分稅制改革提高了地方財政努力嗎？
——基于稅收分成、轉移支付和預算外收入三元視角

喬俊峰，張春雷

(河南師范大學商學院，河南 新鄉 453007)

一、問題提出與文獻回顧

中央和地方財政關系一直以來是財政體制改革的重心。2017年黨的十九大報告更是明確提出“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。1994年分稅制改革前，以“分灶吃飯”為特點的財政包干體制并未很好解決中央與地方財政關系。在這段時期，中央財力占GDP的比重和中央財政收入占整個財政收入的比重分別從1978年的31.2%和45.8%下降到1993年的18%和22%。為了改變兩個占比下降的局面，中央決定以“分稅制”重新調整中央和地方財政分配關系。1994年分稅制改革明確了政府間稅收收入分享機制，2001年所得稅改革又進一步明確了稅收收入分享機制。分稅制改革不僅成功扭轉了兩個比重的下降，更為重要的是重塑了中央政府和地方政府間的契約關系，形成了以分稅合同為重要形式的主契約，并且對地方財政努力形成了更強激勵。但分稅制改革是否解決了包干制財政體制弊端，提高了地方財政努力呢？這些問題仍然沒有定論。

財政努力是地方政府財政收入行為的重要形式，其努力程度不僅決定了中央政府能擁有多少收入，同時也決定了地方政府能否很好地履行財政職責[1]。關于財政努力研究的文獻，目前主要集中在轉移支付的激勵效應上。Bahl (1971)認為由于中央對地方轉移支付不能對地方財政努力產生合適的激勵作用，導致地方政府財政努力程度降低[2]。Inman(1988)、Peterson(1997)基于理性收益最大化假說指出：由于地方政府不能將征稅成本內部化，所以在支出既定的前提下，地方政府傾向于使用融資成本較低的轉移支付去替代融資成本較高的地方稅收，從而降低財政努力[3][4]。Litvack et al.(1998)認為，由于轉移支付具有的無償性質使得地方政府傾向于認為一般性轉移支付與稅收收入之間具有財政收入上的替代關系，導致一般性轉移支付的增加會降低地方政府的稅收努力[5]。Gamkhar and Oates (1996)實證研究發現地方政府無法通過提高財政努力水平彌補中央政府縮減的轉移支付[6]。Panda (2009)則使用印度面板數據實證檢驗了轉移支付對地方政府財政努力的負效應[7]。

但Smart(1998)、Egger(2010)則認為改進轉移支付制度可以提升地方政府稅收征集積極性。他們認為，由于地區間稅收競爭的存在，盡管提高本地稅率會引起稅基減少，但也會使地方政府獲得來自上級政府的均等化轉移支付，進而彌補稅率增加所造成的損失[8][9]。Smart (2007)研究發現加拿大接受轉移支付的省份更傾向于提高地方營業稅稅率[10]。Dahlby and Warren (2003)研究發現澳大利亞的均等化轉移支付也導致了更高水平的稅收[11]。Buettner (2005)發現德國轉移支付也存在相似的正向激勵效應[12]。Sobel and Crowley (2014)利用美國50個州數據，也發現了轉移支付對稅收收入正向影響[13]。

