社會組織參與城鄉居家養老服務研究①

摘 要：社區居家養老服務是解決中國老齡化問題日益嚴重的重要舉措之一。海寧市政府根據現實需求，大力推進城鄉社區居家養老服務，充分發揮社會組織力量，積極探索城鄉居家養老服務模式，為建成“老有所養、老有所樂”的居家養老格局探索有效經驗。

關鍵詞：社會組織 居家養老服務

中圖分類號：F069 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）10（b）-178-03

1 研究綜述

國內外學者從不同視角對社會組織參與養老服務領域進行了理論研究。從福利多元主義視角進行的研究主張社會服務主體多元化，以分權和參與為中心思想，強調政府權力分散化和社會福利民營化。從政府與社會組織合作的視角來看，Jennifer和Derick提出，對政府—社會組織合作的考察不僅要關注服務問題，而且要包括公平問題。最具代表性的是薩拉蒙，他指出政府與社會組織的伙伴關系模式是政府廣泛依賴私人非營利部門實現公共目標的一種模式。

我國學者對社會組織在養老服務的優勢和角色有較為一致的認識，但有些人認為，政府與社會組織兩者之間還處于一種主從關系，而這種關系使得社會組織參與養老服務具有較濃的行政色彩。程鵬輝進一步提出民間組織參與居家養老服務會不斷適應新的社會變化，由“弱勢參與”到“均勢合作”，再到形成“強勢主導”的關系，逐漸減輕對政府的依賴性，提高其獨立性。

而現有研究的一個基本共識是，政府向社會組織購買公共服務成為兩者合作的主要模式。黃俊輝從南京市鼓樓區政府向社會組織購買居家養老服務這一典型案例，剖析了“政府購買服務”這種治理工具的發生邏輯及其面臨的挑戰。李長遠則把我國政府購買居家養老服務實踐劃分為依附性非競爭、獨立性非競爭和獨立性競爭三種模式。還有學者也從各地的實踐中探索了社會組織參與居家養老服務的不同運作模式。綜上所述，現有文獻對社會組織參與養老問題的關注及所取得的研究成果為本文的研究思路奠定了良好的基礎。然而，我們也發現，國內對于社會組織參與居家養老服務的研究均是以政府為主體的研究，對社會組織正逐漸成為一個獨立的主體并參與到居家養老服務供給的事實缺乏足夠的重視，對其中所蘊含的創新價值缺乏充分的挖掘，制約了社會組織參與養老服務研究的廣度和深度。

本研究借鑒國內外社會組織參與公共服務的理論研究，并結合對社會組織參與居家養老服務的典型案例進行“深描”，通過對比不同模式及其組織形式的基本特征、效用，揭示其內在的運作機理，以期豐富和深化社會組織參與提供公共服務的理論，為我國居家養老政策的制訂提供理論依據。本研究關注社會組織參與居家養老服務有效供給的關鍵性議題，并且根據海寧市C鎮社會組織參與城鄉居家養老服情況進一步提出優化社會組織參與城鄉居家養老服務的管理路徑選擇。

2 F組織參與城鄉居家養老服務的基本情況

根據《浙江省民政廳關于印發<浙江省農村社區居家養老服務照料中心規范化建設指導意見>的通知》和《關于開展社區居家養老服務照料中心等級評定的通知》兩個文件，基本上可以看出浙江省城、鄉居家養老服務照料中心提供的服務內容是一致的，主要包括生活服務、保健康復、娛樂文化及輔助服務等內容。目前為止，海寧市社會組織以項目化運作的方式參與居家養老服務。C鎮作為居家養老服務的大鎮之一，目前采取政府購買服務的形式，以城市、農村居家養老服務中心為平臺，以項目招投標形式，引進社會力量參與地方居家養老服務。

從2017年12月起，C鄉鎮以政府購買服務的形式引進F社會組織參與居家養老服務，F社會組織以項目化形式為C鎮20個村、8個社區開展居家養老服務。該項目為長安鎮老人提供居家養老服務，主要包括：健康管理、生活照料、專業看護等。社會組織通過組織志愿者上門關愛、助餐服務、助醫服務、文體活動等為城鄉社區老年人提供服務。各居家養老服務中心所在社區與F社會組織聯動，在居家養老中心開展針對本社區和村老年人提供項目服務內容。C鎮人民政府按照購買合同分批撥付項目資金為F社會組織提供報酬，以便其組織相應人力、提供項目服務。

