政府購買公共體育服務制度缺陷及完善策略

李丹 徐州工業職業技術學院 王東 江蘇建筑職業技術學院

體育服務是社會公民的基本需求。早在古希臘時期，男性公民就會獲得社會提供的體育場所與健身器材。隨著經濟與社會的發展，我國對于體育服務的重視程度不斷提高，其已經成為公共服務體系的重點項目。但受限于資金的困擾，多數地方政府難以提供充足的大型體育設施，居民日益增長的體育需求難無法得到滿足。政府購買服務，是新型的公共服務制度，通過該制度政府可利用有限的財政支出提升當地的公共服務質量。利用該模式購買體育服務，不僅可以使公眾的體育需求得到滿足，也可使散存與社會中的閑置資源得到充分利用。

一、政府購買公共體育服務的發展與效益

政府購買公共體育服務是指由政府財政出資，為公眾提供場館、器材等體育服務，從而滿足公眾的體育文化需求。英國是最早實施政府購買公共體育服務制度的國家。我國也在近階段對該領域進行了積極的探索。該領域的早期發展者認為，在公共治理體系中，稅收來源于納稅人的勞動節余，這部分資金理應獲得妥善使用。當稅收相對較少時，其應被投放到生產要素的建設中，當生產要素帶來更多稅收后，其應當被用于完善服務體系，并增加醫療、教育等基本服務開支。當稅收進一步增加后，體育等文化服務應當得到更多的支持。

這樣的設計既符合經濟發展的運行規律，也體現了“馬斯洛需求理論”對人類心理需求的描述。同時，政府購買公共體育服務，也可有效盤活閑置資產，并使公共資源得到充分利用。我國體育場館的利用率存在嚴重的兩極分化現象，通過資金引導，供需兩端都可得到科學的調配。總之，由政府購買公共體育服務，既符合當代社會的發展需求，也可有效調配閑置資源。

二、政府購買公共體育服務制度的缺陷

(一)體育設施分配制度的缺陷

公共體育服務的采購經費來源于政府稅收或體育彩票，因此所購買的服務應當面向社會需求，并均勻分布在社會中。但我國部分地區的服務設施過于集中，居民的受益程度存在較大差異。例如，在同一城市內，大型體育設施通常會集中在中心市區，而城郊區域難以享受到對應的服務。造成這一問題的原因主要有兩個方面。首先，是專業體育的競訓需求。專業體育是地方政府的直接管理項目，在購買公共體育服務的過程中，其必然會將專業體育納入到考量范疇內。受此影響，多數城市會依據專業競訓的便利性采購專業場館。其次，是土地財政的需求。體育設施的建設可提升周邊的生活環境并提升商業氛圍。因此地方政府更傾向于將體育設施配置到城市新區內。

(二)監管與評價機制仍不完善

監管機制與評價機制，是政府采購公共體育服務制度的重要組成部分，但這兩項內容的設置并不具體。監管機制是促進公平采購的重要工具，但我國部分地區的監管工作流于形式，招標、增項等流程難以得到有效監管。同時體育設施存在稀缺性，政府在指定地點的采購工作，存在選擇范圍狹窄等問題。這一問題也將對招投標等監管流程帶來影響。評價機制包含安全評價、成本評價以及管理評價等環節。但我國尚未對各評價環節制定統一的標準，監管制度也難以落實。例如，在租賃羽毛球場館的過程中，對于燈光的評價標準往往并不明確且難以監管。部分羽毛球場館會利用這一漏洞，刻意弱化光源以至使用者的體驗感大幅降低。

(三)承接單位準入制度的缺陷

在購買公共體育服務制度中，承接服務的社會組織將成為公眾體育的供應部門，但針對該部門的管理制度仍然存在一些問題。其一，極易出現是資金內部轉換的問題。《政府采購法》第21條以及《政府購買服務管理辦法(暫行)》第7條中明確規定了承接單位的資格標準。其中并未排除國有事業單位以及政府下屬企業。這樣的設定為體育資金的內部流轉留有漏洞。其二，是承接單位的資質要求不具體。在《政府購買服務管理辦法(暫行)》第7條中，將承接單位的資格概括為“商業信譽”、“繳納稅收”等條件。但這樣的條件設置過于籠統，不利于政府與承接單位的長期合作，社會體育組織也難以得到培養。

(四)購買主體的范圍過窄

《政府購買服務管理辦法(暫行)》中的第4條及第5條，將公共體育服務的購買主體限制為“各級行政機關以及具有行政 管理職能的事業單位，和黨的機關、納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織。”這樣的設置將公營企業排除在購買范圍之外，地方財政將成為購買服務的主要資金來源，政府購買服務制度將受到負面影響。首先，購買主體過窄將使該制度的發展愈發僵化。當前的環境下，發展經濟仍然是地方政府的主要訴求，其對于體育服務的關注度仍然不高，在購買的過程中極易出現機制僵化、監管缺位等問題。其次，購買主體過窄將使社會資本難以進入到該領域，政府與企業合資購買等模式也難以得到落實。