在轉移支付對中國地方政府財政努力研究中，范子英(2011)認為由于征稅存在成本，地方政府會使用轉移支付替代本地稅收，造成財政努力積極性下降[14]。喬寶云等(2006)、張恒龍等(2007)、劉勇政等(2009)基于分稅制改革后省級數據，研究發現轉移支付抑制了地方政府財政收入征集的積極性[15][16][17]。胡祖銓等(2013)研究表明總量轉移支付和均等性轉移支付會抑制稅收努力，而配套性轉移支付則有正向激勵效應[18]。付文林、趙永輝(2015)研究發現，相對于總量轉移支付而言，專項轉移支付對稅收努力的扭曲效應更大[19]。馮海波、張娟(2015)研究了廣東省轉移支付對財政努力的影響，發現稅收返還對財政努力具有負效應，而一般轉移支付和專項轉移支付對財政努力的影響卻為正[20]。楊龍見、尹恒(2015)基于縣級數據研究發現，一般性轉移支付和專項轉移支付抑制了稅收努力，稅收返還則能夠提升稅收努力積極性[21]。而魏福成、胡洪曙(2015)基于理論模型研究發現，一般性轉移支付會提升稅收努力積極性，配套于生產性公共產品的專項轉移支付對稅收努力會產生扭曲效應[22]。劉小勇(2012)則從縱向財政分配角度分析了地方財政努力影響因素，政府間財政分配、轉移支付和支出責任等都會影響稅收努力程度[23]。李婉(2007)認為地方政府的收入留成比例對其財政努力度產生了正向影響，而轉移支付制度卻明顯抑制了地方政府征集財政收入的積極性[1]。

對于中國政府間財政分配問題的研究有幾點值得商榷。首先，中國轉移支付制度是分稅制改革的重要內容，研究中國轉移支付對地方財政努力影響離不開中國式財政分權的制度環境，構造合適的財政分權指標才能全面刻畫地方政府所面臨的財力分配格局和財稅激勵。現有文獻度量中國式分權的指標主要包括財政收入邊際分成率、地方財政收入(支出)占全國財政收入(支出)的比例和財政自主度三類指標[注]周黎安和吳敏(2015)詳細分析了這三種財政分權指標的缺陷。，相對于已有的財政分權指標，稅收分成比例能夠更好地度量不同層級政府之間財力分配情況和財政激勵[24]。其次，新稅收集權理論(曹廣忠等，2007[25]；陶然等，2009[26]；)認為，稅收集權迫使地方政府在面對財政壓力時必然以財政收入最大化作為其政策目標，從而導致地方政府大力發展房地產等高稅行業，并逐步將財政收入的重點由預算內轉移到預算外，在預算外收入占到部分地區財政總收入一半以上的情況下，單純討論預算內各種因素對財政努力的影響將與現實情況嚴重脫節[27]。最后，以上文獻分別從轉移支付的單一視角或者財政分權和轉移支付的雙視角去考察對地方財政努力的影響，但鮮有文獻將轉移支付和稅收分成以及預算外收入綜合到一個框架下考察地方財政努力的影響。本文試圖彌補以上三方面的不足，從稅收分成比例、轉移支付和預算外收入三元視角出發，分析分稅制改革對地方財政努力的影響。本文可能的貢獻主要在于：第一，構造稅收分成比例作為衡量財政分權的指標，克服現有財政分權指標無法準確刻畫層級政府間財力分配的缺陷；第二，將稅收分成比例、轉移支付和預算外收入放到統一模型中綜合考察地方政府和官員所面臨的財力分配格局和財稅激勵；第三，檢驗地方政府財政努力的影響因素在不同地區是否存在門檻效應。

二、理論假說

分稅制改革后，由于財權和事權的不匹配，地方財力呈現縱向不平衡，中央政府不得不加大對地方政府的財政轉移支付以彌補地方收支缺口。財政轉移支付的目標是實現地區間財政能力均等化，但這顯然與地方政府實現財政支出最大化的目標不一致，并不能很好的激勵地方政府征稅。由于缺乏自由的稅收征管權力,以及中央財政轉移支付作用有限,地方政府便將目光聚焦在預算外收入上。地方創造的預算外收入全部歸地方的政府、部門或單位所有,支出也享有充分的自主權。高比例的留成率,給地方政府“預算外”擴張以強烈激勵，通過獲取預算外收入，地方政府能夠緩解由于預算內收入不足導致的財力短缺。

