淺議我國政府債券的發行思路

□王 穎

(江西財經大學現代經濟管理學院 江西 南昌 330000)

一般來講，平衡財政收支可以采用增加稅收、增發通貨或發行國債的辦法。但為了更有效管理政府債務、防范債務風險、構建規范透明且具有約束力的政府融資機制，進而實現財政平穩地運行和經濟社會可持續發展，防止地方政府債券泛濫，引導社會資金流向國家扶持的地區和行業，應該基于我國國情及地方政府債務現狀，對地方政府債券的各個環節加強管理，并注意各個環節之間相互關聯，避免管理政策之間的沖突。在政府債券管理工作中，發行方面的管理是最根源最重要的管理，但仍需要結合債務使用、風險管理、債務償還等多方面考量。我國政府債券發行思路的修改目的在于完善地方債發行機制，合理控制地方債發行節奏，賬務處理思路修改的目的在于降低融資成本、推進發行速度。因此，雙管齊下才能合理控制發債規模，避免加重地方政府負擔，形成各級財政壓力。

1 政府債券發行的背景

國際環境方面，全球金融界都苦惱于如何規范有效地管理政府債務，防范債務風險，尤其在2008年國際金融危機之后，經濟增長低而債務風險高已經成為一種常態，各國政府頻繁遭遇債務危機，在構建政府融資機制的問題上，不得不將提升財務透明度和約束力提上日程，否則難以保證國家財政的平穩運行，更何談經濟社會的可持續發展。而且，受發展中國家近期的債務水平快速增長，各國對債務水平上升給予了更多地關注，按照國際清算銀行的統計，全球非金融部門債務與GDP之比，從2001年的173%已上升至2016年的223%，中國也加大了對債務水平包含政府債券的研究和重視。

國內背景方面，我國地方債券發行解禁是在2009年，《國務院關于安排發行 2009年地方政府債券的報告》在全國人民代表大會上被通過，允許國家財政部門對地方債券進行代發，通過債券籌措來的資金可以列入省級預算，幫助地方政府擴大融資渠道，且由于債券利率低于銀行貸款，大大降低了地方融資成本。接下來，2011年債券發行政策進一步放寬，允許4個省市建立試點自發自還，到2013年，試點城市增加到6個，2014年增加到10個，2015年幾乎徹底放開，各省市地方政府均可以通過債券融資，地方政府債券的發行規模呈現了井噴式地增長。根據歷史數據，2009年，中央財政代發債券2 000億元，2010年這個數字幾乎沒有變化，2014年底，算上新發債券，全國地方債總額達到1.16萬億，到2015年，僅新發債券就有3.8萬億，2016年又新發6.04萬億，至2017年末，地方政府債券余額已達到 16.47萬億。地方政府債券的規模越是擴張，地方財政的缺口就越大，且隨著債券規模的變化，各地政府的信用等級分化也比較嚴重，債券交易的透明度和流動性都成了關注焦點。如果地方政府債券沒有根據市場和國情適時做出調整，不僅無法起到幫助地方政府舉債融資發展經濟的作用，甚至其風險無法得到有效防范，地方債務很有可能在不久的將來出現失控[1]。

作為政府債務的重要組成部分，與中央政府發行的國債相比，地方政府債務具有舉債法律依據不同、功能目的不同、債務類型不同、償還方式不同等特點，因而其所引發的風險問題也更加隱蔽、化解難度更大。政府債券是地方政府舉債融資改革方向的主體，因此，應該立足于我國國情，以地方政府債務現狀為基礎，對地方政府債券的各個環節加強管理，并注意各個環節之間相互關聯，避免管理政策之間的沖突。債務管理不僅需要考慮發行本身的問題，還要結合債券使用和償還問題，來修正發行的思路。

2 我國政府債券修改的內容

近年來，我國財政工作的指導思想是遵循黨中央和國務院的部署與決策，堅持供給側結構性改革主線不動搖，實現財政工作的可持續發展。在這一思想指導下，政府債券的管理工作應著重于拓展和深化地方債券功能，增強政府債券在金融市場上的調控作用。

具體來說，首先要充分發揮政府債券的職能，包括調控宏觀經濟、穩定金融市場、儲備貨幣資產等。其次是健全和完善政府債券市場的監測機制，強化政府債券尤其是地方債券的統籌監管工作。然后是推進政府債券市場的基礎設施建設工作，促進國債預發行，推動托管結算機構和交易平臺互通互聯的市場架構盡快成型。從多方面著手，有效防控地方債務風險，促進財政可持續發展，保持金融市場的健康穩定[2]。

