政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度缺陷及完善策略

李丹 徐州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 王東 江蘇建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院

體育服務(wù)是社會(huì)公民的基本需求。早在古希臘時(shí)期，男性公民就會(huì)獲得社會(huì)提供的體育場(chǎng)所與健身器材。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)對(duì)于體育服務(wù)的重視程度不斷提高，其已經(jīng)成為公共服務(wù)體系的重點(diǎn)項(xiàng)目。但受限于資金的困擾，多數(shù)地方政府難以提供充足的大型體育設(shè)施，居民日益增長(zhǎng)的體育需求難無(wú)法得到滿足。政府購(gòu)買服務(wù)，是新型的公共服務(wù)制度，通過(guò)該制度政府可利用有限的財(cái)政支出提升當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)質(zhì)量。利用該模式購(gòu)買體育服務(wù)，不僅可以使公眾的體育需求得到滿足，也可使散存與社會(huì)中的閑置資源得到充分利用。

一、政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的發(fā)展與效益

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)是指由政府財(cái)政出資，為公眾提供場(chǎng)館、器材等體育服務(wù)，從而滿足公眾的體育文化需求。英國(guó)是最早實(shí)施政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度的國(guó)家。我國(guó)也在近階段對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行了積極的探索。該領(lǐng)域的早期發(fā)展者認(rèn)為，在公共治理體系中，稅收來(lái)源于納稅人的勞動(dòng)節(jié)余，這部分資金理應(yīng)獲得妥善使用。當(dāng)稅收相對(duì)較少時(shí)，其應(yīng)被投放到生產(chǎn)要素的建設(shè)中，當(dāng)生產(chǎn)要素帶來(lái)更多稅收后，其應(yīng)當(dāng)被用于完善服務(wù)體系，并增加醫(yī)療、教育等基本服務(wù)開(kāi)支。當(dāng)稅收進(jìn)一步增加后，體育等文化服務(wù)應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁嗟闹С帧?/p>

這樣的設(shè)計(jì)既符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的運(yùn)行規(guī)律，也體現(xiàn)了“馬斯洛需求理論”對(duì)人類心理需求的描述。同時(shí)，政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，也可有效盤活閑置資產(chǎn)，并使公共資源得到充分利用。我國(guó)體育場(chǎng)館的利用率存在嚴(yán)重的兩極分化現(xiàn)象，通過(guò)資金引導(dǎo)，供需兩端都可得到科學(xué)的調(diào)配。總之，由政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，既符合當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展需求，也可有效調(diào)配閑置資源。

二、政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度的缺陷

(一)體育設(shè)施分配制度的缺陷

公共體育服務(wù)的采購(gòu)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府稅收或體育彩票，因此所購(gòu)買的服務(wù)應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)需求，并均勻分布在社會(huì)中。但我國(guó)部分地區(qū)的服務(wù)設(shè)施過(guò)于集中，居民的受益程度存在較大差異。例如，在同一城市內(nèi)，大型體育設(shè)施通常會(huì)集中在中心市區(qū)，而城郊區(qū)域難以享受到對(duì)應(yīng)的服務(wù)。造成這一問(wèn)題的原因主要有兩個(gè)方面。首先，是專業(yè)體育的競(jìng)訓(xùn)需求。專業(yè)體育是地方政府的直接管理項(xiàng)目，在購(gòu)買公共體育服務(wù)的過(guò)程中，其必然會(huì)將專業(yè)體育納入到考量范疇內(nèi)。受此影響，多數(shù)城市會(huì)依據(jù)專業(yè)競(jìng)訓(xùn)的便利性采購(gòu)專業(yè)場(chǎng)館。其次，是土地財(cái)政的需求。體育設(shè)施的建設(shè)可提升周邊的生活環(huán)境并提升商業(yè)氛圍。因此地方政府更傾向于將體育設(shè)施配置到城市新區(qū)內(nèi)。