基于以上分稅制改革以來中央和地方財政關系變化的理論分析，本文建立以下理論模型以闡釋分稅制改革對地方財政努力的影響機制。假設地方政府的財政支出為E，其包含三個部分，來源于上級政府的轉移支付TR、預算內稅收收入sTAX以及預算外收入B。其中TAX為從地方征收的稅收收入，s為地方政府稅收分成比例，轉移支付包括一般性轉移支付ftp、稅收返還taxr以及需要地方政府進行資金配套的專項轉移支付kE。k為中央政府撥付給地方政府的專項轉移支付資金占地方政府支出E的比重，k越大，說明地方政府獲得的專項轉移支付相對于本地支出越多。

假定地方政府實現財政收支平衡，即：

E=sTAX+B+TR

(1)

而轉移支付用式(2)表示：

TR=taxr+ftp+kE

(2)

為了簡單起見，假設地方政府的稅收收入是財政努力的線性函數，表示為：

TAX=re

(3)

r表示稅收收入和財政努力相關系數，e表示財政努力程度。地方政府組織財政收入需要付出成本，假設地方政府組織財政收入的成本為：

TC(e)=0.5ce2

(4)

而地方政府的效用無論是經濟利益還是政治利益，都與支出E具有一定的相關性。假設地方政府的效用為符合柯布道格拉斯函數形式的支出函數：

U(E)=βEδ

(5)

地方政府的目標函數可以表示為：

Max[U(E)-TC(e)]=Max[β(sre+ftp+taxr+kE+B)δ-0.5ce2]

(7)

滿足一階最優條件的地方財政努力的表達式為：

e=(srβδ/c)Eδ-1

(8)

由式(1)～(5)和式(7)、(8)，分別對一般轉移支付和稅收返還以及k求偏導，可得式(9)、(10)、(11)。由于δ-1<0，1-k>0，則有:

(9)

(10)

(11)

從式(9)和式(10)可以看出，財政努力對一般轉移支付和稅收返還的一階偏導都小于零，說明一般轉移支付和稅收返還對地方政府的激勵作用均為負。這表明可視為地方政府財力的一般性轉移支付和稅收返還相當于給地方政府增加一筆額外的無成本的財政收入，基于地方政府理性假說，地方政府傾向于選擇無成本的一般轉移支付和稅收返還替代有成本的組織財政收入行為。而對于需要地方政府配套資金的專項轉移支付，從式(11)也得出其對財政努力的作用為負。這主要是因為，一方面，地方政府對專項轉移支付的配套資金存在著“先配后撤”[28]，即地方政府為了爭取專項轉移支付資金，首先對來自中央政府的專項轉移支付資金配套，等爭取到中央政府的專項轉移支付資金后，地方配套的資金則挪作他用，形成實際上的無配套。另一方面，中央政府投入到特定領域的專項轉移支付資金很可能會替代地方政府原本預算投入該領域的資金。專項轉移支付資金對地方預算形成了和一般轉移支付相同的替代效應，導致專項轉移支付資金不僅沒有產生預期的財政努力提高，反而導致了地方財政努力的下降。由此，我們提出了假說1。

假說1：轉移支付不利于地方政府提高財政努力水平，其中稅收返還和一般性轉移支付對地方政府財政努力激勵作用為負，專項轉移支付同樣會抑制地方政府提高財政努力積極性。

由式(1)～(7)，可以推導出e對稅收分成比例s的偏導：

(12)

稅收分成是地方政府組織的稅收收入在層級政府間按稅種和比例進行分配，盡管中央和各省之間的分成比例由中央政府制定，但省以下多級政府間稅收分成比例卻千差萬別[24]。分稅制改革后，收支責任劃分的不對等使得地方政府普遍陷入財政困難，而提高市縣政府的稅收分成比例意味著市縣政府能夠獲得更多的稅收收入彌補地方財力短缺。地方政府不僅僅能夠從提高稅收分成比例中獲益，同時也能夠從提高本地的財政努力水平中獲益。在提高努力水平和獲得更多稅收收入的棘輪效應中，地方政府的稅收分成比例和財政努力會形成良性循環。考慮到中國分稅制的實際情況是按照稅種和比例進行劃分，而各稅種稅源規模參差不齊，不同的稅種給地方政府帶來的效用也勢必不同，所以各稅種對地方財政努力的影響也不盡相同。由此，我們提出了假說2。

