高校內(nèi)部控制構(gòu)建、應(yīng)用及評(píng)價(jià)
——以TZ學(xué)院為例

□（臺(tái)州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 浙江臺(tái)州 318000）

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前很多高校對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知還停留在政策層面，雖然針對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部相繼出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）、《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)[2017]1號(hào)），在一定程度上促進(jìn)了高校內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善。但是目前高校內(nèi)部控制的執(zhí)行情況并不理想，內(nèi)部控制的有效性也不高。主要表現(xiàn)如下：

（一）對(duì)建設(shè)內(nèi)部控制體系的重要性認(rèn)識(shí)不足。高校建立內(nèi)部控制制度主要是基于國(guó)家有關(guān)政策的規(guī)定，高校內(nèi)部不論是管理層還是一般教職工，普遍認(rèn)為只要制定一些簡(jiǎn)單易于操作的規(guī)章制度就可以了，認(rèn)為內(nèi)部控制是審計(jì)部門(mén)的職責(zé)，是針對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)建立的，高校內(nèi)部普遍沒(méi)有形成全員參與、全員監(jiān)督的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿于高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。但現(xiàn)實(shí)情況是有些高校的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)性內(nèi)部控制比較健全，如貨幣資金、往來(lái)款項(xiàng)、實(shí)物資產(chǎn)、收入支出等方面，而投資決策、項(xiàng)目建設(shè)的機(jī)制和程序缺失，容易造成投資決策失誤、國(guó)有資產(chǎn)投資損失無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。

（三）信息與溝通不暢。目前高校內(nèi)部各部門(mén)普遍建立了信息化系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，共享性與透明度不足，更沒(méi)有與內(nèi)部控制機(jī)制相融合，導(dǎo)致高校內(nèi)部控制沒(méi)有通過(guò)信息化平臺(tái)得到更好的貫徹落實(shí)。在內(nèi)部控制建設(shè)上，沒(méi)有暢通的信息化平臺(tái)，政令下達(dá)、反饋、溝通、舉報(bào)等信息傳遞不及時(shí)，內(nèi)部控制的一些重要環(huán)節(jié)存在盲區(qū)，為徇私舞弊、腐敗、犯罪行為的滋生提供了條件。

（四）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。高校現(xiàn)有的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不科學(xué)，指標(biāo)設(shè)計(jì)、各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重關(guān)系不合理，評(píng)價(jià)的手段、方法不科學(xué)，評(píng)價(jià)人員的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力不高，僅依靠印象、感覺(jué)等主觀因素進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（五）監(jiān)督機(jī)制不健全。監(jiān)督是準(zhǔn)確貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制制度的保障，沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制為內(nèi)部控制保駕護(hù)航，內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)得再好，也是一紙空文，無(wú)法對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)龐大、復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，建立健全符合高校實(shí)際需求的內(nèi)部控制制度，探索構(gòu)建有效的內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制，對(duì)實(shí)現(xiàn)高校資源整合、權(quán)力制約、風(fēng)險(xiǎn)防范有著極其重要的作用和意義。

（一）內(nèi)部控制建設(shè)是新形勢(shì)下高校持續(xù)健康發(fā)展的需要和保障。目前，隨著高校建設(shè)體量和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，多渠道籌措資金能力的增強(qiáng)，如何貫穿高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制，保證資金使用分配的合法合規(guī)，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全，提高資金的使用效益，堵塞漏洞、消除隱患，防范高校發(fā)生重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，成為高校管理層面臨的重大問(wèn)題。所以高校要加強(qiáng)內(nèi)部控制制度體系建設(shè)，完善各項(xiàng)規(guī)章制度。

（二）現(xiàn)代大學(xué)管理體系要求高校建設(shè)系統(tǒng)完善的內(nèi)部控制體系，進(jìn)一步推進(jìn)高校管理的規(guī)范化、現(xiàn)代化。高校管理的現(xiàn)代化不僅是硬件設(shè)施的現(xiàn)代化，更是管理制度等軟件的現(xiàn)代化，這是高校做大、做強(qiáng)、加速發(fā)展的必由之路。現(xiàn)代大學(xué)管理體系的重要內(nèi)容是要求高校形成激勵(lì)和約束并重的機(jī)制，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，進(jìn)一步強(qiáng)化信息化管理手段，提高高校的管理水平。

（三）實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力制衡與監(jiān)督，預(yù)防經(jīng)濟(jì)犯罪，是高校廉政建設(shè)的重要組成部分。經(jīng)濟(jì)犯罪的發(fā)生說(shuō)明權(quán)力未受到制約、內(nèi)部控制制度缺失或形同虛設(shè)。因此，要建設(shè)和打造廉潔高效的高校，做好內(nèi)部控制體系建設(shè)工作是非常必要和重要的。

三、高校內(nèi)部控制構(gòu)建、應(yīng)用及評(píng)價(jià)

本文以TZ學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)為例，對(duì)其內(nèi)部控制的構(gòu)建、應(yīng)用及評(píng)價(jià)進(jìn)行分析。TZ學(xué)院按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》和相關(guān)文件要求，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，制定內(nèi)部控制建設(shè)方案，設(shè)置內(nèi)部控制組織機(jī)制架構(gòu)，進(jìn)行組織及業(yè)務(wù)流程的梳理和再造，設(shè)計(jì)內(nèi)部控制量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并進(jìn)行評(píng)價(jià)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，改進(jìn)、完善、推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)，取得了一定的成效。