在調查中發現，F社會組織提供的居家養老服務中真正受老年群體關注的主要是就餐、理發、醫療保健及娛樂文化。盡管F在居家養老服務點都按照項目要求，在城鄉居家養老服務中心（或社區）開展服務。但在服務供給上卻存在明顯差異。在農村地區，社會組織提供居家養老服務的內容主要是送餐、理發、醫療保健和娛樂文化等服務，尤其是送餐服務，其中以留守、獨居老人居多，在價廉、方便、有伴等因素的作用下，他們會選擇讓社會組織送餐。

但是他們在享受此類服務過程中，由于服務次數限制和服務效率的低下，此類服務受歡迎程度也逐漸降低。在城市社區，社會組織提供的類似于就餐、理發、醫療保健等服務執行效果不佳，緣于城市老人經濟條件較為富裕，且城市社區周邊的生活設施齊全，老年人更愿意在家（或餐廳）就餐，選擇偏愛的理發店理發，或者去一些社區醫院、大型醫院就診。社會組織在城市居家養老服務中發揮實效較明顯的是文化娛樂，通過社會組織，社區居委會通知，老年群體可以選擇在活動室中打乒乓球、下象棋或者排練舞蹈等。C鎮提供的居家養老服務是基礎型的，以至于在城鄉區域之間發生了較明顯差異。在城市社區居住的老年群體，其服務需求較高，所以城市社區老年群體更愿意光顧社會組織開展的其他社會服務。相對而言，農村地區的老年人群（尤其是一些孤寡留守的老年人群）服務需求較低，且在周邊較高層次的社會服務難以觸及或不便觸及時，如價格、路程等因素，社會組織提供的基礎型養老服務此時恰好能夠應合了他們的實際生活需求，為此，他們有較強的意愿在此享受普惠性的服務。

綜上可知，由于社會組織提供的養老服務供給與農村實際需求契合度較為一致，以至于在農村地區，居家養老服務提供效度更為明顯一些。反之，在城市社區，由于社會組織的服務供給與老人需求契合度不高，以至于服務效果不夠明顯。

3 社會組織參與居家養老服務的困境分析

F社會組織針對C鎮1300名老年提供居家養老，項目執行的一年內，參加居家養老服務的老年人，享受到了基礎性的養老服務。并且為農村老年人的晚年增添了幸福感。

但是，在項目執行期間，F社會組織在提供居家養老服務方面，也面臨著不少困難和挑戰，主要表現在以下幾個方面：第一，F社會組織作為一個外嵌入式社會組織，申請購買了C鎮的居家養老服務，在項目管理和執行上缺少本土化優勢，項目執行團隊與項目受益對象需要花費一定的時間和經歷去認識彼此。第二，項目資源覆蓋不全面，分配不合理。F社會組織開展的項目活動常出現經常參加的人員不斷重復參與，而不能參與項目活動的老人，則在項目期間很少甚至不參與活動，這不僅導致項目資源不能合理分配，同時使得部分服務對象的需求在不記名的方式下被忽略。第三，項目相關方角色定位不清晰。項目執行單位、主管單位（政府部門）、受益主體（老人、社區、居家養老服務中心）在項目執行期間呈現對彼此角色不清晰的現象，政府對社會組織參與居家養老服務項目只是存在資金撥付的角色，對其執行內容和效果以及項目資金的使用情況沒有及時跟進和監管，社會組織通過與老人所在社居委、村居委與老人取得聯系，但是在服務對象眼中“此類服務是居委會、村委會提供，而社會組織從業人員只是社區活動中的志愿者”。

F社會組織在參與當地居家養老服務過程，為什么會出現此類困境呢？這不僅與社會組織參與社會治理的發展階段有關，更與“由上而下”多元主體參與社會治理的政策執行緊密相關。

（1）績效影響。政府政績的體現源于社會組織的居家養老服務有效提供上。社會組織能夠為城鄉居家養老服務人群提供有效服務，在一定程度上能夠為地方政府特別是民政部門展現政績，提升政府的公信力和為民服務的公共形象。我國居家養老服務的發展是在政府主導的績效影響下得以推動。在服務推進過程中，政府特別注重績效產出，卻忽視服務機構的管理評估。導致“頭重腳輕”現象產生。重視引入社會力量參與居家養老服務，卻弱化政府在項目管理中的評估跟進作用，以任務完成式來解決政府績效提升問題。

（2）基層政權在政社聯動機制的角色定位錯位。F社會組織作為社會力量參與到城市居家養老服務中，主要依靠社區居委會中聯系的老黨員和志愿者，依托社區志愿服務平臺“號召”社區老人參與或接受養老服務。社區老人參與F社會組織舉辦的活動，也大多認為此類服務活動是社區居委會開展，并且對此類活動擁有很大的信任感。相對城市居家養老服務而言，農村居家養老服務形式和服務內容與城市社區居家養老服務略有不同。主要表現在：農村居家養老服務主要以上門服務的形式為主，因為農村老人之間距離相隔較遠，農村老年人文化層次相對較低，無法較好參與到社會組織從業人員組織的興趣類活動。