假說2：提高市縣政府的稅收分成比例總體上能刺激地方政府提高財政努力水平，但各稅種對財政努力的影響具有差異性。

根據式(1)～(7)，求e對預算外收入B 的偏導：

(13)

從式(13)可以看出，財政努力對預算外收入的一階偏導為負，說明預算外收入的大量存在抑制了地方政府籌集預算內收入的積極性。地方政府的財政努力不僅受預算內收支影響，同時也受到預算外收支的影響。在預算內收支受到嚴格約束，地方政府總支出不斷膨脹的背景下，單純通過有限的財政轉移支付已經無法彌補地方政府的收支缺口。預算外收入作為彌補地方財力短缺的最重要的工具之一，其自由的征管權利和高比例的留成率自然而然吸引了地方政府將有限的精力聚焦在預算外收入上，而忽視了地方預算內收入的有效籌集，從而降低了財政努力程度。在預算外收入獲取更容易，支出自主權更大的情況下，即使完善轉移支付，地方政府的預算內財政努力也不會得到大幅提升[27]。由此，我們提出了假說3。

假說3 ：預算外收入抑制了地方政府籌集預算內收入的積極性。預算外收入占比越高，地方政府越有可能不努力征稅，藏富于民。

由于財政凈流入地區和財政凈流出地區的產業結構、地理位置和經濟總量具有顯著的差異性，導致地方政府面臨的財政狀況也千差萬別。財政凈流出地區財力雄厚，稅源充足，稅基規模龐大，提高1%稅收分成比例，其獲得的稅收留存額較大。轉移支付只占財政凈流出地區財政支出的很小一部分，因此其不會將更多的精力放在“轉移支付”上。對財政凈流入地區而言，其預算內支出的很大一部分來自中央政府的轉移支付。由于財政凈流入地區稅基規模較小，稅源單薄，即使加強征管強度也無法有效改善自身財力緊缺的現狀，向中央政府“索取” 更多的轉移支付成為其首要選擇，所以財政凈流入地區更多關注轉移支付。總的來說，財政凈流出地區更加關注稅收分成，而財政凈流入地區更加關注轉移支付。由此，我們提出了假說4。

假說4：財政凈流出地區少量的轉移支付能夠提高地方財政努力，財政凈流入地區轉移支付對財政努力具有負向影響；稅收分成對財政努力具有正向影響，但相比財政凈流出地區，凈流入地區影響更小。

三、計量模型與變量說明

(一)計量模型

為了驗證以上假說，本文在喬寶云等(2006)[15]、劉小勇(2012)[23]和胡祖銓(2013)[18]等人的研究基礎之上，建立如下計量模型：

effortit=α0+β1ebit+β2fdit+β3taxrit+β4ftpit+β5stpit+Xit+ξit

(1)

其中，effort是財政努力水平，α為個體效應。eb為預算外收入變量，fd為本文的分權變量，taxr、ftp和stp分別為省級政府接受中央政府的稅收返還、一般轉移支付和專項轉移支付變量。X為一組控制變量，ξ是服從標準正態分布的隨機誤差項，i和t分別表示第i個省份和第t年。

基于理性預期假設，地方政府的行為選擇會受到制度慣性的影響產生路徑依賴。因此， 本文在式(1)的基礎上加入了財政努力的滯后項，構造了以下動態面板模型：

effortit=α0+β1efforti(t-1)+β2ebit+β3fdit+β4taxrit+β5ftpit+β6stpit+Xit+ξit

(2)

