定

防城港市的人均水資源量、年平均氣溫、年日照時數、年降水量等指標起伏變化均較大，如2013—2016年，人均水資源量最低為7 874 m3/人，最高為12 709 m3/人，年日照時數最少為16 25.9 h，最多為1 740 h，年降水量最少為2 415.9 mm，最多為2 801.7 mm。這些指標的變化說明防城港市的農業生產除了受到臨時性的大災的影響之外，農業生產也受到諸多因素的影響，農業生產不穩定的現象長期存在。

2.3 地處亞熱帶，農產品豐富多樣

防城港市地處南亞熱帶季風性氣候地區，農產品種類繁多，有白菜、茄子等蔬菜十余種，菠蘿、龍眼、荔枝、芒果、香蕉、柚子等水果數十種，松脂、八角、茴香等林下產品十余種，金鯧魚、南美白對蝦、牡蠣等海產品數十種，糖料蔗年產量超300萬t，還有大量的林木類產品。

農產品的多樣化意味著政策性農業保險大有可為，但同時對農業保險管理的精細化提出了更高的要求。不同種類的農產品生產方式、條件、風險點都不一樣，承保、定損方式就需要相應配套，對于保險公司來說，更精細化的管理意味著需要更多專業的保險人員，管理經營成本大大提升。

2.4 邊境線較長，農業管理難度較大

防城港西鄰越南，陸地邊境線長達230多km，越南等外籍人員以邊民身份參與當地生產活動的情況相當普遍，農業生產資源交叉情況較為常見，農業保險承保及理賠會遇到一定的困難，比如外籍人員在我國境內種植的農作物是否可購買農業保險，保險應如何承保，農業生產用地等資源出現跨境分布的情況時應如何認定，如何確定理賠依據等。

由于邊境農業管理存在一定的困難，對于保險公司來說，避免開展涉及邊境的農業保險是比較有利的，但選擇性地開展農業保險，有悖公平原則，與開展農業保險的初衷不符。

3 防城港市政策性農業保險開展情況

2017年屬于自然災害較少、氣候指標正常、農業生產較為平穩的一年，將該年作為樣本進行分析有利于總結一般情況下當地政策性農業保險的特點。2017年，防城港市開展的政策性農業保險有中央險種（能繁母豬、育肥豬、奶牛、水稻、糖料蔗、公益林、商品林）、自治區險種（南美白對蝦、牡蠣養殖）、市縣險種（肉牛養殖、金花茶種植）3類險種。3類險種的完成情況具體如下。

3.1 中央險種

（1）能繁母豬存欄34 420頭，指標承保10 000頭，實際承保9 761頭，投保覆蓋率為28.36%，指標完成率為97.61%。

（2）育肥豬存欄27 7200頭，指標承保100 000頭，實際承保122 104頭，投保覆蓋率為44.05%，指標完成率為122.10%。

（3）奶牛存欄520頭，指標承保500頭，實際承保520頭，投保覆蓋率為100%，指標完成率為104%。

（4）水稻種植面積為3 333.33 hm2（50 000畝），指標承保2 000 hm2（30 000畝），實際承保1 419 hm2（21 285畝），投保覆蓋率為42.57%，指標完成率為70.95%。

（5）糖料蔗種植面積為27 333.33 hm2（410 000畝），指標承保23 333.33 hm2（350 000畝），實際承保12 998.8 hm2（194 982畝），投保覆蓋率為47.56%，指標完成率為55.71%。

（6）公益林種植面積為156 722.67 hm2（2 350 840畝），指標承保146 666.67 hm2（2 200 000畝），實際承保142 590.67 hm2（2 138 858.98畝），投保覆蓋率為90.98%，指標完成率為97.22%。

（7）商品林種植面積為115 126.67 hm2（1 726 900畝），指標承保76 666.67 hm2（1 150 000畝），實際承保11 811.6 hm2（252 173.52畝），投保覆蓋率為14.60%，指標完成率為21.93%。

