科學管理視角下我國公共管理改革方向探析

霍中財

摘要：泰勒是管理理論發展歷程中一顆璀璨的明星，其創立的科學管理理論，至今依然具有重大的現實價值。科學管理首次將技術手段引入到管理之中，實質上是一種標準化、規范化和制度化的管理方式，這對于我們今天的公共管理實踐具有重要的借鑒意義。本文以科學管理的簡要闡述為始，在資料梳理基礎上著重分析目前我國政府公共管理實踐過程中存在的問題，最后從科學管理的視角，提出我國公共管理的完善路徑，嘗試為政府管理實踐提出些許方向建議。

關鍵詞：科學管理；公共管理；完善方向

科學管理理論產生后，傳統的經驗管理逐漸走向了科學管理，直到今天，科學管理還深刻影響著企業、學校、政府等多種類型的組織，顯示了科學管理不竭的生命力。當前，我國的公共管理實踐過程中存在諸多問題，從科學管理視角探索一條公共管理改善路徑，既蘊含深刻的理論意義又具有現實的實踐價值。

一、泰勒的科學管理理論概述

（一）科學管理理論產生的背景

“我們日復一日的失策、指揮不當和低效率等行為，給人力資源帶來了更大的浪費，這正是羅斯福先生所提到的‘國家整體工作效率’不足。”[1]泰勒所著的《科學管理原理》開篇序言深刻揭示了美國社會當時的社會現狀——雖然發展出了很多大型公司，但是企業仍舊停留在原始落后的管理方式上。與此同時，工人與資本家之間矛盾也愈發嚴重，工人運動愈漸頻發，企業迫切需要一種化解矛盾的方式。科學管理理論正如一場及時雨，給許多企業注入新的生命力和活力，也成為時代的福音。

（二）科學管理理論的精華

以技術手段對工人工作方式進行測量，從而尋求最短工作時間，并將技術理念引入管理中加以優化，這是科學管理的一大路線。科學管理思想雖以技術為接入點，但卻涉及人事管理、職能設計等諸多方面，本文簡要闡述科學管理理論中對于我國政府管理實踐具有改革意義的部分精華。

1.科學的工時研究

絕大多數工作都離不開人力，即便在人工智能運用廣泛的今天，不論組織的性質、大小，組織內工作是簡單或復雜，如果能夠將工作步驟科學化，都能夠取得良好的效果。傳統管理模式下，工人依靠習慣和喜好工作，管理者也并不清楚怎樣的工作方式最為合適，一名工人一天完成多少任務才最合理，多數管理者只是依靠經驗、偶然且缺乏系統的觀察。泰勒認為，每一件活都能找到“最快工時”，只要把每一件工作進一步劃分，細分為一項項動作，再對這一項項動作進行測算后相加，就能準確得出工作消耗的總工時，這種研究方法要比籠統的記錄整個一件活所費的工時更為準確有效。[2]隨后，泰勒正式建立了專門的工時研究部門，按照這種方法對多種工作進行了測量，科學測算出了多種工作的最合理操作方法和最快工時。

2.創新的選人與培訓理念

以往的管理模式中，工人自由的選擇自己喜歡或是想要從事的工作，同時也造成了工人與職位不匹配的現象。泰勒強調，科學管理必須對工人進行科學篩選，然后對工人進行崗前培訓，讓工人掌握最科學的干活方法。而在培訓過程中，管理者要判斷工人發展潛力，并根據工人不同的資質安排系統的訓練，以此幫助和指導每一名工人。在這種管理模式中，工人無需懂得科學或規律，他們只需要在職能工長們的教導下，按照具體的操作規則進行工作。這使得工人無需要像傳統學徒那樣花費大量的時間觀察和模仿師傅，因為這些具體的操作規則或要求都是具有顯性特征的知識。

3.計劃與執行分離的職能設計

泰勒主張由資方按科學規律去辦事，要均分資方和工人之間的工作和職責，要把計劃職能與執行職能分開并在企業設立專門的計劃機構。[3]專門的計劃機構主要負責研究最佳工時和工作方法、確定企業發展戰略等事務。這種職能設計將所有可能涉及腦力的勞動從車間中分離出來，由專門的計劃部門負責思考計劃，由職能工長承擔部分執行職能，而工人則只需要負責實際的生產操作。計劃部門由四個職能管理員組成，他們來自于不同的部門，代表自己的部門一起進行討論，并與職能工長進行交流，處理整個車間的日常性生產經營管理工作。職能分工縮短管理耗損的時間，同時也減少了相應的培訓支出，提高了企業整體勞動效率，更有利于管理者確定企業發展方向，做出最佳發展戰略計劃。