(二)變量與數據說明

1. 被解釋變量

財政努力是一個國家或地區籌集財政收入的效率，目前測度財政努力的方法大多采用Bahl(1971)[2]提出的“權柄法”。“權柄法”的核心思想是首先使用模型預測地方政府的預期財政收入，然后將實際財政收入占預期財政收入的比值作為財政努力的度量。預期財政收入通過式(3)的模型估計得出：

lnrev*=α0+β1lngdpmean+β2market+∑βk*Dumyear+ε

(3)

lnrev*是預期財政收入的對數，lngdpmean為人均實際GDP的對數[注]實際GDP是利用1998年為基期的cpi對各年各省份名義GDP平減得到。，market為市場化指數，Dumyear為1998～2015年份虛擬變量，ε為服從標準正態分布的隨機誤差項。估計預期財政收入的方法為控制個體差異的固定效應。

2. 核心解釋變量

(1) 財政分權指標

在以往財政分權的指標設定上，大部分學者采用收入分權、支出分權和財政自主度等表示，但這些變量仍然只是從省級層面上來構造的分權變量，無法反映省以下財政分權的特征。本文借鑒呂冰洋等(2016)[29]做法，選取了代表性的四個稅種，增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅的分成比例分別作為財政分權指標。市縣政府各稅種的分成比例測算方式為一個省份內部各市縣級政府獲得的該項稅收收入總和比上該省份稅務部門組織的該項稅收之和。考慮到單一稅種不能完全反映層級政府間的實際分權程度，在呂冰洋等(2016)[29]的基礎上，本文增加了市縣政府獲得的所有稅收收入與稅務部門在該省份組織的所有稅收收入的比值作為地方政府的稅收總分成比例。

(2)轉移支付指標

借鑒李婉(2007)[1]、李永友(2017)[30]等做法，本文采用稅收返還、一般轉移支付和專項轉移支付分別占地方一般預算支出的比重作為轉移支付的三個變量，反映地方政府對轉移支付的依賴程度。

(3)預算外收入指標

分稅制改革的不完善使地方政府財政缺口增大，地方政府不得不將目光轉向具有更大財政自主權的預算外收入[27]。由于預算外收入規模和支出方向基本不受到中央政府的有效控制[31]，因此地方政府會將更多的精力放在預算外收入的獲取上。為了反映地方政府對預算外收入的努力程度，本文借鑒前人(陳抗等，2002[32]；方紅生和張軍，2014[33])的做法，將預算外收入指標設定為地方預算外收入占地方預算內外收入之和的比重。預算外收入占比越大，能夠為地方政府提供的自由財力也越多，地方政府努力籌集預算外收入的動機也越強[注]地方財政收入不僅包括一般預算收入和預算外收入，而且還有制度外收入(方紅生和張軍，2014)，由于制度外收入的準確數據不可獲得，故本文將預算外收入和一般預算收入作為地方財政收入。。預算外收入的大量存在，將導致地方政府降低預算內的財政努力積極性。

表1 變量描述性統計

3.控制變量

X為一組控制變量，主要包含：(1)人口規模(pop)，人口規模和轄區內居民的公共服務需求總量正相關，即人口越多，地方政府越要努力征稅以滿足居民公共服務的需求。但人口規模在一定程度上也反映了稅基，稅基大的地區，地方政府能夠較容易籌措到財政收入。(2)國內生產總值(GDP)，反映該省份的富裕程度，本文對GDP進行人均后取對數。(3)二、三產業占GDP的比重(struc)，反映地方稅基水平差異。(4)市場化指數(market)，反映某地區的市場經濟發育程度。該省份的市場化指數越大，說明該地區經濟發達，產銷旺盛，能夠帶來更多的稅收收入[29]。變量的描述性統計見表1。

