漸進決策理論視域下的中國行政管理體制改革探討

徐鈞

摘要：漸進決策模式的作為西方國家行政決策的基本決策模式，其穩中求變和量變引起質變的基本原則對我國的行政體制改革有著深遠的影響。我國改革開放已有40年的歷程，伴隨著我國全面深化改革的不斷推進和發展，中國行政體制改革也進入到攻堅克難階段，改革不可能是一帆風順的、是風險性、復雜性及困難性等多重矛盾的疊加。文章試圖以漸進決策理論為研究視角，對中國行政管理體制改革進行初步探討，以期對有關部門提供些許幫助和參考。

關鍵詞：漸進決策模式；中國行政體制改革

一、有限理性模式與漸進模式

20世紀60年代前，理性決策思想在西方行政決策中就處于核心地位，赫伯特·西蒙認為由于決策者本身所具有的“經濟人”屬性及其他社會因素的存在，純粹的理性決策模式是不太可能存在于現實中的，于是他在理性決策思想理論的基礎上進行了改進，提出了有限理性決策的思想。由于有限理性決策思想并沒有完全跳出理性決策思想的基本思維框架，所以，該決策思想在實際決策過程的應用中還是面臨著諸多難以解決的問題，雖然起到過一定的進步作用，但是仍無法從根本上滿足現代政府決策的需要。

為了克服理性決策思想的不足之處，林德布洛姆的《政治、經濟和福利》就針對這一問題給出了答案，提出了“漸進主義”，這也標志著漸進決策思想的誕生。該理論一經提出就引起了學術界廣泛關注和熱烈討論，并對后來西方乃至全世界的行政決策都產生了非常重大的影響。

（一）赫伯特·西蒙的有限理性決策思想

在很長一段時間里，理性決策思想都占據著西方行政決策思想的核心地位，是早期公共政策理論中最被學者所推崇的一種決策思想。其主要觀點有：①決策者知道所有同具體問題有關的目標；②所有信息都是可得的；③決策者能辨別所有的選擇；④決策者能對這些選擇進行評估分析，并且對其加以比較；⑤決策者所做出的選擇要能夠能充分最大化地的體現其價值所在。11’理性決策思想將人看成是一種完全的“經濟人”，過分強調人在決策過程中所發揮的主體性作用，力求將效益最大化。50年代之后，許多專家學者們開始意識到的理性決策模式只是一種過于理想化的模式，并沒有太大實際意義。

西蒙就對此提出了質疑，他認為：“人類行為所依賴的既不是古典經濟學家所謂的‘客觀理性’，也不是弗洛伊德所講的‘非理性’，而是一種介于理性與非理性之間的‘有限理性’，任何組織和個人都只能被視為一個具有學習及適應能力的體系，而不應被看作是一個絕對理性的體系。”口’西蒙認為應當用有限理性代替完全理性，從而將理性決策向有限理性決策過渡，因為決策者們所追求的理性，不可能說是一種絕對的理性，只能是一種相對的有限理性。作為決策者來說，其認知是有限的，不可能完全掌握做出決策所需要的信息；決策者的情感態度和價值取向也不可能是始終不變的；其想象力和設計能力也是有限的，根本找不到十全十美的策劃方案。同時受到決策者自身生理因素、性格、情感等自身因素的限制，其最終做出的決策只能是在他能力范圍內做出的一個令他比較滿意的決策，而不是最優的決策。有限理性決策思想認識到了理性決策思想在決策信息不完備和決策資源有限性上的問題，因此被認為是“使原來的理性思想的局限性得到了最好的彌補”。[3]