（一）設(shè)置內(nèi)部控制組織機(jī)制架構(gòu)。TZ學(xué)院成立由學(xué)校書(shū)記、校長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，學(xué)校黨委在內(nèi)部控制建設(shè)中起領(lǐng)導(dǎo)作用；校長(zhǎng)是內(nèi)部控制建設(shè)工作的首要責(zé)任人，對(duì)內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)；學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員抓好各自分管領(lǐng)域的內(nèi)部控制建設(shè)工作；學(xué)校內(nèi)部各部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)本部門(mén)的內(nèi)部控制建設(shè)承擔(dān)具體責(zé)任。內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)是內(nèi)部控制辦公室，在組長(zhǎng)的主持下，具體組織、督促內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施工作，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職責(zé)，負(fù)責(zé)組織梳理學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全學(xué)校各項(xiàng)內(nèi)部管理制度。內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門(mén)為學(xué)校黨政辦，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全校的內(nèi)部控制建設(shè)；內(nèi)部控制建設(shè)監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作小組由學(xué)校監(jiān)審部門(mén)組織，負(fù)責(zé)對(duì)全校內(nèi)部控制的建立與實(shí)施情況開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)，并定期組織編制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制的完善性、有效性等做出評(píng)價(jià)，形成評(píng)價(jià)結(jié)論，出具評(píng)價(jià)報(bào)告。如圖1所示。

（二）建立內(nèi)部控制業(yè)務(wù)全面評(píng)價(jià)動(dòng)態(tài)流程。TZ學(xué)院根據(jù)實(shí)際情況，依照《規(guī)范》要求設(shè)定內(nèi)部控制目標(biāo)，在目標(biāo)的指導(dǎo)下構(gòu)建該校內(nèi)部控制體系，針對(duì)“單位層面控制”“業(yè)務(wù)層面控制”建立二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，設(shè)置具體的三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立內(nèi)部控制檢查機(jī)制和自我評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)該校現(xiàn)有內(nèi)部控制運(yùn)行體系下的內(nèi)部控制情況進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)該校內(nèi)部控制情況的四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，針對(duì)不足之處予以完善和優(yōu)化，并不斷循環(huán)這一過(guò)程，最后再運(yùn)行優(yōu)化后的內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制業(yè)務(wù)全面評(píng)價(jià)動(dòng)態(tài)流程如圖2所示。

（三）設(shè)計(jì)構(gòu)建內(nèi)部控制量化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并進(jìn)行評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是對(duì)其有效性進(jìn)行的評(píng)價(jià)，包括評(píng)價(jià)單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性。按照《規(guī)范》精神，依據(jù)全面性、系統(tǒng)性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和可比性的原則，以“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)”體系為基礎(chǔ)，結(jié)合評(píng)價(jià)指標(biāo)確定的權(quán)重，采用量化評(píng)價(jià)的方式，本文設(shè)置了包括單位層面和業(yè)務(wù)層面兩大部分的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)行加權(quán)平均得出結(jié)果，基本計(jì)算公式為：ICI=W1×ICI1+W2×ICI2。其中，ICI1代表單位層面內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指數(shù)，ICI2代表業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指數(shù)。將內(nèi)部控制等級(jí)分為“優(yōu)”“良”“中”“差” 四個(gè)等級(jí)，90≤ICI＜100 為 “優(yōu)”，80≤ICI＜90 為“良”，60≤ICI＜80 為“中”，ICI＜60 為“差”。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系如下表所示，其中，ICIabc代表內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)的量值。

圖1

圖2

類別 評(píng)價(jià)指標(biāo) 評(píng)價(jià)要點(diǎn)ICI單位層面ICI業(yè)務(wù)層面

各指標(biāo)權(quán)重如下：

根據(jù)TZ學(xué)院內(nèi)部控制指標(biāo)量值的評(píng)價(jià)結(jié)果和各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的權(quán)重，按照上述計(jì)算公式（具體打分及中間計(jì)算步驟略）可得該校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指數(shù)ICI=W1×ICI1+W2×ICI2=0.6×1+0.4×93.5=92，說(shuō)明該校內(nèi)部控制質(zhì)量已進(jìn)入優(yōu)秀梯隊(duì)。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，該校的主要扣點(diǎn)問(wèn)題是未及時(shí)實(shí)現(xiàn)信息化全覆蓋。該校應(yīng)進(jìn)一步加快信息化平臺(tái)建設(shè)進(jìn)程，為內(nèi)部控制建設(shè)提供暢通的、共享的、透明的信息平臺(tái)。該校應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善已建立的內(nèi)部控制體系，夯實(shí)內(nèi)部控制質(zhì)量。

四、結(jié)束語(yǔ)

目前，高校內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)機(jī)制已有所進(jìn)展，各校采取了相當(dāng)多的措施和辦法，在內(nèi)部控制建設(shè)和管理上取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成績(jī)，但高校現(xiàn)有內(nèi)部控制建設(shè)情況還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和高校教育事業(yè)發(fā)展的需要。高校內(nèi)部控制建設(shè)和評(píng)價(jià)機(jī)制是一個(gè)循環(huán)的終點(diǎn)，也是新的起點(diǎn)，只有不斷地深入學(xué)習(xí)和研究、分析我國(guó)內(nèi)部控制制度、法規(guī)、文件，了解高校內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)和缺陷，提出相關(guān)改進(jìn)措施，才能建立科學(xué)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化內(nèi)部控制有效性，實(shí)現(xiàn)高校可持續(xù)發(fā)展。