(二)監(jiān)管與評(píng)價(jià)機(jī)制仍不完善

監(jiān)管機(jī)制與評(píng)價(jià)機(jī)制，是政府采購(gòu)公共體育服務(wù)制度的重要組成部分，但這兩項(xiàng)內(nèi)容的設(shè)置并不具體。監(jiān)管機(jī)制是促進(jìn)公平采購(gòu)的重要工具，但我國(guó)部分地區(qū)的監(jiān)管工作流于形式，招標(biāo)、增項(xiàng)等流程難以得到有效監(jiān)管。同時(shí)體育設(shè)施存在稀缺性，政府在指定地點(diǎn)的采購(gòu)工作，存在選擇范圍狹窄等問(wèn)題。這一問(wèn)題也將對(duì)招投標(biāo)等監(jiān)管流程帶來(lái)影響。評(píng)價(jià)機(jī)制包含安全評(píng)價(jià)、成本評(píng)價(jià)以及管理評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。但我國(guó)尚未對(duì)各評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管制度也難以落實(shí)。例如，在租賃羽毛球場(chǎng)館的過(guò)程中，對(duì)于燈光的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往并不明確且難以監(jiān)管。部分羽毛球場(chǎng)館會(huì)利用這一漏洞，刻意弱化光源以至使用者的體驗(yàn)感大幅降低。

(三)承接單位準(zhǔn)入制度的缺陷

在購(gòu)買公共體育服務(wù)制度中，承接服務(wù)的社會(huì)組織將成為公眾體育的供應(yīng)部門，但針對(duì)該部門的管理制度仍然存在一些問(wèn)題。其一，極易出現(xiàn)是資金內(nèi)部轉(zhuǎn)換的問(wèn)題。《政府采購(gòu)法》第21條以及《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》第7條中明確規(guī)定了承接單位的資格標(biāo)準(zhǔn)。其中并未排除國(guó)有事業(yè)單位以及政府下屬企業(yè)。這樣的設(shè)定為體育資金的內(nèi)部流轉(zhuǎn)留有漏洞。其二，是承接單位的資質(zhì)要求不具體。在《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》第7條中，將承接單位的資格概括為“商業(yè)信譽(yù)”、“繳納稅收”等條件。但這樣的條件設(shè)置過(guò)于籠統(tǒng)，不利于政府與承接單位的長(zhǎng)期合作，社會(huì)體育組織也難以得到培養(yǎng)。

(四)購(gòu)買主體的范圍過(guò)窄

《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》中的第4條及第5條，將公共體育服務(wù)的購(gòu)買主體限制為“各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及具有行政 管理職能的事業(yè)單位，和黨的機(jī)關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織。”這樣的設(shè)置將公營(yíng)企業(yè)排除在購(gòu)買范圍之外，地方財(cái)政將成為購(gòu)買服務(wù)的主要資金來(lái)源，政府購(gòu)買服務(wù)制度將受到負(fù)面影響。首先，購(gòu)買主體過(guò)窄將使該制度的發(fā)展愈發(fā)僵化。當(dāng)前的環(huán)境下，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是地方政府的主要訴求，其對(duì)于體育服務(wù)的關(guān)注度仍然不高，在購(gòu)買的過(guò)程中極易出現(xiàn)機(jī)制僵化、監(jiān)管缺位等問(wèn)題。其次，購(gòu)買主體過(guò)窄將使社會(huì)資本難以進(jìn)入到該領(lǐng)域，政府與企業(yè)合資購(gòu)買等模式也難以得到落實(shí)。

(五)缺乏糾紛處置機(jī)制

由政府購(gòu)買公共體育服務(wù)，應(yīng)被視為由政府主導(dǎo)的市場(chǎng)行為。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，購(gòu)買方與承接方將出現(xiàn)因認(rèn)知差異而產(chǎn)生的各類糾紛，但解決此類糾紛的處置機(jī)制卻嚴(yán)重缺失。首先，是協(xié)議的性質(zhì)問(wèn)題。目前學(xué)界對(duì)于政府購(gòu)買體育服務(wù)協(xié)議的法律性質(zhì)仍然存在爭(zhēng)議。部分觀點(diǎn)認(rèn)為其應(yīng)屬行政合同范疇，另一部分觀點(diǎn)則認(rèn)為此類協(xié)議具有民事合同的諸多特征。其次，是糾紛調(diào)解程序的問(wèn)題。無(wú)論采用哪種合同類別，承接單位都有權(quán)對(duì)政府決策提出質(zhì)疑。但這樣的質(zhì)疑難以在調(diào)解程序中得到體現(xiàn)，再有，是賠償機(jī)制的問(wèn)題。依據(jù)《政府采購(gòu)法》第52條，承接單位只能在程序、文件、中標(biāo)或成交結(jié)果等環(huán)節(jié)造成自身合法權(quán)益受損時(shí)，才能得到賠償。

