國家治理理念下檔案工作現狀探究

黃荷

【摘 要】國家治理理念倡導推進體制制度改革，從制定層面保證國家的運行。檔案工作作為公共事業不可或缺的組成部分，在國家治理理念的引導下，檔案部門對制度規范進行了變革，并且一些檔案部門也增加與外界的合作，強化了檔案工作能力。但由于制度變革力度不夠，檔案工作治理主體相對單一，能力有待提高，檔案工作存在諸多不足，仍需進一步深化改革。

【關鍵詞】國家治理理念；檔案工作；深化；改革

【中圖分類號】G27 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）07-0217-03

國家治理理念的提出旨在通過推進制度的改革，強化合作，推動善治，以提升國家治理能力。回望國家治理理念推行過程中，在調研的基礎上，總結檔案工作現狀，有助于重新審視檔案工作的成績與不足，以進一步深化檔案工作的變革，真正實現檔案的社會價值。

1 檔案工作取得的成績

在國家治理理念的引導下，檔案工作的治理能力有所提高，為檔案事業的深入發展與變革提供了契機。在新理念的引導下，檔案工作取得了不小成就。

1.1 推進檔案工作法律制度的完善

在現代國家治理理念的指導下，檔案工作的治理能力有了顯著的提升。國家檔案局局長李明華在2016年全國檔案局長館長會議上的工作報告中提到，檔案治理能力顯著提升主要包括3個方面：“一是完善檔案法治建設。包括繼續進行《檔案法》修訂、推進檔案行政審批制度改革、修改完善《檔案工作國家秘密范圍的規定》、出臺《國家檔案局規范性文件制定管理辦法》等，使得檔案公共權力的運行有法可依。二是推進依法治檔。包括完成26家中央企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的審核批準；對北京、遼寧、山東等10個省（區、市）及部分中央單位進行檔案行政執法檢查等。三是開展檔案普法宣傳。包含啟動全國檔案‘七五普法工作；印發《全國檔案‘七五法治宣傳教育規劃》等。”[1]這反映了各地區檔案部門迎合國家改革需要，積極貫徹落實現代國家治理理念，推動完善法律制度，提升了檔案治理的執行能力，有利于促進檔案工作向著更好的趨勢發展，使得檔案收、管、用的結構趨于優化，提高供需服務水平，以獲得社會各界的認可。

1.2 合作增強，檔案工作能力得到提升

近年來，隨著現代國家治理理念的不斷發展，一些檔案館以全新的視角看待檔案工作，將館內的一些檔案整理利用工作外包給一些企業單位來完成，借助外部優勢，加快了對檔案整理、建設開發力度。例如，中國第二歷史檔案館，將檔案的整理工作和數字化工作外包給了一些企業單位，加速檔案信息化建設，縮短檔案館藏的“真空期”，一定程度上避免了因人力不足而使檔案被“超時控制”的情況，為檔案“收放重實效”奠定基礎，促進檔案對外開放利用。

2 存在的不足

檔案工作雖然取得一定成就，但檔案部門也不能忽視當前的不足，主要體現在以下2個方面。

2.1 治理主體相對單一，能力有待提高

檔案工作實施“統一領導、分級管理”是中國檔案管理原則，由國家統一管理檔案，這是由國家性質和社會制度決定的。通過統一管理，有利于保障檔案的公共性，便于社會更方便地利用。檔案館藏是不斷積累的過程，隨著檔案館藏量的增加，檔案部門需要承擔更多的檔案管理任務。近年來，盡管一些公共檔案館會將一些檔案館整理和利用工作外包給一些企業單位完成，但畢竟只是一部分檔案館。例如，江蘇省檔案館就基于保密的需要，檔案館的工作幾乎都是由檔案館內部人員完成。

事實上，各個地區檔案館人才也存在不足，綜合檔案館人才隊伍素質也有待提高。從表1獲悉，國家綜合檔案館人員數量大體呈下降趨勢，2015年略有回升。并且，檔案專業學歷越高的工作人員比較少，數量變化比較明顯，表明檔案專業高學歷人才流動性比較頻繁。此外，由于沒有充分投入到檔案工作當中，工作人員少，既要忙于行政事務，又要忙于事業工作等原因，導致大量到期的解密檔案而被滯留，出現“超時控制”的情況。在實際中，檔案開放前一般都要經過鑒定，而館藏的大量檔案要進行鑒定，工作量十分大，未能及時鑒定，導致已到期的檔案開放利用率降低。

當然，有些檔案被“超時控制”也是無奈之舉。檔案一般具有唯一性，一旦被損毀，就是毀掉了歷史的記憶。在一些檔案館中，由于缺乏先進的設備技術，而無法對大面積的檔案進行掃描，加上紙張變脆，很容易就會受到破壞。例如，南京市城市建設檔案館，保存了大量民國時期的基建圖，但因缺乏先進的掃描設備，考慮到保護原件的需要，當前尚未提供利用。這就需要從硬件基礎設施和技術上進行完善。2006—2015年國家綜合檔案館專職人員情況見表1。