（3）參與購買服務競爭主體的單一性。在城鄉居家養老服務的供給上，F社會組織通過參與競爭性的公益創投項目，獲得政府資源，發揮他們的行業優勢，承接與企業主營業務相關的服務，以此來填補政府部門無法提供的專業服務，調研F組織是一家民辦非企業的非營利組織。它的生存發展緊密依靠政府提供的資金支持，政府在購買居家養老服務時，以項目購買形式支付項目服務費用、項目人員成本和項目管理費用，這在一定程度上保證了F社會組織的生存和發展。

4 社會組織參與城鄉居家養老服務的路徑探析

為了切實解決全社會的養老問題，國家調整了解決養老問題的思路策略，建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的多層次養老服務體系，而居家養老成為解決養老問題的主要方法。隨著家庭養老壓力逐漸增大，社會組織參與居家養老服務力度逐漸增強。探索社會組織參與城鄉居家養老服務路徑刻不容緩。根據F社會組織參與C鎮城鄉居家養老服務的項目執行為樣本，筆者認為可以從社會組織角度探索其參與居家養老服務的路徑。

（1）服務內容方面。優化城鄉居家養老服務內容，探索服務不同類型老年人群的優化模式。以“互聯網+”形式開展居家養老服務。依托互聯網平臺解決老年人的生活照料服務。如針對社區高齡老人開展呼叫服務，以“互聯網+”形式建立老人、子女及其社會組織之間的緊密聯系。

（2）服務管理方面。監督機制方面、資源在監督機制方面：需要建立政府為主體、第三方專業組織評估的有效監督運營模式。不僅表現在項目財務管理監督，也包括服務內容和服務指標等方面的監督，從而建立多方主體共同監督機制。

（3）服務定位方面。明確城鄉居家養老服務照料中心定位，實現精準、實效供給服務。相對而言，在城區，由于普遍存在較為豐富的餐飲、醫療、文化活動場所等生活服務休閑類的社會資源供給，且城市社區的老年人群具有較高的經濟支付能力，因此，其需求性相對較高，但目前城市社區的居家養老服務照料中心服務供給仍多是基礎型，這與城市社區老年人的實際服務需求難以匹配，以至于城市區域的社區居家養老服務照料中心實際運行狀況大大折扣。但在農村地區，由于既有的社會資源供給相對有限，且農村地區的老年人實際經濟支付能力要低于城市地區，因此，農村地區的社區居家養老服務照料中心提供的基礎型服務供給，能夠較多的受老年人群青睞，讓服務供給與實際需求形成較好匹配。

因此，要優化C鎮整體范圍內的社居家服務照料中心的運行效果，必然要面對具體社會環境，如城市和農村，地理位置，結合具體社會環境下的實際需求，重新定位社區、農村居家養老服務照料中心的具體位置，有針對性地提供相應養老服務，從而才能夠實現供給的有效性和服務的精準性。否則，容易出現資源的錯位和浪費。實現運營主體的專業化，強化居家養老服務供給的專業性，是社會組織參與居家養老服務的關鍵所在。

（4）服務模式方面。在海寧市農村地區，能夠到居家養老服務中心參加項目活動的老年人很少。而城市社區老年人更愿意參與社區居家養老服務中心的一些專業化活動。目前，普遍的社會聲音是通過引入社會組織來實現居家養老服務供給的專業化，并且C鎮正是通過此類方式開展執行。

但是，正如養老問題演變一般，提供此類居家養老服務的社會組織是近年來才逐漸孕育成長的，要通過社會組織來實現居家養老服務供給的專業化，首先要解決的是培育專業化社會組織這一問題。要培育專業化社會組織涉及到運營模式問題，為此，可供選擇實踐的路徑是，通過依托于該類組織的試點，總結專業化運營模式，再實現社會化拓展，從而才能夠培育出批量化的社會組織。或者對既有的運用主體進行專業化培訓，實現既有主體的專業化。

因此，要實現社會組織參與居家養老服務的專業化，切實需要解決運營模式的專業化問題，從而才能夠實現服務供給的專業化。

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①課題來源：浙江財經大學東方學院院級課題：《海寧社會組織參與居家養老服務研究》（2017dfy008）。

作者簡介：石卷苗（1989-），女，漢族，安徽安慶人，助教，碩士研究生，主要從事項目管理，社會組織方面的研究。