關于城際鐵路投資的若干思考

國家開發銀行四川省分行 何佳

1 從國家戰略等角度來談城際鐵路建設的必要性

城際鐵路的建設是經濟高度發展下的產物，也是我國社會現代化進程的一個典型標志，在很大程度上反映國家的經濟水平和綜合能力。

從國家戰略等角度來看，城際鐵路建設，交通基礎設施的建設與配套是推進城市化進程，保障城市化發展的客觀條件。在現代化、城市化發展中，不斷地擴大城際鐵路建設，提高鐵路技術水平和服務品質，不僅滿足中國高速經濟發展的需求，而且對于城市產業結構體系，促進區域之間的經濟、文化等各個方面資源的有效利用和優化配置都具有不可替代的作用。從客觀上來講，城際鐵路作為交通運輸業的一部分，是城市群發展的主要驅動力，一個城市交通業越發達，其資源的流通性也就越強，經濟發展效益和發展水平也就越高，在城市產業結構調整和優化中，所起到的積極作用也就越明顯。積極發展城際鐵路，不斷地加強城際鐵路建設技術和建設規模，不僅符合可持續發展的戰略目標，滿足我國現代化、城市化建設的基本特征及需求，而且符合我國的基本國情，是我國為提高社會發展綜合實力，實現社會和諧、文明、可持續建設的一個必要決策。

2 城際鐵路投資中存在的問題

目前，我國城際鐵路的建設已經搭建多渠道的籌集渠道，包括：中央預算的投資、鐵路建設基金、專項建設基金、銀行融資、地方政府的出資以及社會資本的投入等，融資體制的不斷改革和發展，有效地提高了鐵路建設的資金來源，為城際鐵路的建設資金支持。但隨著投資建設需求的增加以及鐵總、地方政府等投資主體籌資資金任務日益增加，城際鐵路投資中依然存在一些不同忽視的問題，具體體現在以下幾方面。

2.1 項目前期經濟效益較差，政府補貼壓力較大

根據筆者對目前運營以及在建城際鐵路的調研，城際鐵路普遍存在前期運營量不足，補貼資金缺口較大的問題，比如2015年開通的成綿樂客專，當年開通對數不足20對，與預期收益差距較大，預期西成以及成貴鐵路開通后將有所提升。一方面，鐵路的建設難以實現盈利目標，除了京津、滬寧等經濟較為發達，人口密度大，資源流動性快的城市，城際鐵路的建設滿足城市化建設剛性需求以外，特別對于中西部地區，客流量難以保證，前期運營量不足，資金籌資效果差，補貼資金缺口較大，難以吸引民間資本，政府補貼壓力較大；另一方面，城際鐵路的商業價值沒有充分地挖掘出來，對于城際鐵路的建設更多是滿足在交通運輸層面，更多的是單一的“通過功能”，鐵路的建設與城市化發展結合性不夠，對社會資本的吸引度不夠。

2.2 涉及多方利益主體，缺乏統籌管理機制

目前，我國城際鐵路的建設主要采取的是鐵總、省級政府以及地方政府合資建設模式，涉及到多方利益主體，需要合理的協調好各主體之間的關系，處理好各主體內、外部利益關系，構建高效的項目協調運作機制，保障各主體之間友好合作，才能有效地發揮各主體之間的促進作用，在滿足鐵路建設投資需求的同時，提高鐵路建設水平、管理效率、經濟效益。但從客觀上來講，我國的鐵路工程項目的管理還處于初步形成階段，發展機制、管理手段都還不夠成熟，缺乏統籌的管理機制，在實際過程中，還無法切實有效地調節好各主體之間的關系，造成項目建設過程中，各種矛盾層出不窮，嚴重地影響城際鐵路的穩定建設。

3 完善城際鐵路投資的建議

城際鐵路投資中存在的問題，涉及到政府和市場的關系、國家政策、鐵路發展的總體戰略、城市化建設、鐵路運輸管理體制等多個方面，筆者主要針對財預[2017]87號文件對現有政府投融資體制的影響，提出對城際鐵路投資模式的幾點思考建議。

