基于PSR模型的大氣污染防治績效審計研究
——以江蘇省為例

（南京審計大學江蘇南京211815）

隨著我國經濟的發展，城鎮化、工業化的進一步推進，環境保護與污染防治的壓力也在進一步增大。其中，以“霧霾天”為代表的區域性大氣污染問題日益突出，引起了社會各界的廣泛關注。2013年9月，國務院下發《大氣污染防治行動計劃》，制訂了2013年至2017年大氣污染防治的目標與措施。2014年1月，江蘇省政府出臺《江蘇省大氣污染防治行動計劃實施方案》，方案的亮點在于強化源頭管控、調整能源結構。《中華人民共和國環境保護稅法》已于2018年1月1日起正式實施。一系列政策措施的落地實施，最終的效果如何是值得重點關注的問題。本文擬通過基于PSR模型構建的大氣污染防治績效審計框架，以江蘇省為例進行績效審計評價。

一、我國政府環境績效審計現狀

（一）政府環境績效審計實踐。從政府環境績效審計的實踐角度來看，自2003年深圳市率先開展了針對污水處理廠的環境績效審計后，全國各地審計機關陸續開展了環境績效審計實踐。如2012年江蘇省徐州市審計局開展的太湖水污染治理績效審計，推進了太湖水環境保護與水污染治理水平，促進了太湖水質的進一步好轉；2013年新疆巴州審計局開展了首個環境績效審計項目，對該市已建成的垃圾處理廠和污水處理廠的運營情況進行了績效審計調查；2015年湖北省十堰市鄖陽區審計局開展了水源區環境績效審計，為“南水北調”核心水源區的生態環境護航。在環境績效審計實踐中，審計機關關注環境的治理與改善情況，通過及時通報審計結果、提出合理可行的審計建議與整改措施、跟蹤整改落實情況等手段，提高了環保資金的使用效益與項目整體的運行效益，促使相關單位加強管理，為生態文明建設做出了積極貢獻。但是由于我國環境績效審計起步較晚，開展的環境績效審計項目也不多，目前主要還是集中在對環保資金的真實性和合法性、對環保政策執行和落實情況的審計上（中國審計學會調研組，2009），側重于經濟效益而不是社會效益和環境效益，對環保項目的效率性和效果性的評價還不夠。以美國為代表的發達國家由于績效審計發展相對成熟，環境績效審計作為其重點關注的部分，除了包含對環保資金管理、政策制定與執行等方面的審計外，更注重成本效益和環境影響分析，以及對項目目標的實現程度、環保部門監管的績效等方面的審計。

（二）政府環境績效審計的理論研究。目前，學術界對于政府環境績效審計的定義大致有三類觀點，一是對環境經濟活動的審計，如陳希暉、邢祥娟（2004）認為環境績效審計是指審計機關通過檢查被審計單位的環境經濟活動，依照一定的標準，評價資源開發利用、環境保護、生態循環狀況和發展潛力的合理性、有效性，并對其效率和效果表示意見的行為。二是對環境管理活動的審計，是對受托環境績效責任承擔者履行其職責的情況進行綜合系統的審查、分析，并對照一定的標準評定受托環境績效責任的履行現狀和潛力，提出提高環境管理績效的建議，促進其更加全面有效地履行受托環境績效責任、提高環境管理績效的一種特殊的審計控制（葉富興，2009）。三是對環境經濟活動和管理活動的綜合審計，是對其中產生的環境問題和環境責任進行綜合的、系統的審查及分析，以經濟性、效率性、效果性為標準評定政府環境管理活動的現狀，并提出合理建議，以確保政府環境保護職責全面有效履行的審計活動（任琳，2012）。

盡管學者們對于政府環境績效審計的理解未能達成統一，但構建政府環境績效審計評價體系仍是目前學術界關注的熱點，相關文獻主要可以分為綜合環境績效審計評價指標體系和特定類型資源環境績效審計評價指標體系，如水資源環境、大氣環境等。