4.數據來源

一般財政預算收入和支出，預算外財政收入和支出來自1999～2016年《中國統計年鑒》，總量轉移支付來自1999～2016年《中國財政年鑒》，2009年之前稅收返還數據來自歷年《地方財政統計資料》，之后來自財政部網站公布的中央對地方稅收返還和轉移支付分地區預算匯總表。一般轉移支付和專項轉移支付根據《地方財政統計資料》中“財政體制管理資料”進行分類統計，并結合2004年、2008年及2009年準確的專項轉移支付數據調整后得出。各省稅務部門組織的及縣市留存的營業稅、企業所得稅、個人所得稅、增值稅以及總稅收收入分別來自歷年《中國稅務年鑒》與《全國地市縣財政統計資料》。由于《全國地市縣財政統計資料》在2008年以后統計口徑上發生了變化，同時在2000年之前缺乏企業所得稅數據統計，因此企業所得稅數據范圍為2001～2007年，其他稅種數據范圍為1998～2007年。各省份GDP和產業結構數據來自1999～2016年《中國統計年鑒》，市場化指數來自于樊綱等編寫的《中國市場化指數》，人口數據來自1999～2016年《中國人口統計年鑒》。另外，由于西藏自治區的特殊性，本文剔除了西藏自治區的數據。

四、實證分析

(一)基本回歸結果

表2列出了基本回歸結果。其中列(1)～(5)的財政分權變量分別為營業稅分成比例、個人所得稅分成比例、增值稅分成比例、企業所得稅分成比例和稅收總分成比例。每個模型均進行了序列相關檢驗，確保模型的變量和殘差項滿足二階序列不相關的要求。同時使用sargan檢驗判斷模型中系統GMM工具變量是否有效。

表2 基本回歸結果(1998～2007年)

注：括號內數字為t值，*、** 、*** 分別代表在10%、5%、1%的置信水平下顯著。下同。

從表2結果可以看出，二階序列相關值ar2p均大于0.1，說明變量之間和隨機誤差項不存在序列相關性。從sargan檢驗的結果來看，sargan值均顯著大于0.1，說明工具變量選擇合理。財政努力滯后項均在1%的水平上顯著，且系數具有很強的穩定性，說明地方政府當期的財政努力水平的確會受到滯后期的影響。

從轉移支付的符號上來看，列(1)至(5)中，稅收返還，一般轉移支付和專項轉移支付的系數均為負且顯著，但三者對財政努力的影響存在著顯著差異。稅收返還系數的最大值為-0.916，最小值為-1.509；一般轉移支付系數最大值為-0.231，最小值為-0.562；專項轉移支付的系數最大值為-0.438，最小值為-0.647。從三者系數的變化范圍來看，三者系數均保持了一致性和穩定性。說明不管是無指定用途的稅收返和一般轉移支付，還是規定了具體用途的專項轉移支付，其結果都對財政努力產生了負向影響。實證結果很好的驗證了假說1。

在財政分權變量上，稅收總分成比例對地方財政努力的影響顯著為正。稅收總分成比例每提高一個百分點，則能夠促進地方提高財政努力0.306個百分點，這符合一般認識，同時印證了假說2。由于各稅種稅基的不同，市縣政府各稅種的收入也差異巨大，通過比較不同稅種分成比例的系數發現，稅收分成比例對財政努力的影響具有較大的差異性。營業稅分成比例對地方財政努力具有顯著的負效應，可能的解釋是營業稅是地方稅種，主要有省、市、縣三級進行分成，縣級政府分得的營業稅越多，省級政府和市級政府分得的越少，則省級財政努力水平下降。增值稅對地方財政努力的影響為負且不顯著，我們分析后認為，增值稅雖然占地方稅收收入的很大一部分，但增值稅的征收機構是國稅局，而國稅局采用垂直管理，較少受到地方政府的干預，所以增值稅的分成比例對地方政府財政努力影響就有可能不明確。預算外收入比重除模型(4)中在5%水平上顯著外，其余均在1%的水平上顯著為負，且系數的變化范圍為-0.462到-0.278，說明預算外收入變量的系數具有高度穩定性。預算外收入的比重越高，地方政府獲得預算外收入較為容易，則地方政府會將更多的時間投入到預算外收入的征集中，從而降低地方政府籌集預算內財政收入的積極性，這說明預算外收入對預算內收入形成了替代效應。預算外收入比重每增加1%，則會降低0.341%的財政努力積極性。這印證了假說3。

