住宅建設用地使用權期限屆滿后應當廉價續期

于海涌

摘要：對于住宅建設用地使用權期限屆滿后的自動續期問題，我國《物權法》的規定不夠具體明確，引起了廣泛爭議，亟待后續予以解決。國家所有權作為社會主義條件下一種所有權形式，是國家對國有財產的占有、使用、收益和處分的權利，本質上是全民所有權在法律上的表現。分析表明，續期問題應充分考慮廢除私有制的初衷，建立土地公有制的基本理念，以及如何發揮土地公有制的優越性問題。土地公有制是通過土地改革、人民公社化和國有化等方式建立的，從根本上說其用途是為了滿足全體人民的物質文化的需要，為全社會造福，這才是我們建立社會主義土地公有制的基本理念。本文認為，考慮到市場經濟的交易規則和土地公有制的基本理念之間的平衡，筆者主張應當對住宅建設用地推行廉價續期，以體現社會主義公有制的福祉。對于中國公民，如其住宅沒有超過當地的平均住房面積，原則上應當以戶為單位進行廉價續期；對于超過當地平均住房面積的部分，則應當按照市場價格繳納土地出讓金。

關鍵詞：住宅建設用地 自動續期 土地公有制 國有土地

《物權法》第149條第1款規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。該規定一方面因為明確規定了自動續期而使業主如釋重負，另一方面又遺留了大量懸而未決的問題，例如續期的條件、續期的期限，尤其是續期是否要進行收費以及如何收費，這些疑問均無法從物權法的現行立法規定中得出明確的結論。與土地私有制國家相比，我國的建設用地使用權制度具有更為突出的地位與意義。有學者直言，建設用地使用權在本質上是“傳統公有制與市場經濟對接的制度工具，是土地物權化的制度工具，是公有制下土地得以分散利用的制度工具”。在此背景下，建設用地使用權的確定性與穩定性尤為重要。本文將首先對法律法規中與住宅建設用地使用權續期相關的規定進行整理，歸納自動續期的遺留問題，然后從中國當代地權制度的嬗變切入，分析現行土地公有制的演變過程，最后從公有制的基本理念出發，結合我國的實際情況，對續期問題提出立法構想。

一、自動續期問題的產生

調整住宅建設用地使用權續期問題的規范性法律文件，目前主要有國務院1990年出臺的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、全國人大常委會1994年通過的《城市房地產管理法》（2007年修訂）以及全國人大2007年通過的《物權法》等。我們將以《物權法》的出臺為分界線，對這些法律法規中關于住宅建設用地使用權續期問題的規定逐一進行考察。

（一）《物權法》出臺前的方案：有償續期

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第41條規定：“土地使用權期滿，土地使用者可以申請續期。需要續期的，應當依照本條例第二章的規定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，并辦理登記”。《城市房地產管理法》第22條規定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回”。由此可見，在《物權法》出臺之前，根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《城市房地產管理法》的規定，土地使用權期限屆滿的，第一必須提前辦理審批手續，第二必須重新訂立合同，第三必須支付出讓金。此外，對于土地上的建筑物和其他附著物，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條還進一步明確規定，地上的建筑物和其他附著物，其所有權均由國家無償取得。

（二）《物權法》審議中的方案：舉棋不定

《物權法》歷經七稿錘煉，最終才得以出臺。在最初的審議稿中，并沒有區分住宅與非住宅，而是統一規定了在期限屆滿前一年申請續期，并按照合同的約定或國家的規定支付出讓金。在第四次審議稿中才第一次規定了住宅用地的自動續期問題。但該審議稿明確規定了建設用地使用權人負有支付土地使用費的義務，且由國務院制定續期的期限、收費的標準和辦法。第六審議稿保留了自動續期的規定，但刪去了收費等問題的規定。對于這個變化，全國人大法工委的解釋是，《物權法》制定時仍欠缺充足的依據對建設用地使用權人的義務作出規定，是否收費等問題仍需結合日后國家財政狀況等因素加以研究；況且，《物權法》不進行規定，并不影響國務院制定相關規定。由此可見，在《物權法》的立法過程中，立法機關對續期收費問題的態度動搖不定，從而故意安排了立法的空白地帶。