（二）林德布洛姆的漸進決策模式

1.漸進決策思想理論的形成原因

對理性決策思想提出質疑的另一位杰出人物就是林德布洛姆，如果說西蒙是指出了理性決策思想的不足之處并加以改進的話，林德布洛姆則是給出了一個嶄新的角度去看待行政決策問題。他認為理性決策模式存在著幾個明顯的不足：第一點，理性決策必須擁有一個明確的問題，在此基礎上，才能夠去制訂、選擇和實施方案。但是在實際的決策過程中，問題卻沒有這么簡單。首先，決策者要面對的并不是一個已經完全確定的問題，隨著時間的發展，舊的問題中又會暴露出新的問題，就算在面對一個既定的問題時，不同的人對待同一個問題的看法也不盡相同，從而導致無法對問題進行準確的界定。第二點，理性分析并非萬能。從某種程度上講，分析可以是無窮無盡的，對于一個復雜的問題更是如此。決策者必然是不可能有那么多的時間和精力來對問題進行詳盡的分析的，有時做出了錯誤的分析反而會對最終的決策造成負面影響。第三點，人都有其各自不同的價值觀，這些都會影響到他們所做出的決策，在決策集團中就必然會出現不一致的意見，僅僅靠理性決策模式無法從根本上解決這個問題。

2.漸進決策思想的基本內容及特點

漸進決策思想大致包含以下三種特點：①主張漸進決策。他認為，當前的政策是在過去的經驗基礎上制定的，同時需要對現有的政策進行不斷的修改。漸進主義者應當足夠的勇敢，能靈活應對各種決策中的突發問題。②強調質量轉換。漸進決策模式實際上就是一個不斷積累的過程，決策效果的不斷積累，量變引起質變，通過變化的逐層積累，從而最終達到變革的目的。③追求穩中求變。漸進決策模式下每次變化的幅度比較小，但卻能在很大程度上保證其決策過程的穩定。劇烈變化的政策，很容易引起多方的排斥反應，極易危及社會的穩定。

3.漸進決策思想的優勢與缺陷

漸進決策模式具有一定的現實性，是一種可行操作性的決策模式，雖然其保守性就受到多方質疑。但是，就單單作為一種全新的決策思想和方法而言，仍然有其存在的價值。漸進決策思想將整個認識過程看作是一個前后銜接的整體，一步一個腳印，在不斷的認知中穩步推進決策計劃的實施，并及時對所制定的不合理的計劃進行修正和改進。其優點總結如下：第一，漸進決策模式會在決策上制定一個大體的目標，并以此為基礎，結合實際過程中出現的情況制定下一步的政策并加以實施，所選擇的方案與當前的實際情況不會有太大的出入，對未來的政策具有可預測性。第二，漸進決策小修小補式的模式，決定了其穩妥性，當政策失效時能及時給予修正，避免了大起大落而造成的社會動蕩，即使這項決策不是最優決策，也能從一定程度上保證讓絕大多數人滿意。[4]第三，較長的決策周期也保證了可以檢驗人們所做出決策的正確與否，同時可以在復雜條件下孤立某些因素，綜合分析其利弊后再做出一個相對合理的選擇。[5]第四，能夠比較好的調節社會各個階層之間的矛盾，不會擾亂現有的社會結構，對現有制度的沖擊較小，注重量變的積累，不斷的修改完善，而不是直接引發極具的社會變革。

當然，漸進決策自身明顯的缺陷就在于其保守性，正是這種“一步，一回頭”的模式決定了漸進決策模式只能在比較穩定的社會環境中發揮作用，當社會環境極具變化，針對這種情況需要對現有的政策做出徹底的改變時，就無法產生應有的作用。如果在這種需要進行社會變革的情況下仍然繼續采用漸進決策模式的話，不僅起不到積極作用，還會在很大程度上還會阻礙社會變革的進行。而且，和科學決策思想不同，漸進決策思想本身就帶有著非常濃厚的經驗主義色彩，也就是說在這種模式下做出的決策并不完全是基于對現實情況的理性分析，有相當一部分決策是根據對以往政策實施得出的經驗來制定的。同時會有一部分政策的制定是為了應付當前局面而制定的，并不是基于理性的最優方案。再者，由于是“一小步，一小步”的往前走，每“一小步”都會顯得至關重要，一旦有哪一步走錯，做出了錯誤決定，都會對后續的決策產生非常嚴重的影響。