（三）科學管理理論的影響

《科學管理原理》的出版引發了一場管理思想啟蒙運動后，此后管理學就成為一門獨立的學科受到整個社會的關注。[4]泰勒的科學管理思想對美國的經濟、政治和社會生活等多個領域都產生了重要的影響，科學管理在這里從一種理論轉變為一種高效而廣泛運用的實踐文化。19世紀初，美國經濟富于活力，工人的實際工資增長了一倍，而每周平均工作時間卻少了10個小時，僅20年代，工人的勞動效率就提高了近一半。著名的歷史學家所羅門·法布里坎特將這一重大改變首要歸功于科學管理理論的運用。

科學管理理論傳入日本以后，日本成立了許多研究學會，其理論被大量的運用到工業企業之中，為日本成為工業制造強國打下了堅實的基礎。如今，科學管理的思想已經被廣泛運用到各個領域，尤其是其中標準化作業、以技術手段計量化的理念至今仍不過時，甚至成為今天眾多公司標準化管理的樣板。

“科學管理的實質是一切企業或機構中的工人們的一次完全的思想革命——也就是這些工人，在對待他們的工作責任、對待他們的同事、對待他們雇主的態度上的一次完全的思想革命；同時也是管理方面的工長、廠長、雇主和董事會，在對他們的同事、他們的工人和所有的日常工作問題責任上的一次完全的思想革命。沒有工人與管理人員雙方在思想上的一次完全的革命，科學管理就不存在。”[5]泰勒在國會聽證會上的證詞，將科學管理的實質表達的淋漓盡致，科學管理理論的光輝不僅僅是一場技術變革，更是一場對于管理思想的革命。

二、我國公共管理實踐現狀及存在的問題

自改革開放以來，我國政府公共管理多次圍繞提高政府行政效率、實現政府公共管理現代化這個目標，多次進行了政府職能轉變、政社分開等方面的改革嘗試，各級政府的行政效率也有了一定程度的提高。然而就整體而言，由于改革的不徹底性，長期以來形成的問題在相當程度上積重難返，政府管理問題還普遍存在，人浮于事、官僚主義等風氣盛行，最終造成行政效率低下。[6]

（一）行政機構臃腫，財政支出膨脹

多年來，我國政府的財政支出一直處于不斷增長的態勢，且這種上升的速度要遠高于財政收入增長速度，財政赤字不斷加大，這種現象一定程度反映了我國政府機構臃腫的現狀。新中國成立以來，我國政府先后多次進行了精簡機構的改革，雖然有一定的成就，但卻總難以跳出“膨脹一精簡一再膨脹一再精簡一膨脹”的循環怪圈。[7]公共管理過程中的“帕金森”現象，導致政府部門的預算不斷增加，從而又引發新一輪的機構增大，下屬增多，成本增高，財政支出浪費也愈加嚴重。這種浪費長此以往，必將影響社會發展與國家進步，我國行政成本控制刻不容緩。

（二）行政效率低下，政府服務質量亟待加強

當前，我國政府機關，尤其是地方政府機構普遍存在職能分工不清晰的現狀，內部分工不合理，職能重疊等現象層出不窮，幾個人甚至更多的人重復做相同的工作。這種現象不僅存在于部門內部，部門與部門之間也存在著同樣的問題，這就導致政府辦事效率大為降低，嚴重影響了政府在群眾心中的良好形象。這種職能和職責重復，不僅僅造成了行政效率低下，更是對人力資源的一種浪費。

而提到政府服務，我們常常想到的都是官僚主義、低效率、素質差等詞，雖然現在政府的服務水平相比以往有了很大的提升，但留在群眾心中不良的印象卻也根深蒂固，尤其是在一些經濟不發達的地區，政府的服務能力還不夠理想。當前許多地方政府官場氛圍中，“官本位”思想依然盛行，官員將手中的權力視為自己炫耀的資本，更有將其當作戰利品以換取權錢交易等行為。…官本位’和政府本位的意識一直充斥著整個社會，不只是政府及其工作人員認為自身的權力是絕對的，高高在上的，而且公民的公民意識也很淡薄，以至于本來是國家和社會主人的公民成了被權力所奴役的人。沒有正確理念的指導，構建服務型政府可以說是天方夜譚。”[8]

（三）權責設置不合理，行政權力過于集中

“無論是在層級化的傳統科層組織中，還是在日趨扁平化的現代行政組織中，無論是組織的領導者、管理者還是普通行政人員，組織及個人所掌握的權力都是公共性的，并具有明確的公共利益指向。”[9]公共管理是一個以政府為核心整合社會力量、實現公共利益與公共福祉的過程，因而政府在這其中扮演的角色十分重要，政府內部的權責設置是否合理、政府本身的權力設置直接關系著公共利益能否有效實現。然而當前我國政府的公共管理，宏觀上，政府部門掌握著諸如審批等太多權力，客觀造成了“大政府，小社會”的現狀；微觀上，政府部門內部，領導的權力過于集中且缺乏監督，部分職位有責無權造成了不敢管的現狀，有權無責造成了權力濫用的病態。必須從內部理順政府各部門，部門內各職位的權責關系，從外部理順政府和市場的關系，發揮政府在宏觀上的引導作用，避免做出過多干涉。