（三）《物權法》的方案：自動續期，但留有困惑

《物權法》第149條第1款規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。在民商事合同中，自動續期通常是指合同約定的期限屆滿以后，在下一個期限內仍然有效，雙方繼續依照原合同享有權利和承擔義務。自動續期的法律效果，主要在于雙方互相負有以原合同條款再次締約之義務，從而節省談判的成本。但是《物權法》所規定的自動續期，所指向的是住宅建設用地使用權本身，而不是住宅建設用地使用權的出讓合同，因而自動續期并不當然表明合同雙方當事人仍然需要承擔原合同項下的權利和義務；此外，在城市土地屬于國家所有的前提下，取得住宅建設用地使用權必須經過行政審批程序，而且住宅建設用地使用權人與政府之間訂立的土地使用權出讓合同，也不能簡單地定性為民事主體之間訂立的民事合同或商事合同。立法上的故意留白，是立法機關經過斟酌之后所采取的權宜之策，但在實施的過程中，理所當然地給我們帶來不少困惑。

第一，自動續期是否應符合一定的條件？表面上講，既然屬于自動續期，自然不應當要求任何條件上的限制，但這一規定仍然引申出一系列頗有爭議的觀點：1.無條件說。有學者認為，自動續期不應有任何條件限制，既無需支付費用，也無需重新登記，房屋所有人即可合法使用土地。2.有條件說。有觀點指出，自動續期的適用應當具備一定條件，如建設用地使用權的用途是否發生變更、在權利續存期間內是否發生了某些影響土地利用的法律問題或出現適用情勢變更的情形等。如果自動續期是有條件的，這個問題還可以進一步引申。既然續期并非當然是無償的，那么自動續期是否需要考慮住宅建設使用權人的意愿。換言之，盡管推行的是自動續期制度，但住宅建設使用權人是否可以拒絕續期。我們可以合理地設想，現實生活中有可能存在權利人不愿意續期的情況，而自動續期并未考慮權利人的意愿，不利于其基于自身利益的考量作出選擇。

第二，續期是否應當收費？對于續期的收費問題，是一個涉及廣大人民群眾切身利益的敏感問題和焦點問題。目前存在待定說、無償說、有償說三種觀點：1.待定說。贊同待定說的學者，主要從《物權法》的立法規范出發，其解釋也多為援引全國人大法工委的著作予以說明。2.無償說。有學者學者指出，國家土地所有權是在“國家統一所有、人民均享地利”法律思想指導下建立的，政府反復取得土地出讓金的做法不符合社會主義理想，因而不應當再次收費。3.有償說。有學者從憲法的角度出發，認為無償續期與憲法中國家土地所有權的規定相沖突，與平等保護私有財產原則相違背，且混淆了憲法上的所有權與使用權。

第三，續期的年限和次數問題。在自動續期規則下，住宅建設用地使用權所能延續的年限、次數等問題也無法得到直接的解答，對此學者之間的觀點也是眾說紛紜，并無定論。1.有學者指出，為了落實國有土地屬于全民所有，對于住宅建設用地使用權，可以無償續期一次，期限依然為70年。2.有學者認為，基于房屋所有權的重要性與特殊性，以及改革開放以來的社會與法律實踐，應當不斷延展住宅建設用地使用權。3.有學者認為，應當將續期期限與建筑物相掛鉤，一般應以建筑物的安全使用年限為上限，提前倒塌的則以原設計壽命為上限；在住宅建設用地使用權最高年限內續期的，次數上限為兩次，超過最高年限續期的，以一次為宜。

二、以土地公有制的演變歷史為分析進路

對自動續期如何處理方不失其妥當性，必然會面臨在既有法律框架下的利益衡量問題。僅僅采用文義解釋，顯然并不足以解決制度缺位所引起的一系列重大問題。通常認為，所謂的法律漏洞，是指法律違反計劃之不圓滿性。但是，如果立法者對某一問題故意不進行立法規制，這將構成“有意義的沉默”，這與一般意義上的法律漏洞存在明顯的差異，因此也就難以根據漏洞填補的方法予以解決?！瓣P于某項問題，自立法政策言，應設規定而未設規定”的情形，屬于立法政策上的非固有漏洞，應當屬于立法論的問題，而不是解釋論的問題。因此住宅建設用地使用權的續期問題，需要有相應立法權限的國家機關進行后續立法予以解決。