二、從漸進決策模式看我國的行政體制改革

（一）中國行政體制改革的歷程

我國在1983年進行了有史以來第一次行政體制改革，黨的十二大明確指出“改革領導機構和干部制度，實現干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業化。”此次改革的重點在于精簡政府機構，提高政府工作效率。隨后，黨的十三大提出：“實行黨政分開、進一步下放權力、改革政府工作機構、改革干部人事制度。”我國第二次行政體制改革將轉變政府職能作為重點，把政府職能按照市場經濟發展的需要進行轉變，為市場經濟體制創造條件，激發社會活力，同時進一步明確了轉變職能是中國行政體制改革的核心。[6]

我國在1993年進行了第三次行政體制改革，主要把適應社會主義市場經濟發展要求作為改革目標，進一步轉變政府職能，精簡行政機構作為核心內容，同時改革由下放權力向制度創新轉變。然后在1998年又進行了第四次行政體制改革，目標是為了形成高效、協調、規范的行政管理體制，完善我國的國家公務員制度，建立起一支專業化的行政管理隊伍，提高工作效能，加強部門監督，強化行政體制的法律建設，此次改革也是我國有史以來進行過的最大規模的一次政府機構和行政體制改革。

我國的第五次行政體制改革在2003年開展進行，根據黨的十六大提出的“按照精簡、統

一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能”和十七大提出的“加快行政管理體制改革、建設服務型政府”要求，將建設服務型、法制化政府作為改革的核心內容。我國在2008年進行的第六次行政體制改革中，首次提出了“大部制”的改革方針，推出了5個新設立的大部門，在我國行政體制改革的進程中邁出了新的一步。

我國在2013年實施了第七次行政體制改革，黨的十八大報告強調“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。”做到為企業服務，為市場放權，劃清政府和企業、市場、社會、事業單位之間的職能和責任，重點在于建設人民滿意的服務型政府，同時在2008年的基礎上繼續推進“大部制”改革。

（二）我國行政體制改革采用漸進決策模式的原因

鄧小平同志曾說過：“我們的方針是，膽子要大，步子要穩，走一步，看一步。我們的政策是堅定不移的，不會動搖的，一直要干下去，重要的是走一段就要總結經驗。”[7]中國之所以要采用漸進決策模式來推進行政體制改革，原因有以下幾點。

第一，無他國成功經驗可循。行政體制改革的之初，我國并沒有現實可用的經驗及方案拿來做參照，只能走一步看一步，在不斷創新中摸索我國行政體制改革的路徑，積累經驗，針對改革中顯露出來的問題做出及時的調整，逐步完善我國的行政管理體制，使之與我國的市場經濟體制相適應。

第二，當時特殊的時代背景。在十一屆三中全會之后，我國的工作重心向經濟建設轉移，那時的中國剛剛經歷了十年動蕩，各行各業百廢待興，國內政治局面復雜，改革面臨著太多不確定因素，但改革的最終目標是明確的，就是建立起與我國市場經濟體制相適應的行政管理體制，對以往在計劃經濟基礎上建立起來的行政體制進行深入的、徹底的改革。漸進式改革的一大優點就是，在改革之初并沒有完全取消舊的制度，而是在舊制度的基礎上，穩中求進，一步一步探索新制度。實時關注改革的進度，及時發現問題、解決問題，合理的調整改革前進的方向。[8]實現新舊制度的平穩過渡。

第三，對馬克思理論的實際運用。馬克思理論中強調量變的積累引起質變，中國漸進式的改革措施就是這樣，結合現有制度和實際需求，不斷積累經驗，最終實現質的飛躍。在改革開放過程中，基于我國的特殊國情和實際需求，不斷對我國的各項政治、經濟制度進行改革，無一不取得了顯著的成效。