三、科學管理理論對我國公共管理改革的啟示

泰勒的科學管理思想在西方有著舉足輕重的作用，對于西方的企業和政府管理都起到了很深的影響。我們可以從泰勒的科學管理理論中借鑒合理成分，將其與我國公共管理實踐相結合，嘗試解決一些實際問題，這對于我國的公共管理實踐有著重要的意義。

（一）合理設定任務與激勵相結合

泰勒在《科學管理的原理》一書中專門用了一節論述任務管理的重要性，他寫到，“當每天給予一般工人一項具體作業任務，他應該在特定時間內予以完成——這構成了一個健全工人一天的工作。這樣，這個一般工人才會就他自己和他的雇主說，以最大的干勁去工作。這就給工人提供了一個明確的標準，有了這個標準，他便可以隨時計量自己的工作進度。完成了任務，便會給他帶來最大的滿足。”[10]當前，我國的公共管理實踐中存在著較多的推諉現象，這也直接導致了政府運行的低效率。科學管理理論要求根據工廠的設備和原料，結合工人的工作情況，制定他們應該完成的任務計劃。我國的公共管理也可以借鑒這點，根據當前政府的工作需求，聯系公務人員的實際情況決定工作量。這種任務設定不僅僅是一個目標，更是一種鞭策。

科學管理認為智力不是人與人差別的主要因素，意志才是，這直接影響工人做事的效率。[11]任務、獎金這兩個因素，是科學管理過程中尤為重要因素。泰勒十分重視激勵措施對工人的作用，并將其視為科學管理的必備要素。在我國的公共管理中，也應借鑒科學管理的激勵思想，重視不同質激勵方式的結合。縱觀西方的各種人性假說，都繞不開對人的激勵，只是在激勵方式的側重上有所不同，“經濟人”假設側重物質激勵，“社會人”假設重在以人際關系和歸屬感進行激勵，“自我實現人”側重于知識增長、才干發揮等內在激勵。

（二）科學劃分政府職位與權責

科學界定政府職能是政府變革的一個永恒話題，也是實現精簡機構、提高政府管理效率、實現政府結構科學化的前提。職能設置是否科學決定了政府管理是否有效。當前我國經濟發展市場化程度不斷提高，政府管理呈現出與市場運行脫軌的現象。政府的職能必須針對市場的缺陷而進行設定，充分發揮對市場的補充、保護和服務作用，從而發揮提高效益、維護平等和保持經濟穩定的作用。這種職能設定必須堅持精簡、統

一、高效的原則，凡是市場能夠有效應對的事，便盡量放權，設定必要的法律和市場規則保護，讓市場主體獨立去做。而對市場主體無法完成，尤其是市場失靈的地方，政府必須主動出面，發揮應有的服務，體現責任的擔當。對于市場中原本不具有的條件，如果個人和經濟組織有了條件后，政府就應該馬上從自身身上剔除這些職能，使政府的職能逐步符合市場經濟的要求。[12]因此政府的職能設定絕不是一成不變的，必須根據市場和社會的變化做出相應的調整。

此外，在政府部門內部崗位職務的設置上，政府可以借鑒泰勒的計劃與執行職能分離的思想，科學設定職位責任，明細崗位的責任清單和權力清單，尤其對于領導者的崗位職責，更要進一步明確，既防止領導者濫用權力，又能使領導者真正能從日常的行政事務中抽身出來，專心于決策，提高公共管理活動中的政策質量。

（三）創新引入技術管理方式

科學管理的一大亮點就是將技術性手段引入到抽象的管理活動過程中，時至今日，這種理念依然非常流行，甚至成為評斷一個組織管理是否科學的必要標準。現今常見的ISO系列標準認定、企業的目標管理、規范管理、標準管理、計量管理等，某種程度上都可以說是科學管理的翻版。在互聯網十分發達、技術手段日新月異的今天，公共管理也必須引入新的技術，如電子政務建設，政府公共信息公開平臺、網絡問政等。公共管理也必須緊跟時代的步伐，積極引入大數據和云計算，構建自己信息網絡，增強政府信息的透明度，穩步推進公共數據資源的建設和開放，提升自身的治理能力。

四、結語

科學管理理論是管理思想史上濃墨重彩的一筆，時至今日依然光輝不減，雖然其誕生之初在美國的推行受到了重重阻礙，甚至國會對此也舉行了專門的聽證，但現如今諸多企業、政府等各種組織的管理理念都繞不開科學管理的思想內核，泰勒也成為管理史上一座不可超越的豐碑由于筆者能力和篇幅有限，本文的理論深度還遠遠不足，僅從科學管理的角度提出了幾點我國公共管理改革的實現路徑，以此窺測一二科學管理的光輝。相信將來的學界對于科學管理的研究也不會停止，隨著科學技術日新月異的發展，科學管理對于我國公共管理實踐也會發揮更大借鑒的價值。

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