PPP模式下棚戶區改造項目探索

仇國芳

摘要：大力推進棚戶區改造是我國現階段一項重要的公益性工程和民生工程，但是在實際改造過程中也同樣面臨著資金短缺的嚴峻現實問題。PPPfPublic-Private-Partnership）模式是近年來廣泛應用于基礎設施建設融資領域的一種新型融資模式，本文分析了PPP模式在棚戶區改造項目中的必要性和可行性，并針對性地提出PPP模式下棚戶區改造項目的政策建議[1]。

關鍵詞：PPP模式；棚戶區改造；可行性；政策建議

棚戶區改造作為政府的一項重大民生工程，在人民群眾中得到一致好評和歡迎。但是隨著我國棚戶區改造項目的不斷推進，越來越多的改造項目面臨的巨大資金缺口問題影響了這一重大民生工程的順利進行。近年來興起的PPP模式作為一種新型融資模式在我國基礎設施領域建設項目的應用過程中解決了越來越多的融資難的窘境，因而將PPP模式引入棚戶區改造項目以解決資金不足問題具有十分重要的意義。

一、棚戶區改造項目應用PPP模式的必要性

（一）有利于拓寬融資渠道

由于棚戶區改造項目中有很多棚戶區位于傳統意義上商業價值不高的區域，對于民間社會資金的吸引力小，只能由政府主導。同時隨著新預算法的實施，政府融資去平臺化，這使得政府應用于棚改項目傳統的融資模式難以為繼，必須通過體制和機制創新，積極探索新的融資渠道，以彌補棚戶區改造項目中存在的巨大資金缺口[2]。而PPP模式的引入，有助于民間資本注入民生工程，解決棚改項目中資金不足的問題，為社會福利事業注入新鮮血液。其次在棚改項目的管理和運行中，民營企業與政府的結合也可以充分發揮各自的優勢。

（二）有利于降低和分散風險

在棚戶區改造項目中引入PPP模式，即在項目的初始階段就開始引入民間資本參與到項目的建造中。這意味著政府不需要通過發行公債來彌補棚改項目資金的不足，也意味著政府不會面臨違約或者赤字的風險，也保證了政府在其他項目上的運行不受干擾，將政府在棚改項目上的違約風險降為零。此外，通過招標確定的民營企業，自身在企業管理、項目建設中必然有其優勢，因此民營企業加入棚改項目中，其專業性必然能夠大大降低棚改項目建設中的種種風險。這種雙方共同監督的合作模式，使得棚改項目將以更高的效率運行，兩部門依靠自身優勢，降低或分散了棚改項目中的風險[]3。

二、棚戶區改造項目應用PPP模式的可行性

（一）優良的運作基礎

PPP模式作為一種公私合作、實現“雙贏”或“多贏”的運營機制，在二十世紀八十年代就在世界范圍內得到快速發展，并積累了許多經驗。而在我國河南省焦作市的棚戶區改造項目中也取得了良好的效果。由于PPP模式的引入，焦作市政府在棚戶區改造項目中僅投入兩億多便撬動了二十多億民間資金的投入，使得當地的棚改項目取得巨大成功，不僅緩解了地方財政的壓力，而且還使參與的民間資本獲得相應的投資回報，真正實現了“雙贏”。

（二）穩定的投資回報

棚改項目能否能吸引社會資本參與進來的關鍵因素是項目本身的盈利能力是否使得民營投資者能夠獲得的利益回報。只有棚改項目的收益大于社會資本的投資成本時，PPP模式才能在棚改項目上真正得以落實。在PPP模式中，社會資本可以獲得政府直接劃撥的土地、較高的貸款授信額度、一系列稅收減免等優惠措施。所以，綜合起來看，社會資本參與棚改建設能夠獲得穩定、可觀的投資回報，這使得棚改項目建設過程中運用PPP模式具備一定的可行性。

三、棚戶區改造項目應用PPP模式的政策建議

（一）加強和完善監管

社會資本參與棚戶區改造項目的根本目的就是獲得回報，但棚戶區改造作為一項基礎設施項目，具有公益性，所以應該建立健全監督機制，控制資金成本、嚴抓項目質量，保證棚戶區改造能夠造福于百姓。一是建立綜合評價指標體系，設計出合理科學、可操作的績效評價指標體系，通過績效評價來定量考核項目真實情況。二是發揮監督審查部門的監督職能。三是引入社會中介機構完善監督機制，利用獨立、專業的第三方來加強對PPP模式全過程的監督[4]。

（二）創建合理的風險共擔和利益分配機制

在項目運行過程中不可避免地會存在未知的風險，政府和企業作為合作的雙方，自然要明確雙方的風險分擔機制，否則由于產權不明晰會導致效率低下的問題。對于政府而言其主要承擔的風險有法律風險、政策風險等。而對于企業而言，在項目建造過程中一些不可抗力的災難而造成的損失，此外企業應當為房屋的質量提供保障。對利益的分配，特別是對參與的開發商的利潤分配非常困難，為此可以確立可調節的調價機制，根據項目實際運營情況提出調價申請，通過審核、談判等程序對價格進行合理調整，從而保證企業有利可圖，又能控制資金成本、順利完成項目任務。棚戶區改造PPP模式涉及多個環節和多個參與主體，政府和企業應該各自承擔相應的責任，因此政府和企業要通過不斷的溝通最終達成一個雙方均可以接受的風險共擔和利益分配機制。

四、結語

通過棚戶區改造可以增加社會投資，推動經濟不斷增長；又可以讓棚戶區百姓在商品房價格高、保障性住房供應不足的情況下，改善住房和生活條件。而在棚戶區改造項目中引入PPP模式，降低了政府的財政負擔，同時也是對企業的投資行為進行保障。雖然在目前的實際應用中還存在著許多的問題，但是相信PPP模式會在棚戶區改造項目建設中不斷完善，采用PPP模式的棚戶區改造項目建設會在未來得到更好的發揮作用。

參考文獻：

[1]劉莉，王萌，于萌.棚戶區改造中PPP項目模式探析[J].山東工業技術，2015（24）：220.

[2]朱海波，郭志明，龐佳麗，江訓文.PPP模式下棚戶區改造項目的研究[J].價值工程，2016，35（32）：22-24.

[3]張海珍，張如玉.PPP模式下棚戶區改造項目融資研究[J].哈爾濱師范大學自然科學學報，2017，33（1）：60-63.

[4]鄭生欽，馬光德，司紅運.棚戶區改造項目PPP模式應用研究[J].建筑經濟，2017，38（3）：47—49.