焦作黃河防洪工程建設管理模式探索與實踐

李懷志 王昊 田甜

摘要：針對黃河系統市、縣級傳統建設管理模式下監管同體、權責不清的情況，“十三五”期間，焦作黃河河務局率先在市級河務局將建設管理部從工務科分離出來獨立運行；將移民征遷工作委托地方政府管理，成立專職征遷機構，實行“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理模式。通過完善機制、規范管理、強化措施，有效確保了焦作黃河防洪工程建設順利推進，在實際工作中取得了良好的效果。

關鍵詞：模式；管理；建設；防洪工程；焦作河段；黃河

中圖分類號：TV87；TV882.1 文獻標志碼：A doi：10.3969/ j.issn.1000-1379.2018.03.008

“十三五”期間，焦作市境內黃河（含沁河，下同）防洪工程建設總投資約10.7億元，其中黃河下游防洪工程投資2.2億元、沁河下游防洪治理工程投資8.5億元，主要建設內容包括堤防加高幫寬、堤防加固、涵閘改建、險工改建續建、堤頂硬化、防浪林種植等。境內治理河道長度100余km，具有“點多、線長、面廣”的典型特征，建設項目類別“多、雜、碎，相互交叉”，內在聯系復雜，加之工程征遷永久征地、臨時占地多，涉及鄉鎮多，社會環境復雜等，給工程建設實施帶來了很多困難。面對困難，焦作黃河河務局勇于創新，積極探索出一套行之有效的建設管理模式，率先將建設管理部（簡稱“建管部”，下同）從局工務科剝離出來，作為項目法人的延伸，獨立履行項目法人授權職責；成立了防洪工程建設領導小組，領導小組辦公室設在工務科，具體行使工程建設水行政管理監督職能；將移民征遷工作委托地方政府管理，成立專職征遷機構，建立了“市政府領導、縣政府負責、建管部參與、縣河務局作為政府指定機構實施”的征遷新模式，做到了組織領導堅強有力、依規建管組織高效、政府主導和諧征遷，在實際工作中取得了良好的效果。

1 傳統建設管理模式及存在的弊端

黃河防洪工程建設項目大多數是防洪、排澇等公益性項目，投資主體一般是國家。在傳統的建設管理模式下，黃河系統工程建設單位——市、縣級派駐機構既是建設單位又是運行管理單位。運行管理單位既是轄區黃河水行政管理和水利工程管理單位，同時又代表政府對國家投資的黃河水利建設項目履行本級管理和監督職責。這就造成工程建設單位與政府監督機構實為一體。在建設過程中，由于缺乏有效的約束機制，因此建設單位容易偏向自身利益，導致工程建設存在著監管同體、權責不清甚至監管失靈的弊端，工程進度、投資、質量等均難以得到有效控制。

1990年前，黃河防洪工程建設移民征遷工作由黃河基層河務部門負責實施；1990年后，逐漸過渡到由項目法人委托縣級人民政府負責組織實施；2012年，在黃河下游近期防洪工程建設中，其永久用地征遷安置工作由省移民辦負責組織實施，市、縣政府具體實施，這種模式與《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）中要求的“移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制”還存在一定的差距，容易滋生腐敗現象，國家規定的征遷管理體制僅用于永久征地項目，征遷實施范圍存在一定的局限性，亟待全面實施和不斷完善體系。

2 創新思路與主要做法

針對傳統建設管理模式存在的弊端，焦作黃河河務局創新思維，大膽改革，積極探索，通過完善機制、科學管理等有效措施，高效推進了防洪工程建設，確保了工程安全、生產安全、資金安全和干部安全。

2.1 創新組織架構，理順運行機制

2.1.1 建管組織與運行機制

按照水利部、黃委在工程建設領域“嚴格實行政企分開，避免同體監管、監管失靈”的要求，分別成立了“防洪工程建設領導小組”和“建管部”。領導小組主要負責工程建設的項目決策、組織領導、綜合協調、監督管理等工作，建立了“月聯席、季通報、年評價、隨時督查”的運行機制，及時掌握工程建設動態，調整階段工作重點；建管部（包括縣局項目辦）按照土地征遷、合同、質量、安全、投資、進度、水環保、檔案等工作內容，設立了綜合科、建設科，從機關部門中分離出來，作為項目法人的延伸，履行項目法人在工程建設現場的建設管理職責，與水行政職能徹底分離。建管部建立了“周例會、旬公示、月檢查、隨時巡查”的運行機制，以動態管理的理念盯緊工程建設過程管控。