3.1 整合區域優質資源，搭建大型投資主體進行融資建設

根據財預[2017]87號等文件精神，目前政府正全面收緊債務規模，規范財政預算支出，依靠以往財政資金補貼的簡單粗暴的融資模式將無以為繼，尋找有效的現金流和提高資源運作效率將是未來項目投融資的方向。因此，有效整合區域內優質資源，通過搭建大型投融資主體，如鐵路投資集團、省級投資平臺等集團化的主體，以及注入盈利性資源，如已運營成熟具有盈余的鐵路等資產，提高投資主體自身綜合實力，通過自身經營管理能力彌補前期投入和運營虧損，做到豐欠互補，也有效提高了現有存量資源的利用效率。

3.2 完善政府投資機制，保障城際鐵路正常運營和可持續發展

根據2017年國務院法制辦發布的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》等文件精神，政府和社會資本合作模式將是未來政府投資項目的主要模式，城際鐵路同樣可以采用該模式，既有效提高項目效益評估能力，篩選合格投資主體，也能在前期合理評估地方建設項目的能力，避免過大的建設投資以及過大的補貼缺口給政府帶來后期財政支出壓力。除此之外，有關部門可在政策規范下，進一步加大對鐵路建設的資金支持力度，發行鐵路建設債券，成立專項建設資金，以保障城際鐵路的正常運營和可持續發展。

3.3 完善社會資本投資機制，開放鐵路投資運營市場

一是完善社會資本投資的實施機制。對于社會資本來講，關于鐵路資本的投入主要是從社會效益和經濟效益兩個方面著重考慮的，其根本目的是為了實現自身利益的發展。首先，除了在政策上鼓勵和支持社會資本投資建設鐵路，實施開放性政策。其次，全面深化和落實鐵路投融資體制改革，維護各個主體之間的利益，保障投融資的安全性和利潤性。如：做好項目遴選和公布，幫助社會資本更好的規劃和了解項目；公開透明選擇投資主體，選擇最優的投資主體，保障投資過程中的公開性、透明性，投資方案的合理性、科學性。最后，建立健全、完善的風險評估機制和監督機制，及時對項目可能存在的風險進行評估、分析，以進一步的優化內外環境，保障投融資的安全性，提升城際鐵路融資的穩定性。

二是全面開放鐵路投資與運營市場。城際鐵路的建設與社會經濟發展水平和發展遠景都是密切相關的，隨著城市化進程的推進，關于城際鐵路投資方面，也需要堅持與時俱進的觀念，積極鼓勵社會資本參與到鐵路建設中，全面推進城際鐵路融資渠道和融資方式，進一步開放鐵路建設的經營權和所有權，以吸引更多的社會資源投入和參與到鐵路建設中，增強投資回報率和經濟效益，利用多樣化的融資方式，保障鐵路建設投資的穩定。

3.4 合理規劃配套土地，通過土地綜合開發收益補貼缺口

城際鐵路的建設不僅是鐵路網的發展規劃部分，也是城市建設的一部分，在實際建設中，應優化鐵路建設與城市發展之間的關系，合理的規劃配套土地，結合城市建設發展需求，協調好城市樞紐的土地預留與其他運輸方式的銜接關系。一是支持盤活鐵路站點土地，實施對鐵路各站點的綜合開發，統籌好土地開發與經濟發展、區域發展之間的關系，以配套土地綜合開發收益彌補鐵路投資運營缺口，提高鐵路建設項目綜合收益。二是創新金融服務，支持利用土地綜合開發收益進行鐵路建設貸款以及質押貸款，擴大投融資渠道，保障城際鐵路項目建設的穩定性、長期性和效益性。

4 結語

總之，關于城際鐵路的投資，應樹立統籌的觀念，綜合考慮城際鐵路建設與經濟發展、社會發展、城市發展、國家發展之間的關系，在滿足需求和可能的前提上，合理的規劃城際鐵路的投融資問題，建立完善的投融資體系，創新探索投融資模式，滿足城際鐵路建設發展需求。

參考文獻

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