法律制度的設計，并非僅僅是立法技術問題，往往涉及到沖突各方的利益進行協調和選擇，此中往往需要立法機關進行利益衡量和價值判斷。如何處理住宅建設用地的自動續期問題，存在多元的價值取向。對于住宅建設用地的自動續期問題，究竟更應當注重于維護住宅所有權人的居住利益，還是維護國家的土地出讓金收益？在各種利益的交錯沖突中，立法者實際上在扮演公共政策選擇的角色。面對眾說紛紜的制度設計，立法者如何果斷地一錘定音，這是對立法機關的睿智的考驗。

分析思路的選取，對法律漏洞的填補尤為重要，往往會影響制度設計的形成。研究住宅建設用地的收費問題，離不開對土地公有制演變歷史的反思。中國土地公有制的變遷，有其內在的邏輯。用歷史的視角考察土地公有制的理念和目的，一方面，歷史的考察有助于在時間維度內還原促進土地權利發生變化的潛在因素，為我們分析收費問題提供基點和參照；另一方面，歷史的考察可以檢驗當初建立土地公有制的立法目的是否已實現，評價其施行的社會效果。簡言之，法律制度的建立和發展具有延續性，從歷史的嬗變中我們可以尋找出法律背后的潛在因素，從而為我們在當下社會環境中的制度選擇提供理性思維的依據。如果從中國土地公有制的歷史沿革切入，首先梳理出當代土地公有制演變的來龍去脈，然后揭示出土地公有制背后的基本理念和立法目的，最后也許為我們未來的立法設計可以提供一些有益的啟示。

三、中國土地公有制的建立歷史和基本理念

（一）中國土地公有制的建立歷史：土地改革、人民公社化、國有化

1.土地改革

偉大的中國共產黨自1921年成立以來，一直對土地問題予以高度重視，1921年中共一大通過的《中國共產黨綱領》第2條第3款規定：“消滅資本家所有制，沒收機器、土地、廠房和半成品等生產資料，歸社會公有?！泵珴蓶|同志早在1926年就指出，中國的問題關鍵就是農民問題。中國共產黨在轉戰農村時期，以“打土豪、分田地”為口號發動農民進行革命，建立農村革命根據地?？箲饎倮螅吨袊恋胤ù缶V》確立了“耕者有其田”的地位。土地改革運動席卷解放區，獲得土地的農民成為擁護解放戰爭的中堅力量。新中國成立后，在《中國人民政治協商會議共同綱領》指導下，土地改革運動得到進一步推進。1950年中央人民政府委員會頒布《中華人民共和國土地改革法》，確立了“農民的土地所有制”，并規范了土改問題。直至1953年，除部分少數民族地區外，中國大陸普遍完成土改。1954年，新中國第一部《憲法》出臺，其第8條承認了農民的土地所有權。“耕者有其田”源于農業社會千百來年的愿景，作為中國現代革命的目標重新提出，其背后的政治意義并不是“重農抑商”，而是通過動員農民發起革命，實現國家的現代化轉型。自1949年中華人民共和國建國以來，隨著土地改革的完成，國家推行的是農民土地所有制。

2.人民公社化

在社會主義建設時期，因為受到意識形態的影響以及對計劃經濟下規模效應的追求，土地權利以公有為方向聚攏，合作化運動登上了歷史舞臺。第一階段，初級農業合作化。1953年起，國家大力推動初級農業生產合作社的發展。這一時期，除小塊自留地外，農民在保留土地所有權的前提下，將使用權讓渡給合作社統一行使；第二階段，高級農業合作化。1955年，國家提出要將初級社逐漸改造成高級社。依據1956年出臺的規定，高級社將社員除墳地、房屋地基外的私人土地，無償轉為合作社集體所有；第三階段，人民公社化。1958年人民公社化運動開始，至當年12月，參加人民公社的農戶占總農戶數的99.1%。社員的自留地、房基等生活資料都為全社共有，由公社統一領導生產活動，普遍實行供給制。地權高度集中在人民公社中，并由國家通過計劃管控土地的流動與利用。與此同時，“大躍進”運動在各地掀起，隨后為了扭轉“大躍進”造成嚴重的經濟困難局面，中央政府重新分配權利，明確人民公社是以生產大隊為基礎的三級集體所有制。“文革”之后，百廢待興。隨著十一屆三中全會的召開，中央政府充分認識到在農村推行聯產承包責任制的重要性，并鼓勵其在全國范圍推廣。1982年頒布的《憲法》實行政社分離，恢復了鄉級行政區劃；1993年公布的《憲法修正案》將合作經濟主要形式改為“農村中的家庭聯產承包為主的責任制”。至此，人民公社在全國大部分地區已基本絕跡。1982年《憲法》第10條規定：農村和城市郊區土地，除了法律規定為國有的以外，屬于集體所有。至于農民對土地的利用，則通過《土地管理法》《農村土地承包法》以及《物權法》等逐步落實，建立起以土地承包經營權滿足農民的經營需要、以宅基地使用權滿足農民的住房需要的權利體系。