(二)穩健性檢驗

本文通過調整時間窗口和改變模型中的分權變量等分別對上述實證結果進行了穩健性檢驗。結果顯示，無論是調整時間窗口，還是替代核心解釋變量，結果都表現出高度穩健性。

1.調整時間窗口

2002年，中央實行了所得稅收入分享改革，進一步規范了中央和地方財政分配關系。為了考察所得稅收入分享改革是否對地方財政努力造成了內生性影響，以2002年為時間分界點，本文進行穩健性檢驗。從結果來看，財政努力滯后項的系數與表2基本保持一致。稅收分成比例、轉移支付和預算外收入的系數也保持了高度的一致性。除了人均GDP系數整體顯著性水平上升外，其它控制變量的結果也保持了高度一致。這說明表2報告的基準模型回歸結果并不依賴于特定的時間窗口[注]限于篇幅，文中未能報告調整時間窗口的計量結果，有興趣的讀者可向作者索要。。

2.替換模型中的稅收分成比例為傳統的分權變量

分權不僅包括收入分權，同時還包括支出分權。由于在分稅制過程中，并沒有對財政支出劃分進行實質性的調整，而是對收入劃分進行了重大的改革，所以分稅制后地方政府普遍感到財力不足。在稅收的劃分上，市縣政府不僅僅要同中央分享本地的稅收收入，而且還要同地級市和省分享剩余的稅收收入。本文借鑒陳碩、高琳(2012)[34][注]陳碩、高琳(2012)詳細分析了各類分權指標的優缺點，并對現有文獻所使用的分權指標進行了梳理。的做法，構造了兩個傳統的分權指標：收入分權和支出分權，同時也考察了在消除人口因素后兩類分權指標對地方財政努力的影響。本文也借鑒王文劍(2010)[35]做法，構建地方自有收入指標[注]王文劍(2010)認為，在財政收入方面，地方政府掌握著很大的權利，可以用地方政府掌握的收入權利大小來度量分權。。

表3 收入分權、支出分權和地方自主度(1998～2015年)

表3報告了使用收入分權、支出分權以及財政自主度指標后模型的回歸結果。其中模型(1)、(3)的分權指標沒有消除人口因素，模型(2)、(4)的分權指標考慮了人口因素。模型(5)的分權變量是地方自有收入占地方總收入的比重，反映地方財政收入的自主程度。模型(6)的分權變量是地方人均自有收入和全國人均總收入的比重，反映的是人均財力相對于全國平均水平的差距。

從表3的結果上來看，三個分權指標均顯著且為正，說明分權的確會對地方財政努力產生正向激勵效應，在財政分權框架下，地方政府預算外收入的大量存在會降低地方政府的財政積極性。在所有模型中，財政努力的滯后項仍然顯著且全部為正，轉移支付的結果仍然為負。從核心解釋變量來看，進一步說明表2的結果具有很強的穩健性。

(三)財政努力影響因素的門限效應

為了檢驗轉移支付和稅收分成比例對財政努力的影響在財政凈流入和凈流出地區是否存在不同機制，本文構建了以下面板門檻模型。

effort=α0+α1fb+α2s+α3TR(TRγ)+α4TR(TR>γ)+α5X+ε

(4)

effort=α0+α1eb+α2TR+α3s(sθ)+α4s(s>θ)+α5X+ε

(5)