2.1 我國現行政府債券發行機制

我國政府債券歷史上，曾存在多種形式。第一種形式叫作國債轉貸。地方政府債券從建設國債轉貸而來，通常是長期債券。這種形式下，發行與償還流程分別如圖1和圖2所示。其潛藏的危險是中央舉債、地方用款，權責不清，但中央財政負擔重、風險高。

圖1 發行流程

圖2 償還流程

第二種形式叫作中央政府代發。債券發行方雖然還是中央財政，但是償債主體被明確下來，由地方政府使用和償還，通過債券發行而來的資金需要列入省級地方預算，不做赤字。這種形式下，發行與償還流程分別如圖3和圖4所示。

圖3 發行流程

圖4 償還流程

第三種形式叫作地方政府自行發債。起初只選擇了財政實力雄厚的4個城市，作為債券發行試點，試點城市包括廣東省、浙江省、深圳市、上海市。這種形式下，發行與償還流程分別如圖5和圖6所示。

圖5 發行流程

圖6 償還流程

試點城市發行債券效果良好，進而推廣到更多城市。2015年及以后，政府債券從性質、發行方式和功能3個維度進行重新分類[3]，如表1所示。對于2015年度以前發行的代發代還、自發代還等類型的地方政府債券，在銜接過程中，視作一般債券進行還本付息

賬務處理。

2.2 我國政府債券發行思路的修改

2.1.1 地方債發行機制有待完善，放緩發行速度

地方政府發行債券時，應尊重市場規律，結合銀行資金流動性和其他債券的發行情況，綜合考慮設定科學合理的發債規模，并在當前債務壓力過大的時候，適當放緩發行速度。如果不考慮以上客觀條件，強制擴大發行總量，隨意安排債券結構，會對債券市場產生比較大的壓力，甚至會影響到債券市場的正常運行，從而使市場失去融資功能。

表1 地方政府債券的3個維度

2.1.2 通過市場機制對地方債進行定價，提高政府債券質押率

現在地方債流動性弱，歸根到底是地方政府在發行利率上有行政干擾，發行價格低于市場價格。為提升其流動性，應該盡量減少這種干擾，才能通過發行利率來預測信用風險，推動政府債券逐步進入有序的市場環境。并以促進地方債作為抵押品的使用范圍，通過提高質押率來提高流動性。

2.1.3 擴大債券發行品種及類型

目前政府債券的類型和品種還不夠豐富和靈活，妨礙了政府債券在金融市場上的活躍度，因此需要擴大債券發行品種及類型，或者結合其他類型債券，提供更豐富的購買方式。

2.1.4 強化發債主體責任，有效增強債券市場投資者信心

當前地方政府通過建立債務平臺方式將部分政府債務轉化為企業債券的形式，但目前出現了地方政府企業發展債嚴重違約的情況，企業債券市場嚴重違約的現狀已經導致有的企業新發債券失敗，中央政府為保護債券市場通過了MLF（中期資金便利）可用債券作為抵押物等政策，為避免流動性惡化，債券市場失去融資功能，地方政府通過債務平臺所發行的債務也應當進行區分回收或背書、置換，以增強債券市場投資者信心。

3 政府債券賬務處理思路的修改

3.1 政府債券轉貸會計處理

新《財政總預算會計制度》引進“雙分錄”之前，預算管理才是會計核算的主要目的，其記賬基礎是收付實現制，并不在資產負債表中體現政府的償債義務，因此從賬務上難以看到政府完整的資產及負債情況。以省級以上的入賬分錄為例：

借：國庫存款

貸：債務收入——一般/專項債券

由此才引入“雙分錄”，根據資產負債表平衡原則，將未來可能導致經濟利益流出的事項作為政府凈資產負項。會計核算基礎是收付實現制與權責發生制同時并行。上述的入賬分錄則應做如下改變：

借：待償債凈資產——應付短期/長期政府債券

貸：應付短期/長期政府債券

省級以上政府以所發行的債券對下級政府進行轉貸，或是地市政府收到轉貸資金對下次轉貸時：

借：債務轉貸支出——一般/專項債券

貸：國庫存款

這一分錄體現了預算管理角度下債券資金的流動方向，但未對債券到期時本級政府能夠收回的下級政府債券轉貸資金的權利予以體現。因此，運用“雙分錄”記賬法。

借：應收地方政府債券轉貸款——本金

貸：資產基金——應收地方政府債券轉貸款

地市及以下政府收到上級轉貸的債券資金時賬務處理雙分錄為：

借：國庫存款

貸：債務轉貸收入——一般/專項債券

借：待償債凈資產——應付地方政府債券轉貸款

貸：應付地方政府債券轉貸款——本金

雙分錄賬務處理適用于新增債券及公開招標置換債券的發行及轉貸。對于定向發行的地方政府置換債券而言，由于其采用新債替換舊債、且不涉及實體的資金流動，因此對于地市收到的定向置換債券在賬務處理時，應同時確認轉貸收支：對于歸屬于市本級的債券資金，在確認轉貸收入的同時作還本支出；對于歸屬于區縣的債券資金，在確認轉貸收入的同時作轉貸支出，且對該項定向置換債券中涉及的資產負債變動作雙分錄處理。