三、完善政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度的具體措施

(一)均衡發(fā)展體育設(shè)施的制度建設(shè)

體育設(shè)置的分布問(wèn)題，事關(guān)政府購(gòu)買制度的長(zhǎng)期發(fā)展。在改進(jìn)的過(guò)程中，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立“體育設(shè)施審議制度”。在該制度中，上級(jí)政府首先要設(shè)置人均占有設(shè)施(體育服務(wù)面積)的最低標(biāo)準(zhǔn)。例如，該標(biāo)準(zhǔn)可以社區(qū)為單位，設(shè)定健身器材的人均占有數(shù)量。并以平方公里為單位，設(shè)計(jì)體育設(shè)施的人均占有面積。之后地方政府應(yīng)依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，在購(gòu)買體育服務(wù)的過(guò)程中召集公眾聽(tīng)證會(huì)，并邀請(qǐng)人大代表與居民代表共同參加。通過(guò)公眾參與，體育設(shè)施的分配制度將得以有效落實(shí)，居民的獲益程度也將更為均勻。邀請(qǐng)公眾參與的設(shè)施分配制度，也應(yīng)體現(xiàn)出公眾的切實(shí)需求。例如，針對(duì)青年群體占比較高的社區(qū)，地方政府可為其提供籃球場(chǎng)館等體育服務(wù)。籃球運(yùn)動(dòng)的對(duì)抗較強(qiáng)，體育文化積極向上，是我國(guó)青年群體廣泛參與的體育運(yùn)動(dòng)。為當(dāng)?shù)鼐用裉峁╊愃频姆?wù)，更有利于體育設(shè)施的優(yōu)化利用。

(二)完善監(jiān)管與評(píng)價(jià)機(jī)制

針對(duì)監(jiān)管與評(píng)價(jià)機(jī)制所存在的缺陷，地方政府可嚴(yán)格依據(jù)體育服務(wù)的財(cái)政預(yù)算，制定地方性的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管制度。該標(biāo)準(zhǔn)紀(jì)要體現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)設(shè)施的安全性，也要量力而為并照顧到公共體育的普遍性。例如，在游泳場(chǎng)地的購(gòu)買中，地方政府應(yīng)當(dāng)明確水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、溫度標(biāo)準(zhǔn)以及管理標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)政府可首先在全市范圍內(nèi)招標(biāo)，從而確定可實(shí)現(xiàn)該標(biāo)準(zhǔn)的供應(yīng)單位。同時(shí)地方政府可對(duì)公眾的體育需求進(jìn)行分析，若當(dāng)?shù)氐挠斡緢?chǎng)館有限，政府可考慮以公允價(jià)值對(duì)其全部購(gòu)買。這樣的采購(gòu)方式更易于統(tǒng)一管理，并消除了采購(gòu)價(jià)差帶來(lái)的負(fù)面影響。同時(shí)在落實(shí)評(píng)價(jià)機(jī)制的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)將管理標(biāo)準(zhǔn)公布在該設(shè)施的顯耀位置，并設(shè)置留言板或建立政府監(jiān)督信息平臺(tái)。公眾則可通過(guò)這部分信息渠道參與監(jiān)督。當(dāng)承接單位無(wú)法滿足管理標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府可作出相應(yīng)的懲罰。