對于綜合環境績效審計評價指標體系，秦德智（2015）基于區域發展質量，從環境質量指標、發展與環境相互作用指標和決策與行動指標三個相互驅動的維度構建了政府環境績效審計評價指標體系；段鑄（2016）從共性和個性兩個維度，以天津市為例，構建了生態環境績效審計評價體系，具體設計了8個三級指標來反映天津市的環境績效情況；韓士專（2016）基于PSR模型，采用主成分和聚類分析方法，對江西省11個地市的政府環境績效進行了評價。

對于特定類型資源環境績效審計評價指標體系，彭蘭香（2015）結合績效棱柱理論和PSR模型，以浙江省“五水共治”項目為例構建了水環保績效審計評價指標體系；夏叢芳（2015）基于平衡計分卡，從財務、客戶、內部流程、創新與學習四個角度設計了水環境績效審計評價指標體系；李世輝（2017）結合PSR模型與環境優值模型，對淮河流域水污染治理績效進行了審計評價并給出了審計建議。

一套合理的、可行的政府環境績效審計評價指標體系有利于審計機關提高審計工作效率、全面評價環境績效、突出審計重點、提出現實合理的審計建議，更好地為實現可持續發展服務，而符合我國國情的政府環境績效審計評價指標體系還有待進一步建立和完善。目前國內大多數學者在實證研究中多聚焦于水資源環境績效審計，對大氣環境的重視不足。本文以江蘇省為例，基于PSR模型對大氣污染防治績效審計問題進行研究。

二、基于PSR模型的政府環境績效審計評價指標體系與方法

圖1 PSR框架

（一）基于PSR模型的政府環境績效審計評價指標體系構建。壓力-狀態-響應模型（以下簡稱PSR模型）是由聯合國環境規劃署（UNEP）和經濟合作與發展組織（OECD）共同完善并推廣應用的反映環境與社會發展關系的框架模型，如圖1所示。PSR模型認為人類活動會對環境造成壓力（Pressure），改變了環境質量和自然資源的存量（State），社會通過實施環境、經濟等政策（Response）來應對這些改變和壓力（王婷，2017）。具體來說，壓力指標反映了經濟和社會活動對環境帶來的影響與破壞；狀態指標描述了特定時間段下的環境狀態和變化情況；響應指標體現了為應對環境問題所采取的預防、補救和恢復措施。在政府資源環境績效審計評價過程中，PSR概念框架體系中所蘊含的意義決定了其適用性（劉丹，2015）。

本文借助PSR框架設計了政府環境績效審計評價指標體系，利用環境優值模型對江蘇省大氣污染防治績效進行審計評價，以綜合反映社會效益、經濟效益以及環境效益。詳見表1。

表1 江蘇省大氣污染防治績效審計評價擬選指標

（二）基于PSR模型的政府環境績效審計評價方法。本文借助PSR模型構建政府環境績效審計評價預選指標體系，遴選最終指標代入環境優值模型進行測算。環境優值模型自提出后被廣泛應用于城市區域性環境績效審計、項目的環境績效審計等，是一種綜合的環境績效評價方法，通過對國家或地區的水質（地表水、地下水）、大氣、土壤等諸多環境指標的綜合、持續考查及預測，計算環境優值，當其持續為零時，則說明環境友好、環境最佳（李山梅，2011）。環境優值模型如下：

式中：ωi為評價指標的權重；Fi為每類評價指標的實際數據；Vi為每類評價指標的理想值；Bi為可取值上下限范圍。

1.數據的標準化。為消除不同量綱之間的差異，對數據進行標準化處理。

對于數據越大績效越好的正向指標：

對于數據越小績效越好的負向指標：

式中：Yi為標準化后的數據值；Xi為每類評價指標的實際數據；Xmin為指標的最小值；Xmax為指標的最大值；X為目標值。

2.指標權重的確定及數據來源。本文采用均權法對所選指標進行賦權。具體來說，在從江蘇省大氣污染防治績效審計評價擬選指標中確定最終指標時，按照客觀性、可獲得性以及政策相關性和敏感性原則，選擇客觀定量化指標，排除人為判斷，并盡可能選擇已有政策文件中與大氣污染防治關聯度較高的相關指標，因而本文假定所選取的指標重要性相同，對環境績效的影響一致。

本文的數據和理想值主要來源于《江蘇省統計年鑒》《江蘇省大氣污染防治工作計劃》、環境質量公報、“十三五”規劃資源環境指標、《國家生態園林城市分級考核標準》以及各地級市統計年鑒等官方公開的權威數據。