2.1.2 征遷組織與運行機制

按照大中型水利水電工程建設征遷安置工作實行“政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與”的管理體制，工程建設單位與工程所在地市簽訂了工程建設征遷安置任務與投資包干協議，委托政府機構對工程建設征遷安置組織實施。結合焦作市及所屬縣工作實際，積極構建“市政府領導、縣政府負責、建管部參與、縣河務局作為政府指定機構實施”的新模式，市、縣兩級政府分別成立工程建設征遷安置工作領導小組，市征遷安置領導小組辦公室設在市移民局，負責征遷安置的組織協調工作；縣征遷安置領導小組辦公室設在當地河務局，負責工程建設征遷安置工作的具體實施和日常管理。進一步明晰征遷安置機構與建管部的征遷職責，采取建管部與征遷機構直接對接的工作方式，縮短工作路徑，提高征遷效率。

2.2 加強溝通協調，確保運行順暢

建立了高效的信息溝通機制，按照已建立的焦作黃河防洪工程組織機構和運行管理機制，暢通各施工、監理單位與建管部、征遷機構的聯系渠道，實行工程聯系制度，通過召開工程建設座談會、碰頭會和現場辦公會，及時協調解決工程建設、征遷安置中存在的問題。利用電子政務、QQ群和微信群，發送通知、公告、即時消息和工作提醒，確保信息傳遞高效有序。

2.3 實施科學管控，工作高效推進

2.3.1 進度管理

建立科學的進度控制機制，細化目標任務，分解進度節點，明確責任分工，制作“工程建設形象進度圖”且每旬更新，實行“建設進度周排名公示”制度，建設高峰期加密統計公示，采取“進度每日統計，每周一、三、五公示”。

2.3.2 質量管理

健全“項目法人負責、監理單位控制、施工（設計）單位保證、政府監督部門監督”的質量管理體系，通過分析研判各類工程關鍵工序、重點部位和易發生的問題，做到早提醒、早檢查、早預防。開展質量巡查，以“零容忍”態度消除各類工程質量隱患。

2.3.3 安全管理

建管部與監理、施工單位簽訂安全生產責任書，組織編制《安全風險防控手冊》，開展“安全生產月”、應急預案演練等活動，建立安全生產網格化管理，以“隱患即事故”的管理理念加大安全檢查和事故隱患排查。

2.3.4 水環保管理

督促監理單位和施工單位認真落實“三同時”制度，強化完善水環保措施，積極與市藍天工程行動領導小組辦公室（藍天辦）、環保局等單位建立溝通聯系機制，對工程建設實施精準管控，及時掌握新政策，健全監督管理機制，以新理念、新思路、新方法穩步推進工程建設。

2.3.5 廉政管理

認真落實黨風廉政建設主體責任和監管責任，嚴格按照《水利工程建設管理廉政風險防控責任清單》，強化對關鍵崗位、關鍵環節的監督，要求各級領導干部堅決做到“四個決不允許”（決不允許強行推薦使用合作隊伍和勞務方、決不允許干涉勞務價格、決不允許安排額外的資金支付、決不允許參與勞務隊伍惡性司法訴訟和追薪），建立工地質量、安全、廉政等問題舉報制度和勞務隊伍推薦人實名制度，現場公示各參建單位基本情況及監督電話，自覺接受各方監督，確保“四個安全”。

2.4 嚴格監督管控，獎勵懲罰并舉

建立嚴明的獎懲激勵機制，將工程建設各項目標作為考核內容，實行容錯糾錯與問責追責相結合，明確標段、片區、工區責任人及責任，制定落實獎懲措施。加強對工程建設進度、質量、安全等方面的隱患排查和風險控制，針對檢查發現的風險隱患，及時向各責任單位下達《風險提示單》，提出防范建議和要求。堅持以問題為導向，以解決工程建設過程中的突出問題為突破口和主抓手，根據問題屬性分類統計管理，明確問題牽頭部門（單位）、參加部門（單位）、責任人、聯系人、完成時限、擬采取措施等，量化臺賬問題并定期公示，加強臺賬問題的跟蹤落實，及時銷號。為助力工程建設，施工前期采取對監理認定優先開工的工區進行獎勵；施工期間在各標段適時開展“質量月”“安全月”“工程建設勞動競賽”等活動，綜合評價工程質量、進度、安全、廉政等建設情況，對成績突出的參建單位予以獎勵，充分調動各參建單位的積極性，既規范提升了工程建設管理水平，又保證了工程建設有序、較快推進。

3 結語

“十三五”期間，黃委黨組提出了“規范管理、加快發展”的總要求，為加快治黃事業發展明確了努力方向，規范管理和加快發展是鳥之兩翼、車之兩輪，兩者不可或缺、不可偏廢。實踐證明，焦作黃河河務局創新思維，打破傳統建設管理模式的弊端，在市級黃河河務局率先成功實施了政企分開、監管分離，進一步規范了防洪工程建設管理工作，有效推進了治黃事業健康發展。

“十三五”期間，焦作黃河河務局2016年、2017年連續2a提前、超額、保質完成上級下達的年度工程建設任務。轄區黃河下游防洪工程（河南段）焦作防洪工程第一標段榮獲黃委“2015—2016年度黃河水利建設工程文明工地”稱號。