此外，在法律方面，國家政府作為制度法律的制定者和執行者，雖然會面向社會征集制定和修改法律的意見，但由于社會組織與公民參與的程度低，其所制定的法律制度的合理性是受到質疑并且有時候是難以服眾的。由于缺乏社會公眾的參與，缺乏互動，導致檔案利用工作的有效性低。

有效性是指國家的治理體系能夠最大限度地協調社會個體之間、社會群體之間及公民與政府之間的利益矛盾和社會沖突，能夠提供各種公共服務，滿足人民社會生活日益多樣化的需求和訴求，反映的是各種治理活動能夠贏得人民群眾最大限度的同意和認可[2]。缺乏社會公眾參與的檔案工作，國家掌握著絕對的權力，可以按照自己的認識和理解，主觀決定哪些檔案被保存，哪些可以提供利用。因此，檔案館更多的是基于自身的需要出發，而非考慮到社會的實際需求情況。這就容易導致公共檔案館的館藏開放結構不合理，檔案資源得不到有效的配置，不能充分滿足社會公眾多樣性的需求。并且，各個地區檔案館之間存在各自為政的狀態，缺乏深度合作，難以形成協同效應。因此，從一定程度上說，現有的檔案工作的有效性供給處于低水平狀態，難以滿足現代國家治理理念發展中對力量與智庫的需求。

2.2 法律制度有待完善

檔案控制與利用都應該有相關的法律、制度及條例規則等來管控，但當前這些法律、制度規則等有待完善，難以適應國家法制化和制度化建設，一定程度上激化利益相關者之間的矛盾。例如，《中華人民共和國檔案法》規定，國家檔案保管的檔案，一般自形成之日起滿30年向社會開放；機關、團體、企事業單位和其他組織及公民根據經濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案及有關機關、團體、企事業單位和其他組織保存的檔案。此外，在《中華人民共和國檔案法實施辦法》中又規定了：機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案機構保存的尚未向檔案館移交的檔案，其他機關、團體、企事業單位和組織及公民如需要利用的，須經檔案保存單位同意。但事實上，這種“可以按照有關規定”和“須經檔案保存單位同意”都使得社會公眾在檔案利用上處于被動的地位。更令人瞠目結舌的是，“《檔案法》第二十條明確授權制定‘利用未開放檔案辦法的國家檔案行政管理部門和有關主管部門至今沒有出臺‘有關規定，因此從一定意義上說，館藏未開放檔案的利用還是一個‘無法可依的領域”[3]，與國家倡導的法治與開放理念尚存在距離，一定程度上導致檔案開放受限。

從2007—2016年全國各級國家綜合檔案館館藏與開放數量上看，檔案開放的數量確實是逐年在增加，但還有諸多處于不開放的狀態（如圖1所示）。盡管檔案開放數量在逐年增加，但是2007—2016年全國各級國家綜合檔案館館藏開放數量都達不到館藏的一半。

此外，全國各級國家綜合檔案館檔案編研也具有同樣的情況。從表2可知，從2013—2016年全國各級國家綜合檔案館檔案編研情況看，雖然編研成果頗為豐碩，但是檔案編研成果多以內部參考為主，這就意味著社會各界對這些檔案編研成果可能并不知情，更談不上利用了。

因此，上述問題的存在無疑反映了檔案工作中的不足，與國家治理理念所倡導的開放與共享仍有很大的距離。

3 緊隨國家治理理念，深化檔案工作變革

只有正確理解和掌握國家治理理念的內涵，才能更好地把握公共檔案館的目標取向。新理念下，突出強調要使制度體系和治理能力現代化，實現善治，讓發展成果共享。運用在檔案工作中要突出公共檔案館服務的性質，以平衡這個時期檔案供需的關系，發揮檔案作為國家基礎性戰略資源應有的價值，使檔案能夠服務大局，服務中心工作，并服務社會各界人士，以促進檔案事業全面、深層次地發展。

3.1 推進檔案工作制度的改革

“體制是一個基礎性的概念，是產生于制度與機制的基礎，決定著制度與機制的發展與運行，通常以組織系統的具體的管理模式加以表現”[4]。當前，“館局合一”的體制，表面上是精簡機構，但卻導致一方面檔案館（局）堆積了大量的工作，另一方面也因為執行者與監管者不到位，使得監管失效，進而降低了檔案工作的有效性。再加上法律與制度對社會參與到檔案工作中和檔案相關概念及其開放主體、范圍、職責等界定十分模糊，這就導致檔案控制與利用在責任、義務及權利等缺乏明確的規定，限制了檔案工作的順利進行。因此，應該推進檔案管理體制制度的改革。雖然檔案法律制度也經過多次修訂，但這些問題卻始終被界內外詬病。

