新常態背景下東北老工業基地政府職能轉變問題探析

王赫燃

【摘 要】東北老工業基地經濟建設是我國經濟發展中的重要環節，它是計劃經濟體制影響下形成的最大工業區域。隨著我國經濟建設的蓬勃發展，國家綜合實力不斷提升，東北老工業基地對新的社會經濟形勢表現出明顯不適。在新常態背景下，緊跟國家戰略，要抓好重大政策機遇振興東北老工業基地，轉變政府職能是關鍵。文章分析了東北老工業基地政府職能轉變的必要性和面臨的問題，提出轉變目標和注意事項。

【關鍵詞】新常態；東北振興；政府職能；服務型政府

【中圖分類號】F419 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）04-0077-02

1 東北老工業基地政府職能轉變的必要性

20世紀20年代以來，我國東北地區一直以工業發達聞名。中華人民共和國成立后，更是成為我國重要的工業基地。然而，隨著改革開放的推進和深化，市場經濟體制逐漸取代計劃經濟體制，東北老工業基地對新的社會經濟形勢表現出明顯不適，發展速度大幅度滯后于東部沿海地區。

2003年，國家提出了“振興東北老工業基地”的戰略目標，這個目標成功地促使東北地區走上一條長達10年的高速發展道路。然而從2014年開始，東北地區經濟增長再次出現腰斬式下降。2016年，《中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》明確提出了“五基地一支撐帶”的定位和目標，它是對東北地區經濟和社會發展的歷史繼承，也是新常態下面對的新要求和新挑戰，更是衡量和評價東北全面振興的重要標準。為了達成這個目標，需要將政府職能轉變為一項重要的、持續的工作進行計劃和推進。

1.1 老工業基地政府對自身職能的錯誤定位，導致東北地區經濟發展滯后

東北地區是我國經濟體系的重要一環，曾經引領全國經濟發展。但是，隨著改革開放后中國社會經濟飛速發展，這個曾經的“領頭羊”卻逐漸滯后于其他地區，其滯后不只是經濟發展的速度差距，更在于市場經濟體制的觀念、制度在東北地區的發育不良，也在于老工業基地原有的大型國有企業在經營理念和管理體制上的積重難返。出現這種現象的主要原因在于市場經濟改革進度較慢，但從根本上說，還是源于行政機構自身的困境，源于政府定位不準。

1.2 政府職能轉型遲滯，導致東北老工業基地國企改革進展緩慢

受東北長久以來的傳統體制影響，在應對市場經濟改革的過程中，不論是政府還是企業都表現出一定的不適應。這種不適應有3個層面：首先是政府層面的不適應。當地政府官員習慣運用行政命令以指揮的方式調控經濟，錯位、越位情況嚴重。其次是國有企業領導者的不適應。“根據統計資料，在國有經濟占比上，遼寧超過30%，吉林超過40%，黑龍江超過50%，遠高于同期全國平均值”（姜榮帥，2017）。國有企業領導者缺乏市場經濟思維，習慣運用傳統的計劃經濟思維方式管理企業。最后是國有企業員工的不適應。計劃經濟體制下的國企員工相對企業、政府通常處于附屬地位，難以在思維和觀念上適應市場經濟制度。

1.3 政府的經濟調控保障職能經驗不足，導致國有企業存在嚴重社會問題

東北老工業基地市場經濟體制不夠完善，政府在宏觀調控、保障監督和協調服務等經濟職能上顯得經驗不足。東北地區作為國有企業占比最高的區域，如何深化國有企業改革已經成為老工業基地振興的關鍵問題，也是東北政府職能轉型并履行社會管理職能的前提。東北地區長久以來的歷史問題，導致國有企業普遍存在高負債、高冗員、高社會負擔等問題，而要妥善解決這些問題，需要政府大力協助和支持，包括給予企業部分改革資金，積極預防并有效處置各類突發事件以減少影響等。

2 東北老工業基地政府職能轉變面臨的問題

要將東北地區經濟帶入新一輪振興，政府職能轉型和深化改革是重中之重。“只有政府找到自身作為服務型政府的準確定位，才能在帶領老工業基地重新開始高效、可持續的發展”（關楊，2015）。而這需要政府解決以下3個問題。

（1）政府與企業的界限問題。政府直接干預企業的運作乃至政企不分是計劃經濟時代遺留的弊病，嚴重阻礙了東北地區的經濟發展。解決這個問題需要政府放棄對企業的過度干預，將自身地位從計劃經濟時代的參與者、控制者轉變為市場經濟體系下的監督者、服務者。