3.2 自治區險種

（1）南美白對蝦養殖面積為3 366.67 hm2（50 500畝），指標承保600 hm2（9 000畝），實際承保7.4 hm2（111畝），投保覆蓋率為0.20%，指標完成率為1.23%。

（2）牡蠣養殖面積為2 100 hm2（31 500畝），指標承保80 hm2（1 200畝），實際承保75.6 hm2（1 134畝），投保覆蓋率為3.60%，指標完成率為94.50%。

3.3 市縣險種

（1）肉牛養殖存欄7 500頭，指標承保2 750頭，實際承保1 263頭，投保覆蓋率為16.84%，指標完成率為45.93%。

（2）金花茶種植面積3 333.33 hm2（50 000畝），指標承保666.67 hm2（10 000畝），實際承保0 hm2。

4 防城港市政策性農業保險措施及成效

4.1 完善相關制度，落實責任，擴大農業保險覆蓋面

為推進政策性農業保險工作，防城港市成立了政策性農業保險工作領導小組，出臺了《政策性農業保險實施方案》《地方特色政策性農業保險工作方案》《關于進一步加強政策性農業保險工作的方案》等文件。構建了以財政部門總牽頭，農業、林業、水產畜牧獸醫等部門履行行業主管職責，保險協會履行保險監督職責，各保險公司具體落實保險推廣的工作架構，該模式為防城港市的政策性農業保險推廣提供了有力的組織保障。

4.2 創新開展特色農業保險試點，促進特色農業發展

充分利用自治區支持機制，積極實施農業保險產品創新。防城港市作為海濱城市，海魚養殖產業發達。為滿足當地特色產業發展需求，經深入調研及了解養殖戶意愿，并廣泛征求行業主管部門及各保險公司意見，防城港市于2017年研究開發了海魚養殖保險并上報自治區，成為廣西第一個開展海魚養殖保險的地級市，并有望于2018年實現海魚養殖保險零的突破。

4.3 以點帶面，依靠中央險種先進經驗帶動地方險種

中央險種推廣時間長、范圍廣，在承保、理賠及生產管理上積累了豐富的經驗。生產集約化管理水平低、賠付責任不清晰、缺乏保險標的等地方險種遇到的種種問題往往都是中央險種推廣時所遇到過的。防城港市積極學習中央險種經驗，結合地方特色產業的特點，不斷提高生產集約化水平，提高農業管理水平，尤其是提高了牡蠣養殖險種的規范管理，大大提高了牡蠣的投保完成率。

5 存在問題

5.1 農業生產集約化管理水平有待提高

商品林、南美白對蝦、海魚養殖等產業分布面較廣，集約化管理水平較低，保險公司承保理賠難度較大，尤其是對南美白對蝦、海魚養殖保險的管理較為松散，造成損失后缺乏定損依據，給保險公司的理賠造成很大困難，保險公司為便于開展業務，給這些險種定的承保要求又比較高，比如要求南美白對蝦的養殖戶必須達到連片3.33 hm2（50畝）以上的規模并建立一整套的管理制度才能投保。實際上，大部分養殖戶無法達到此要求，這對政策性農業保險的開展造成了一定困難。為了滿足一些規模較小的養殖戶的需求，保險公司設計了大災指標進行賠付，但大災標準較高，且賠付金額較少，養殖戶投保意愿較弱，效果不明顯。

5.2 保險公司基層服務網絡有待健全

保險經辦機構基層網絡建設、隊伍建設與農業保險快速發展的形勢不相適應，保險定損等工作存在滯后性，影響了理賠的時效性。農業生產集約化管理水平仍較低的險種往往屬于分布廣泛、從事生產的農戶較多且群眾關注度較高的險種，以管理水平低為理由而不開展承保業務，有悖政策性農業保險的初衷。目前，保險公司基層服務網絡薄弱，承保、定損人員不足，使得這類險種推廣力度較小，給群眾造成政策性農業保險保大不保小的印象，對政府及保險公司帶來負面影響。