然而，筆者認為，當前的檔案管理體制雖有不足，但能集中力量辦大事，可集中資源為檔案工作的開展提供保障，應從法律制度層面變革，突破檔案工作瓶頸。檔案法律制度的修訂應該從利用者的角度出發，協調好國家與個人之間的利益關系，對檔案范圍做明確規定，方便其利用檔案，避免檔案法律制度的柔性原則而引起不必要的糾紛和矛盾。還應該對利用者和工作人員做具體的規定，明確各自的權利與義務責任，完善表達與監督審查機制，從宏觀層面上，調控治理主體、檔案客體等，規范公共權力的運行，從大局出發，處理好各方面的利益關系。利益可以說是治理的源頭，只有處理好檔案相關利益者之間的關系，檔案的利用才可以順利進行。綜合檔案館的本質是服務，應該在維護國家安全、社會穩定的基礎上，征集社會各方意見，最大限度地滿足利用者的需求，真正做到“開放是原則，不開放是例外”，把握好控制與利用的度，做到“收放重實效”，避免過度控制和破壞檔案的公共性，使得檔案工作能夠產生良好的效益。

3.2 加強與社會工作的合作

檔案是國家運行的產物，是公共物品或者準公共物品的一種，理應向社會提供利用服務。但由于涉及國家機密、個人隱私等，又會對這些檔案定期保密。這是無可厚非的。然而，我們不能因為涉密隱私等而拒絕公眾參與到其中，或者以此為由，“超時控制”檔案。實踐中，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”[5]。新理念倡導治理的主體多元化，實際上，在“十三五”倡導推動區域合作，亦是要發揮戰略協同效應，為檔案工作增添活力。

首先，檔案系統內部之間應該打破各自為政的局面，始終堅持“統一領導，分級管理”的原則，實現檔案館與館之間的強強合作，形成良好的協同效應，促進檔案價值的實現。其次，檔案部門應加強與外部合作，創新檔案事業發展動力。檔案工作量繁重，并非檔案局（館）內部為數不多的檔案工作人員就可以完成的，必須讓社會參與到檔案工作當中，這樣才能加快檔案信息資源開發共享的進程。集結社會各路人馬，凝聚社會力量與智慧，參與到檔案的工作中，通過良好的協商與合作，發揮各自優勢，提高檔案工作管理的有效性。

然而，“影響國家治理能力除了制度外，還有一個極其重要的因素，即治理主體的素質，既包括官員的素質，也包括普通公民的素質”[6]。讓社會組織和個體參與到檔案工作當中，這必然會對參與主體的素質提出新的要求。檔案大多源于國家政府機關，檔案工作一般具有政治性和機要性，是一項專業性很強的工作，并非只是一些基礎性的整理，關系檔案供給與需求，涉及檔案開放的程度，關系社會可以利用檔案的范圍與檔案涉密等諸多情況，這對治理主體來說并不是一件容易的事。因此，治理主體要不斷提高自己的業務能力和綜合素質，使得治理能力得到提升，使檔案工作能夠產生良好效益。

為此，在進行多方合作的同時，檔案部門也應該通過制訂合理的培訓計劃與培訓課程，依照不同的檔案工作者人群進行不同層次的培訓，有針對性地提高檔案工作者的工作能力，讓檔案工作各個環節都有拔尖的人才。

4 結語

在國家治理理念下，要實現善治，國家要與社會公眾協調好利益關系，建立良好的溝通機制，完善檔案法律制度，提高治理主體的素質等。檔案工作作為國家發展的一項工作之一，應該從制度和能力上改革，以落實和堅持檔案開放利用為導向，堅持適度控制的原則，把握好檔案控制與利用的維度，促進檔案工作轉變，提質增效，使檔案處于可控可用的狀態，實現檔案信息資源的最優配置，以方便社會各方面利用檔案。

參 考 文 獻

[1]李明華.在在全國檔案局長館長會議上的工作報告[N].中國檔案報，2017-01-06.

[2]唐皇鳳.中國特色現代國家治理體系的建構[N].中國社會科學報，2013-12-06.

[3]戴志強.我國政府信息公開與綜合檔案館的自我調適[EB/OL].www.archives.sh.cn/docs/200902/d-265004.html，2009-02-12.

[4]羅軍.中國檔案管理體制改革研究[M].上海：上海世界圖書出版公司，2016.

[5]Jan Kooiman.Governance and Governability UsingComplexity Dynamics and Diversity[M].LondonSAGE Publications，1993：252

[6]李燕凌.國家治理體系和治理能力現代化是全新的政治理念[J].上海黨史與黨建，2014（3）.

[責任編輯：高海明]