1.轉移支付對地方財政努力影響的門檻效應

通過檢驗，稅收分成比例對財政努力存在著顯著的單門檻效應，門檻值為0.480。基于估計出的門檻值，本文對面板門檻模型進行了參數估計。在模型(4)中，我們使用轉移支付占地方政府預算內外收入的比重來衡量地方政府對轉移支付的真實依存度[注]在這里使用轉移支付占地方政府預算內外收入的比重作為門檻變量，是因為預算外收入占據地方總收入較大比重，如果只是使用轉移支付占地方政府預算內收入的比重來衡量轉移支付對財政努力的門限效用，很有可能導致結果的偏誤。。表4中(1)報告了門檻回歸的估計結果。當門檻值小于0.229時，少量的轉移支付對財政努力具有促進作用，當跨過門檻值后，轉移支付抑制了財政努力的提高。當轉移支付變量跨過第二個門檻值1.729后，轉移支付對財政努力仍然具有負效應，但系數變小了。將門檻值和對應的省份聯系起來，發現小于0.229時，對應的地區大部分都是財政凈流出地區，當大于0.229時，對應的地區大部分都是財政凈流入地區。并且甘肅、青海、寧夏、新疆四省份的轉移支付變量大于第二個門檻值1.729。分析后認為，甘肅、青海、寧夏、新疆屬于欠發達地區，經濟發展水平在全國處于末端，面臨著比其他省份更嚴重的財政壓力。巨大的財政壓力迫使地方政府不得不努力籌措相應的財政收入改善財政狀況。

表4 門限回歸結果

注：*、** 、*** 分別代表在10%、5%、1%的置信水平下顯著。

2.稅收分成比例對財政努力影響的門檻效應

基于估計出的稅收分成比例的門檻值，表4中列(2)報告了模型的參數回歸結果。當稅收分成比例小于門檻值時，對財政努力的影響為正，跨過門檻值后，對財政努力的影響結同樣為正，但系數卻變小了，兩者變化高達71%，差異顯著。

從回歸的結果來看，隨著稅收分成比例的提高，地方政府財政努力水平對稅收分成比例的彈性系數在變小。表明當稅收分成比例較低時，更有利于地方政府提高財政努力水平。進一步分析門檻值前后對應的各省份的財政凈流入凈流出狀況，發現當稅收總分成比例小于0.48時，對應的地區大部分是財政凈流出地區，而跨過門檻值后，對應的大部分是財政凈流入地區。實證結果符合一般感性認識，同時很好的印證了假說4。

五、結論與政策建議

本文在包含稅收分成比例、轉移支付和預算外收入統一框架下，考察了分稅制改革對地方財政努力的影響。研究發現：(1)轉移支付的大量存在降低了地方政府的財政努力水平，抑制了地方政府組織財政收入的積極性。稅收返還和一般轉移支付都抑制了地方政府的財政努力的積極性，而專項轉移支付同樣會抑制地方政府提高財政積極性。(2)稅收分成比例能夠對地方財政努力產生正向影響，并且不同稅種的稅收分成比例對財政努力的影響存在顯著差異性。(3)預算外收入占地方財政收入的比重和地方財政努力水平負相關，即預算外收入占比越高，地方政府越不努力征稅。(4)轉移支付和稅收分成比例對地方財政努力的影響在不同地區存在著不同的機制。轉移支付對財政努力的影響在財政凈流出地區為正，凈流出地區為負；與凈流出地區相比，凈流入地區稅收分成比例對財政努力影響的正效應更小。

基于此，為了進一步推進我國財政體制的改革，提出以下建議：第一，目前我國中央與地方稅收分成實行的是按稅種按比例的分成模式，但這種模式沒有考慮到地區的差異性。應該根據地方政府的努力水平，實行浮動稅收分成比例，同時應該考慮地區差異因素，合理確定不同省份的稅收分成比例。第二，中央政府在對地方政府實行轉移支付的過程中，應當結合地方的財力狀況和財政能力合理確定轉移支付，把轉移支付和地方的財政能力掛鉤，激勵地方政府提高財政能力，減少地方政府對轉移支付的依賴。中央政府在對地方進行轉移支付的過程中，應考慮不同地區的經濟環境，合理減少欠發達地區的轉移支付，注重培養欠發達地區的財政自給能力。第三，把地方政府的預算外收入，逐步納入到預算內管理，緩解地方政府因為存在大量的預算外收入而放棄預算內收入導致的財政收入流失。