5.3 保險宣傳工作有待加強

政策性農業保險宣傳工作至關重要，沒有廣泛的宣傳，群眾對保險不了解，政策性農業保險的推廣就無從做起。各保險公司政策性農業保險的宣傳工作主要針對種養大戶，種養大戶一般文化水平較高，對政策性農業保險政策理解到位，風險防范意識強，購買保險意愿強烈。但還有大量的種養散戶由于生產規模較小，管理松散，風險防范意識較弱，購買保險意愿較差，特別有部分種養戶是屬于貧困戶，文化水平較低，如缺乏一對一的政策上門講解宣傳，貧困戶難以完善承保手續。保險宣傳工作仍有進一步加強的必要。

6 對下一步工作的幾點思考

6.1 中央險種仍是目前政策性農業保險開展的重點

不管從覆蓋率或指標完成率來看，中央險種都是最好的，政策效果立竿見影，而正是因為這幾類農產品與社會經濟關系密切、生產集約化程度高、管理規范、保險條款齊全、承保理賠經驗豐富，才被列入中央險種進行推廣。從另外一側面來看，將某類險種作為中央險種進行推廣，對于提高相關農產品的生產管理水平是非常有幫助的。

6.2 提高農業生產的集約化水平是推廣政策性農業保險的關鍵

覆蓋率和完成率最高的險種是公益林和奶牛，這2類險種的共同特點是集約化管理水平較高，尤其是公益林，雖然公益林的數量龐大，分布面積廣，但由于實行的是林場實施的高度集約化管理，使得保險承保及理賠都變得規范有序，而且公益林的風險防范措施齊全，保險公司理賠風險相對較低，使得保險公司對承保公益林的興趣濃厚。

6.3 農業生產的科學化管理是擴大保險覆蓋面的有效途徑

在各類險種當中，能繁母豬和育肥豬的指標完成率十分亮眼，可見行業主管部門對保險目標的預測相當精準，這主要得益于水產畜牧部門對能繁母豬及育肥豬實行了耳標管理，耳標伴隨豬生命的全過程，相當于豬的身份證一般，而且為防止耳標脫落，下一步還將采用電子芯片植入管理。這樣的管理模式，極大地降低了保險公司的理賠難度，有效防范道德風險，使得能繁母豬和育肥豬成為保險公司關注的又一熱點險種。

6.4 保險基層服務網絡及保險宣傳應向縱深推進

構建覆蓋面更廣的保險基層服務網絡，將保險宣傳向縱深推進，對于在農業生產集約化及科學化管理水平較低的行業中推廣政策性農業保險，尤其是發揮政策性農業保險脫貧攻堅作用的意義重大，面對分布廣泛、文化水平較低、生產管理能力有限的貧困戶，必須依靠強有力的基層服務網絡和面對面的政策宣傳，政策性農業保險不僅對貧困戶脫貧有幫助，對防止其因重大災害而返貧更有重要意義。

6.5 針對性地開展邊境政策性農業保險有助擴大我國影響力

邊民從事農業生產活動的情況在邊境城市比較普遍，以防城港市為例，邊民在我國從事農業生產活動的收益相比于在越南較高，而保險公司如能針對邊境農業生產出臺針對性條款，降低邊民從事農業生產活動的風險，可吸引更多邊民到我國投資農業生產活動，同時也可對應出臺我國公民在邊境從事農業生產的保險條款，促進區域合作，擴大我國的影響力。

參 考 文 獻

[1]胡炳志，彭進.政策性農業保險補貼的最優邊界與方式探討[J].保險研究，2009（10）.

[2]孫香玉，鐘甫寧.對農業保險補貼的福利經濟學分析[J].農業經濟問題，2008（2）.

[3]庹國柱，朱俊生.關于我國農業保險制度建設幾個重要問題的探討[J].中國農村經濟，2005（6）.

[責任編輯：鄧進利]