(五)缺乏糾紛處置機制

由政府購買公共體育服務，應被視為由政府主導的市場行為。在運營過程中，購買方與承接方將出現因認知差異而產生的各類糾紛，但解決此類糾紛的處置機制卻嚴重缺失。首先，是協議的性質問題。目前學界對于政府購買體育服務協議的法律性質仍然存在爭議。部分觀點認為其應屬行政合同范疇，另一部分觀點則認為此類協議具有民事合同的諸多特征。其次，是糾紛調解程序的問題。無論采用哪種合同類別，承接單位都有權對政府決策提出質疑。但這樣的質疑難以在調解程序中得到體現，再有，是賠償機制的問題。依據《政府采購法》第52條，承接單位只能在程序、文件、中標或成交結果等環節造成自身合法權益受損時，才能得到賠償。

三、完善政府購買公共體育服務制度的具體措施

(一)均衡發展體育設施的制度建設

體育設置的分布問題，事關政府購買制度的長期發展。在改進的過程中，上級政府應當設立“體育設施審議制度”。在該制度中，上級政府首先要設置人均占有設施(體育服務面積)的最低標準。例如，該標準可以社區為單位，設定健身器材的人均占有數量。并以平方公里為單位，設計體育設施的人均占有面積。之后地方政府應依據該標準，在購買體育服務的過程中召集公眾聽證會，并邀請人大代表與居民代表共同參加。通過公眾參與，體育設施的分配制度將得以有效落實，居民的獲益程度也將更為均勻。邀請公眾參與的設施分配制度，也應體現出公眾的切實需求。例如，針對青年群體占比較高的社區，地方政府可為其提供籃球場館等體育服務。籃球運動的對抗較強，體育文化積極向上，是我國青年群體廣泛參與的體育運動。為當地居民提供類似的服務，更有利于體育設施的優化利用。

(二)完善監管與評價機制

針對監管與評價機制所存在的缺陷，地方政府可嚴格依據體育服務的財政預算，制定地方性的服務標準與監管制度。該標準紀要體現出運動設施的安全性，也要量力而為并照顧到公共體育的普遍性。例如，在游泳場地的購買中，地方政府應當明確水質標準、安全標準、溫度標準以及管理標準。依據該標準政府可首先在全市范圍內招標，從而確定可實現該標準的供應單位。同時地方政府可對公眾的體育需求進行分析，若當地的游泳場館有限，政府可考慮以公允價值對其全部購買。這樣的采購方式更易于統一管理，并消除了采購價差帶來的負面影響。同時在落實評價機制的過程中，政府應當將管理標準公布在該設施的顯耀位置，并設置留言板或建立政府監督信息平臺。公眾則可通過這部分信息渠道參與監督。當承接單位無法滿足管理標準時，政府可作出相應的懲罰。

(三)針對承接單位的宏觀管理制度

政府購買公共體育服務制度中，對于承接單位的管理制度較為混亂，這一問題不利于承接單位的長遠發展。我國三線以下城市的體育資源較為有限，供應不足的問題將成為制約政府購買制度發展的關鍵因素。在這一背景下，承接單位將成為公共體育服務的主要供應方，促進其平穩發展將有利于我國的體育建設。因此針對承接單位的宏觀管理制度，應當突出長期性與可持續性。例如，政府可在公營事業單位中選擇重點培養的承接單位。同時政府可依據各項服務的對應成本，為該單位設置15%的凈利潤，以幫助其實現可持續發展。之后，政府可與該單位簽訂長期采購協議。該單位可憑借此協議向銀行申請信貸，并將其投入到體育服務項目的建設中，從而實現長期投入長期回報的良性循環。通過此類措施，承接單位將擔負起該地區的體育服務建設，體育服務的供給量將不斷擴大，公眾需求將得到滿足。

(四)擴大購買主體的認定范圍

《奧林匹克憲章》與《全面健身計劃》中，都將民眾的參與視為推進體育發展的關鍵因素。但我國政府購買體育服務的主體設置過于單一，社會資金難以參與其中。針對這一問題，我國應當放開政府購買中的主體設置，并將政企合作以及國營企業納入其中。政企合作是指政府與企業共同出資購買體育服務，并在公允價格的基礎上，將收益依據股權分配。例如，某項體育服務的政企占股為6：4，其單向使用的公允收費標準為150元，其中成本50元。依據此原則，政府應分得凈利潤60元，將這部分收益補貼給公眾后，該項目的收費標準應為90元，其中企業利潤為40元。通過這樣的設計，社會資本將更為踴躍地進入到該領域。

(五)構建糾紛調節機制

鑒于我國的實際情況，在改進糾紛調解機制的過程中，行政部門應當作為購買服務的第三方出現。例如，行政部門可邀請社區代表與文化體育部門共同成立體育服務的購買機構，該機構的編制也應符合《政府采購法》的相關規定。同時該部門應成為購買體育服務的主體，當其與承接單位出現糾紛后，行政部門可作為調節人，合理解決雙方的問題。這樣的處置機制，弱化了購買主體的權限，雙方的合作地位將更為平等。

四、結語

公共服務可使有限的社會資源得到充分利用，居民所均攤到的經費也極為有限，因此公共服務已在當代社會的諸多領域得到了普及。但政府購買公共體育服務制度的發展時間較短，其仍然存在不足之處，而該制度的完善需要全社會的共同參與。首先，地方政府應當在有效的監管制度下，均勻分配體育設施。其次，地方政府應當公開采購標準與管理標準，并邀請公眾參與監管。再有，地方政府應制定合理的產業政策，以提升社會供給。