3.國有化

20世紀30年代城市公有土地約占60%以上，私有土地則不超過40%，其中公有土地主要包括行政區、官營企業、交通與文化設施的基地等，而私有土地的擁有者主要包括資本家、軍閥、地主、城市個體勞動者等。@建國初期，除了繼承舊中國的國有土地以及沒收官僚、買辦資產階級資本外，中央政府基本維持城市土地權利狀況。1953年“三大改造”開始，土地作為最重要的生產資料之一，其所有權由私人向國家讓渡的方式主要分為三種：第一，通過全行業公私合營對資本主義工商業進行改造，合營期間資本家可以領取定息，期滿后所涉土地的所有權作為生產資料歸國家“統一管理，統一使用”。第二，受到人民公社運動的影響，手工業合作組織逐步向國營轉型，相應的土地所有權同樣也隨之轉為國有。第三，對城市私人出租房產進行改造，方式主要包括國家經租、公私合營等；至于對私人占有的城市空地、街基等，應“經過適當的辦法一律收歸國有”。1967年中央相關行政部門將前述街基的內涵進一步擴大解釋為“包括城鎮上建有房屋的私有宅基地”。這就進一步推動了私有土地的國有化進程。1982年《憲法》第10條規定“城市的土地屬于國家所有”。據1982年全國226個城市統計，在城市中由集體和個人所有的土地面積占城市建成區總土地面積的4.5%左右。當時的城市中，“屬于集體所有的城市土地，主要是城市中的個體勞動者在組織成為合作社時將其作業場所入股變為合作社的作業場所所占用的土地。屬于個人所有的城市土地，主要是個人自住房屋及當時在社會主義改造起點以下的個人出租房屋的宅基地”。實際上，國家通過憲法的規定，直接對這部分在城市中集體和個人所有的土地實行了國有化。對此，憲法修改委員會認為，城市土地所有權的安排，“對于保證國家的社會主義經濟建設……具有重大的意義”。

回顧歷史，我們可以清晰地看到，中國土地權利的演變有兩條主線，一為新民主主義革命時期，以分配土地所有權，發動并成功完成了革命；二為在建設社會主義時期，通過土地改革、人民公社化和國有化等方式，逐步廢除了土地私有制，在農村和城市完成了社會主義公有制。這兩條主線反映了當代中國土地權利發生的變革，并最終建立了社會主義公有制。

（二）建立土地公有制的理念

之所以要將土地所有權收歸公有，是因為相對于私有制而言，土地公有制更為合理，能避免土地私有造成的弊端，讓人民享受到更大的福祉。我國實行社會主義的土地所有權制度，即土地國家所有權和集體所有權制度，這是一種嶄新的社會主義性質的土地所有權制度，也是我國現階段最重要的土地所有權制度。一般認為，國家所有權作為社會主義條件下一種所有權形式，是國家對國有財產的占有、使用、收益和處分的權利，本質上是全民所有權在法律上的表現。國家所有權之所以叫全民所有權，是因為一切國有財產屬于以國家為代表的全體人民所有。正因為如此，它不同于歷史上任何國家財產。國有財產的用途從根本上說是滿足全體人民的物質文化的需要，為全社會造福。這才是我們建立社會主義土地公有制的基本理念。換言之，土地公有制，旨在發揮社會主義公有制的優越性，它貫穿于新民主主義革命階段和社會主義建設階段，這種社會主義公有制的優越性理念決定了廣大人民群眾對社會主義土地公有制的認同感。在土地問題上，國家作為城市土地所有權的主體，其所有權的行使應忠實地代表人民的整體利益。我國《憲法》確立了公有制為社會主義經濟制度的基礎，《物權法》上也重申了這一規定，因此公有制的基本理念應當在土地政策法規的實施過程中得到有效的貫徹。簡言之，土地公有制的建立，其目標應使得廣大人民群眾的安居工程中得到廣泛的保障，讓廣大人民群眾切實獲得社會主義公有制的福祉，這才能夠充分體現土地公有制的基本理念。