三、江蘇省大氣污染防治績效審計評價

在進行績效審計評價前，應先對績效信息的真實性進行審計，以確保環境狀況、環境統計信息、監測數據等績效信息真實、可靠，尤其要注意環境監測數據的真實性。地方政府和企業出于對政績考核和自身利益的考慮可能會通過干預采樣、干擾監測設施等手段篡改和偽造監測數據，誤導環境管理決策，不利于審計人員進行下一步的績效評價。

（一）指標遴選。

1.壓力指標的選取。壓力指標中，SO2人均排放量、氮氧化物人均排放量、煙（粉）塵人均排放量和工業廢氣人均排放量是大氣污染的直接壓力。由于江蘇省產業結構和能源結構偏重，化工、火電、冶金等七大高耗能行業的工業產值占全省工業總產值的1/3左右，長期以來，江蘇省的煤炭消費比重一直居高不下（江蘇省環保廳《江蘇省煤炭消費減量替代工作方案》）。江蘇省大氣污染氣體的排放源主要是工業排放，工業廢氣中包含SO2、氮氧化物和煙（粉）塵等污染物。工業作為推動國民經濟快速增長的重要因素，最終反映為人均GDP的增長。因此本文選擇人均GDP以考量經濟增長與大氣污染防治績效之間的關系。

2.狀態指標的選取。狀態指標中，一類是反映大氣污染改善情況的指標，另一類是反映大氣環境自身狀態的指標。江蘇省的大氣污染物主要包括 SO2、NO2、細顆粒物（PM 2.5）、可吸入顆粒物（PM 10），其年均濃度減少率可以反映與去年相比今年大氣環境的改善狀態。大氣中SO2、NO2和顆粒物是形成酸雨的主要影響因素之一，并且環境空氣質量分級標準中包含對SO2、NO2、PM 10和PM 2.5年平均濃度的監測，因此酸雨平均發生率和空氣質量達標率是大氣污染的具體表現，直觀說明了當年大氣環境質量的好壞。

考慮到國務院《大氣污染防治行動計劃》中著重強調了對PM 2.5的治理以及《江蘇省大氣污染防治計劃》中關于降低PM 2.5濃度的空氣質量改善目標，結合社會公眾對PM 2.5的普遍關注，狀態層的最終指標選擇了細顆粒物（PM 2.5）年均濃度較2013年減少率、空氣質量達標率和酸雨平均發生率。

3.響應指標的選取。響應指標中，主要是政府針對大氣污染防治所采取的一系列行動，包括當年做出環境行政處罰案件數、燃煤鍋爐整治數和大氣污染治理重點工程項目完成數。燃煤鍋爐整治數反映出，針對煤炭消費比重居高不下的問題，江蘇省從減少煤炭需求入手對高污染燃料禁燃區、生態紅線區、省級以上開發區內的鍋爐進行重點整治的進度。大氣污染治理重點工程項目完成數反映了江蘇省大氣污染防治工作的總體進度。鑒于環境行政處罰并不僅僅針對大氣污染，還包括水體污染、土壤污染等，因此本文最終選擇了燃煤鍋爐整治數和大氣污染治理重點工程項目完成數指標。

（二）環境優值的計算與分析。

1.江蘇省整體的大氣污染防治績效。將最終選取的各指標數據進行標準化處理后代入環境優值模型中 （計算結果取小數點后五位），得到2014—2016年江蘇省大氣污染防治環境優值變化趨勢，如圖2所示。可知，江蘇省2014—2015年的環境優值變化不大，說明大氣污染防治行動初期效果還未顯現，但到了2015—2016年江蘇省環境優值有明顯下降，說明大氣污染防治行動效果較為顯著。2014—2016年，江蘇省大氣污染防治的環境優值總體呈下降趨勢，并越來越趨近于零，說明江蘇省未來有望繼續保持較低的環境優值，即保持較好的大氣污染防治績效。