（三）我國漸進式行政體制改革的特點

第一，從實際情況出發。雖然說西方有很多國家成功進行了行政體制改革，但是每個國家都有各自不同的國情和歷史背景，他們的改革也都是依據自身的實際需求所進行的，對于西方的行政體制改革經驗，我們要主張的是“拿來主義”而不是“送來主義”，吸取其成功的經驗，總結失敗的教訓。改革一定是一個漸進式的過程，任何一個國家的改革都無法做到一步到位，改革的過程中還是會出現這樣那樣的問題，舊的問題被解決了，又會暴露出新的問題，要能做到在改革的過程中，及時發現問題并解決問題。

第二，由淺入深，穩步發展。從改革的路徑來看，我國的行政體制改革遵循著漸進的改革模式，從外延型改革逐步推進到內涵型改革。從改革初期的以機構體制改革為核心，向簡政放權，轉變政府職能為核心轉。中國的行政體制改革最早始于農村，對原來高度計劃經濟模式下的行政管理體制進行改革。中國共產黨每五年都會制定出一個總方案，通過這樣每隔一段時間定一個目標的方式，實現對現有行政制度的改革和完善，總結上個階段的經驗教訓，作為下個階段計劃制定的參照。

第三，由點及面，協調發展。我國在進行行政體制改革的時候，并沒有一上來就全面推翻舊的制度，而是采用新制度與舊制度并存的雙軌制進行過渡。行政體制改革要以經濟基礎為根本，而改革的目標更要與經濟體制改革的目標、任務相適應。’’從總體上來說，我國的行政體制改革采用的是漸進決策模式，但當某些方面的政策不能完全適應當前經濟體制而急需改革的時候，就必須有針對性的采用激進的改革模式，及時解決問題，避免矛盾的積累而產生社會動蕩。讓一個新的政策會先在一個小范圍進行試點，在達到預期效果，并對其中發現的問題進行修正后，才能在全國性范圍內進行推廣，這樣做能大大降低了由于改革的不確定性而帶來的風險。

三、總結思考

總體來講，我國的行政體制改革是一個由表及里，由潛入深、由易到難、持續深入、不斷推進的過程。我國的漸進式行政體制改革也是對林德布洛姆漸進決策模式的一次大膽的嘗試，雖然取得了較好的成果，但是我們不能忽視漸進決策模式其保守性所帶來的弊端。所以在整體改革思路上繼續采取漸進模式的同時，還要在局部矛盾比較激烈的地區采取激進式改革，將漸進式改革和激進式改革有機的結合起來。原有的改革方案有些已不合時宜，現在更需要的是明確改革的重點方向，抓住改革中的重點問題，逐個擊破。在改革的過程中靈活運用兩種模式，實現優勢互補，才能保證我國行政體制改革的順利推進。

參考文獻：

[1]丁煌.林德布羅姆的漸進決策理論[JI.國際技術經濟研究，1999（3）：21.

[2]丁煌.西方行政學說史[M].第三版.武漢：武漢大學出版社，2017：152..

[3]C

E.Lindblom.Still

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Review，1979：39.

[4]見趙躲，陳佳明.漸進決策模式與我國的改革開放[J].管理觀察，2016（22）：66.

[5]參見丁煌.西方行政學說史[M].第三版.武漢：武漢大學出版社，2017：202.

[6]參見魏禮群.中國行政體制改革的歷程和經驗[J].全球化，2017（5）：6.

[7]1985年鄧小平會見日本自由民主黨副總裁二階堂進時的談話.

[8]韓文明，宋林.中國替代型改革戰略選擇的思考——基于推進漸進式改革模式經驗的總結[J].生產力研究，2005（7）：92.

[9]陳寶生.中國行政管理體制改革[J].當代世界，2015（11）：2.