（三）住宅建設用地續期應當體現土地公有制的基本理念

公有制是中國土地制度的基石，為了確保土地公有制理念的延續性和法律制度的協調一致，住宅建設用地的續期問題應當符合公有制的基本理念。當前我國農村的宅基地使用權，就是一種帶有社會福利性質的權利，由集體成員無償取得，無償使用，這充分體現了農村土地集體所有權的優越性。對于城市的住宅建設用地的續期問題，當然也應當站在公有制理念的立場上進行分析，以便將國家土地所有權的公有制理念在城市得到貫徹執行。住宅建設用地的期限屆滿以后，對于續期問題，國家在履行其管理職能的同時，應切實落實公有制的基本理念，積極創造條件滿足廣大人民群眾的基本住房需求，這不僅是公有制的應有之義，而且也是對土地作為公共物品基本屬性的正視，同時也體現了公民基本權利的訴求與國家政治義務的承擔。國家在制定關于土地續期收費的法律政策時，既要考慮市場經濟進行等價交換的交易規則，同時必須兼顧社會主義土地公有制的基本理念。總而言之，處理住宅建設用地使用權的續期問題，離不開我國社會主義公有制建立的歷史，更離不開我國土地權利變遷背后社會主義公有制的基本理念。

四、讓歷史告訴未來：住宅建設用地使用權續期問題的立法展望

回顧歷史，我們知道土地公有制的建立是通過土地改革、人民公社化和國有化等方式完成的，且其中蘊含著發揮社會主義公有制優越性的基本理念，因此住宅建設用地續期問題的處理，不能純粹按照市場經濟的邏輯進行。由于住宅建設用地使用權的續期問題關系到國計民生，很難簡單地通過司法解釋來進行漏洞補充，這應當由國家立法機關未來通過立法解釋或者修訂法律予以解決。對于這個復雜的問題，未來的立法應當如何設計？考慮到市場經濟的交易規則和土地公有制的基本理念之間的平衡，筆者主張應當以廉價續期為基本精神，具體而言可以進行如下粗淺的制度設計：

第一，中國公民在當地平均住房面積的標準內，應當實行廉價續期。中華人民共和國公民的住宅建設用地使用權，以戶為單位，如其住宅沒有超過當地平均住房面積，則住宅建設用地使用權的期限屆滿后，應當自動廉價續期，甚至無償續期。廉價或無償續期是落實土地公有制的基本理念，履行政府社會保障職能的必要舉措，但鑒于土地資源的稀缺性，無償續期的適用應當具有一定范圍。家庭是社會的基本單位，有婚姻關系、血緣關系的家庭成員通常居住在一起，且在經濟上聯系緊密，因而以戶為單位對住房面積進行統計具有現實合理性。同時，因為現階段我國存在區域發展不平衡的現象，以當地平均住房面積作為標準，能有效反映各地的實際情況，更為公平。

第二，中國公民的住宅建設用地如果超過了當地平均住房面積的標準，對于超過部分應按照市場價格實行有償續期。中華人民共和國公民的住宅建設用地使用權，以戶為單位，如其住宅已經超過當地平均住房面積，對于超過當地平均住房面積部分的建設用地使用權，在使用權的期限屆滿后自動續期，但應當依法重新繳納土地出讓金。一方面，自動續期是《物權法》的規定，能大量節省續期成本，因而即便是超出保障范圍的業主，也應當適用自動續期規則。另一方面，家庭住房面積超過當地平均水平的，說明其占用了更多的公共資源，且可能存在一戶多房等現象，為了促進資源優化配置的實現，以及基于籌集財政資金的需要，超出部分應當重新支付出讓金。

第三，對于外國人和無國籍人則一律按照市場價格實行有償續期。外國人、無國籍人的住宅建設用地使用權，在其使用權的期限屆滿后自動續期，但應當依法重新繳納土地出讓金。住宅建設用地使用權的廉價續期，是中國政府為中國公民提供的優惠，具有福利性、保障性，以便體現社會主義公有制的優越性。對于不具有中國國籍的住宅建設用地使用權人，自然不能享有，因而一律適用有償續期規則。