（2）政府與市場的關系問題。振興東北老工業基地是一個長期的目標，其過程只靠市場本身的調控機制難以完善解決。為此，政府必須發揮自身的社會職能和宏觀調控職能，才可以更好地應對新一輪東北振興過程中的新挑戰。

在中國經濟新常態和國際經濟全球化的背景下，各種經濟發展的稀缺資源流動性極強，而良好的市場環境不論是對提升我國資源配置效率還是更好地吸引全球資源流入都是十分必要的。這需要政府營造一個良好的公共環境。各國之間的競爭完全可以歸結于市場機制和公共環境水平的競爭，創造和維護好市場機制和公共環境比政府直接干預市場更加有效和穩定，也更具有本質意義。這就需要政府轉變職能，將更多精力投入創造和維護市場環境中。同時，為了優化東北地區經濟結構，政府應當適當放寬市場準入機制，鼓勵民營資本進入市場，并以政策支持、推動民營企業的發展。

（3）政府自身面臨的問題。為了更好地達成振興東北老工業基地的目標，政府必須明確建立服務型政府和有限政府的目標，而有效行使政府職能是服務型政府和有限政府的基本要求。

為了建立服務型政府，可以將部分職能交還社會和市場，也可以交由社會中介組織。我國社會中介組織出現于改革開放時期，在我國社會經濟活動中發揮著積極作用。受體制和社會環境的制約，東北地區的社會中介組織發展相對落后，難以匹配當前的政府職能轉變要求。這就要求政府大力培育和發展社會中介組織，使其替代政府承擔部分職能，讓政府將精力集中在振興東北的目標上。

3 政府職能轉變的目標

在愈發復雜的社會經濟活動中，大包大攬的“全能政府”，在一方面“越位”的同時必將導致另一方面“缺位”，因此政府職能轉變要從過去聚焦經濟領域擴展到解決關系群眾切身利益的重大問題上來，政府職能轉變要從經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的總體布局和全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨“四個全面”的戰略布局發展思路出發，轉變觀念，落實政企分開，更好地履行自身的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務這4項經濟職能，推動政府智慧轉型，為東北地區社會經濟發展提供行政支持和組織保障。

（1）經濟調節職能。在東北振興過程中，政府要宏觀調控社會的需求和供給，優化經濟產業結構，以經濟發展、就業增加、物價平穩、收支平衡為目標，堅持科學發展觀和社會主義核心價值觀，促進東北地區社會經濟高效、協調、可持續發展。

在經濟發展的進程中，政府的經濟調節需要以市場經濟體制為基礎，靈活運用經濟手段、法律行政手段引導和維護經濟穩定運行。

（2）社會管理職能。老工業基地作為國有企業占比最高的地區，同樣也是產業工人最為密集的地區，為了全面履行政府的社會管理職能，深化國有企業改革是重中之重。為了解決這些國有企業自身難以解決的高負債、高冗員、社會負擔重等問題，政府應該在力所能及的范圍內給予一定幫助。

（3）公共服務職能。政府的公共服務職能，就是為各種社會活動提供支持和保障，為社會大眾提供公共產品和服務。為了應對東北地區因國有企業現狀而產生的各種問題，政府要尊重市場規律，努力發展經濟，鼓勵創業，增加就業崗位。建立健全社會保障機制，做好民生兜底工作，妥善安排國企改革中的人員，為下崗人員提供再教育和職業技術培訓，提高他們的就業水平，為東北老工業基地的振興提供良好的就業環境。

4 政府職能轉變過程中的注意事項

（1）政府職能轉變是持續的過程。政府職能轉變過程是復雜且持續的，并不能一蹴而就，而是需要一段時間的過渡，況且政府職能轉變還需要與之相匹配的市場機制的配合。

（2）政府的機構調整要與職能轉變有機結合。實踐證明，單純地轉變職能或調整政府機構是不夠的，只有將職能轉變和政府機構調整有機結合才能最大限度地發揮改革成效，二者相輔相成。

（3）政府職能轉變方法要因地制宜。不同于經濟發達、市場經濟體制完善的東部沿海地區，東北老工業基地走向振興道路背負著源于自身歷史和體制的沉重負擔。所以在政府職能轉變過程中，雖然可以參考借鑒，但是絕不能完全照搬，必須將東北地區實際情況考慮在內，這就需要當地政府拓展思維，謹慎規劃，因地制宜地靈活調整。

參 考 文 獻

[1]金鳳君.全面落實新一輪東北振興的新定位與新目標[N].經濟日報，2016-05-06（8）.

[2]新華社.中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見[Z].2016.

[3]姜榮帥.東北地區國有企業現狀及改革要點[J].合作經濟與科技，2017（4）：12-13.

[責任編輯：鄧進利]