(三)針對(duì)承接單位的宏觀管理制度

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度中，對(duì)于承接單位的管理制度較為混亂，這一問(wèn)題不利于承接單位的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。我國(guó)三線以下城市的體育資源較為有限，供應(yīng)不足的問(wèn)題將成為制約政府購(gòu)買制度發(fā)展的關(guān)鍵因素。在這一背景下，承接單位將成為公共體育服務(wù)的主要供應(yīng)方，促進(jìn)其平穩(wěn)發(fā)展將有利于我國(guó)的體育建設(shè)。因此針對(duì)承接單位的宏觀管理制度，應(yīng)當(dāng)突出長(zhǎng)期性與可持續(xù)性。例如，政府可在公營(yíng)事業(yè)單位中選擇重點(diǎn)培養(yǎng)的承接單位。同時(shí)政府可依據(jù)各項(xiàng)服務(wù)的對(duì)應(yīng)成本，為該單位設(shè)置15%的凈利潤(rùn)，以幫助其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。之后，政府可與該單位簽訂長(zhǎng)期采購(gòu)協(xié)議。該單位可憑借此協(xié)議向銀行申請(qǐng)信貸，并將其投入到體育服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)中，從而實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期投入長(zhǎng)期回報(bào)的良性循環(huán)。通過(guò)此類措施，承接單位將擔(dān)負(fù)起該地區(qū)的體育服務(wù)建設(shè)，體育服務(wù)的供給量將不斷擴(kuò)大，公眾需求將得到滿足。

(四)擴(kuò)大購(gòu)買主體的認(rèn)定范圍

《奧林匹克憲章》與《全面健身計(jì)劃》中，都將民眾的參與視為推進(jìn)體育發(fā)展的關(guān)鍵因素。但我國(guó)政府購(gòu)買體育服務(wù)的主體設(shè)置過(guò)于單一，社會(huì)資金難以參與其中。針對(duì)這一問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)當(dāng)放開(kāi)政府購(gòu)買中的主體設(shè)置，并將政企合作以及國(guó)營(yíng)企業(yè)納入其中。政企合作是指政府與企業(yè)共同出資購(gòu)買體育服務(wù)，并在公允價(jià)格的基礎(chǔ)上，將收益依據(jù)股權(quán)分配。例如，某項(xiàng)體育服務(wù)的政企占股為6：4，其單向使用的公允收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為150元，其中成本50元。依據(jù)此原則，政府應(yīng)分得凈利潤(rùn)60元，將這部分收益補(bǔ)貼給公眾后，該項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為90元，其中企業(yè)利潤(rùn)為40元。通過(guò)這樣的設(shè)計(jì)，社會(huì)資本將更為踴躍地進(jìn)入到該領(lǐng)域。

(五)構(gòu)建糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制

鑒于我國(guó)的實(shí)際情況，在改進(jìn)糾紛調(diào)解機(jī)制的過(guò)程中，行政部門應(yīng)當(dāng)作為購(gòu)買服務(wù)的第三方出現(xiàn)。例如，行政部門可邀請(qǐng)社區(qū)代表與文化體育部門共同成立體育服務(wù)的購(gòu)買機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的編制也應(yīng)符合《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)該部門應(yīng)成為購(gòu)買體育服務(wù)的主體，當(dāng)其與承接單位出現(xiàn)糾紛后，行政部門可作為調(diào)節(jié)人，合理解決雙方的問(wèn)題。這樣的處置機(jī)制，弱化了購(gòu)買主體的權(quán)限，雙方的合作地位將更為平等。

四、結(jié)語(yǔ)

公共服務(wù)可使有限的社會(huì)資源得到充分利用，居民所均攤到的經(jīng)費(fèi)也極為有限，因此公共服務(wù)已在當(dāng)代社會(huì)的諸多領(lǐng)域得到了普及。但政府購(gòu)買公共體育服務(wù)制度的發(fā)展時(shí)間較短，其仍然存在不足之處，而該制度的完善需要全社會(huì)的共同參與。首先，地方政府應(yīng)當(dāng)在有效的監(jiān)管制度下，均勻分配體育設(shè)施。其次，地方政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)與管理標(biāo)準(zhǔn)，并邀請(qǐng)公眾參與監(jiān)管。再有，地方政府應(yīng)制定合理的產(chǎn)業(yè)政策，以提升社會(huì)供給。