圖2 2014—2016年江蘇省大氣污染防治環境優值變化趨勢

圖3 2014—2016年江蘇省各地級市大氣污染防治環境優值

2.江蘇省分區域大氣污染防治績效。江蘇省13個地級市2014—2016年大氣污染防治環境優值情況如圖3所示。從各地級市2014—2016年大氣污染防治環境優值的變化趨勢來看，雖然徐州市和連云港市的環境優值整體上處在較低水平，但仍有先升后降的情況發生，其限制性指標是空氣質量達標率；揚州市和泰州市在2015—2016年的環境優值呈微小的上升態勢，酸雨平均發生率是其限制性因素。此外，其余地級市的環境優值在2014—2016年接連下降，說明這些地區的政府大氣污染防治績效在逐年變好。具體來說，無錫市的環境優值總體高于其他地區，主要原因在于無錫市三年間的酸雨平均發生率都顯著高于其余各地級市，盡管多屬于弱酸雨范疇，但也給無錫市的大氣污染防治工作提出了警示。此外，南京市、蘇州市、常州市、南通市和揚州市三年間的環境優值的平均值在0.028—0.01之間，處于中等水平。其余地級市的環境優值的平均值都小于0.01，說明大氣污染防治績效良好。

江蘇省在全國屬于經濟較發達地區，為考量經濟增長與大氣污染防治績效之間的關系，對江蘇省大氣污染防治環境優值與人均GDP作相關性分析，如表2所示。

表2 江蘇省大氣污染防治環境優值與人均GDP的相關性

可知江蘇省大氣污染防治環境優值與人均GDP呈正相關關系，也就是說經濟發展較好的地區，大氣污染防治環境優值普遍較高，大氣污染防治績效不夠理想。以2016年為例，蘇南、蘇中和蘇北三個區域大氣污染防治的平均環境優值呈現出由南向北逐漸遞減的趨勢，如圖4所示。

圖4 2016年江蘇省區域大氣污染防治平均環境優值

究其原因，主要在于江蘇省產業結構和能源結構偏重，燃煤消費總量較大，這一特點同樣體現在省內經濟發達、工業化程度較高的區域。以蘇州市為例，2015年蘇州市六大高耗能行業綜合能耗占規模以上工業企業綜合能耗的比重為82.8%，其中黑色金屬冶煉和壓延加工業占比34.1%，電力、熱力生產和供應業占比28.6%。經濟發達且工業化程度較高的區域經濟總量大且資源能源的利用率較高，但同時大氣污染物排放問題也比較嚴重，大氣環境質量還有很大提升空間，大氣污染防治工作難度較大、見效較慢。

四、結論與政策建議

（一）結論。《大氣污染防治行動計劃》《江蘇省大氣污染防治行動計劃實施方案》出臺后，江蘇省政府連出重拳，制定了詳細的大氣污染防治工作計劃以及考核辦法，分階段層層分解任務目標，使大氣污染防治工作落實到各部門、各地區。總體來看，江蘇省大氣污染防治工作初見成效。從江蘇省域內部地區來看，除了徐州市和連云港市大氣污染防治績效三年間出現少許反復，揚州市與泰州市未能保持績效變好的趨勢，其他城市都顯現出逐年見好的大氣污染防治績效。另外，江蘇省內經濟較發達地區大氣污染防治績效還有待提升。

（二）政策建議。

1.保障監測數據質量。環保部門應貫徹落實國務院《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》，認真落實《“十三五”環境監測質量管理工作方案》，提升環境監測數據質量，對環境監測數據弄虛作假的行為零容忍，保障環境監測數據準確有效。

2.注重大氣污染防治綜合治理。地方政府在制定大氣污染防治計劃、執行大氣污染防治工作時，要全面看待問題，在注重細顆粒物（PM 2.5）治理的同時，也要考慮到其他大氣污染物對環境的影響。尤其是存在PM 2.5年均濃度下降明顯，但空氣達標率不升反降、酸雨平均發生率居高不下等問題的地區，更應該重新審視本地區大氣環境狀況和大氣污染物排放情況，及時調整策略。

3.進一步優化調整產業結構和能源結構。控制煤炭消費總量，推廣使用清潔能源，擴大天然氣利用范圍。對高能耗行業和重點企業要嚴格監管，對違法排污等行為依法查處，對重點污染源密切監測，加強責任落實和社會監督。S