地市在收到定向發行的置換債券時應作如下會計處理：

借：債務還本支出（歸屬于本級債券資金）

債務轉貸支出（轉貸給下級政府的債券資金）

貸：債務轉貸收入——一般/專項債券

同時：

借：待償債凈資產——應付地方政府債券轉貸款

貸：應付地方政府債券轉貸款——本金（本級+下級部分）

借：應收地方政府債券轉貸款——本金（轉貸給下級政府的債券資金）

貸：資產基金——應收地方政府債券轉貸款

3.2 政府債券置換會計處理

對于新增債券而言，無論是一般債券還是專項債券，在使用時均列線上支出科目，且按其功能用途款列一般公共預算本級支出或政府性基金本級支出。

借：一般公共預算本級支出/政府性基金本級支出

貸：國庫存款

而置換債券本質是用新債替換原先未納入預算管理的存量債務，因此置換債券的成功發行相當于用新發行的債券資金歸還了原先的政府存量債務的本金，其在列支環節使用的是線下的還本科目。其中專項置換債券的還本科目對應到功能分類的具體政府性基金項目，一般置換債券使用“地方政府其他一般債務還本支出”科目。由于置換債券用于置換的是原先未納入預算管理的地方政府存量債務，因此使用時雖然列還本支出，但不影響地方政府債務的存量余額，不需要進行雙分錄核算。

公開招標置換債券因涉及到具體的資金流動，其在使用時作如下會計分錄：

借：債務還本支出

貸：國庫存款

一般情況下，定向置換債券是不作雙分錄的，因為不涉及資金流動，只有在確定債務協議文件之后，在賬務處理中作收支對列即可。但也有特殊情況：定向置換債券中，影響債務余額的發行收入需要作雙分錄，因為發行置換債券將給地方財政帶來債務余額，其雙

分錄形式如下：

借：債務還本支出

貸：債務轉貸收入

借：待償債凈資產——應付地方政府債券轉貸款

貸：應付地方政府債券轉貸款——本金

3.3 政府債券轉貸與置換的比較

轉貸模式相對于置換模式發行規模略小，推進速度不夠快，相對來說，平均期限也更短一些，而且從中央轉貸到地方，加大了地方的融資成本，也將付出更多利息。此外，轉貸模式下，債務資金不在預算管理之內，沒有顯示在報表上，資金使用主體和償還主體不明確，容易導致資金利用率低，一旦地方財政出現問題，也極易連累中央，致使中央財政壓力過大。

因此，置換模式更適宜成為我國政府債券中的主流。置換債券可以大規模發行，平均期限為中長期，最長的可以達到10年，發行利率行政指導性強，便于“以時間換空間”，快速推進地方債的發展。

3.4 政府債券賬務處理思路的修改

3.4.1 加強對地方政府債券申報和發行環節的監管，重視后期及時還本付息

現在地方債券使用章程仍不夠完善，需要定量地分析政府綜合財務狀況和償債能力、上級政府規定的各地上年末債務余額、以及當地政府本年度債務余額限額，科學合理地對債券發行方式、發行種類、發行規模加以規劃。

申報發行要合規，加強監管力度。債券融資用途更要明確、合理，不得隨意更改，保證債券資金被安全高效地加以利用，為按時還本付息奠定基礎。同時，加快新債置換舊債的工作，因為在央行基準利率持續下調的背景下，新債發行利率較舊債而言更低，以新債置換舊債，可以降低還息成本。

3.4.2 加強各個部門之間的溝通，確保賬面數據真實完整無誤

債務數據入賬，需要結合實際收入和轉出的債務資金數目、債務協議、債券發行計劃表。其中，實際收入和轉出的債務資金數目通常由國庫提供，協議及計劃表通常由債務管理部門提供。在定向置換債券入賬過程中，要尤其注意與債務管理部門之間的溝通，同步更新消息，避免在國庫部門沒有發生資金變動的情況下，遺漏債券發行信息的更新，比如性質、規模、時間，或者協議內容等。確保賬面數據真實完整無誤，才能通過賬務管理規范政府債券的使用，使債務風險可以被預估和防范。

3.4.3 提升財務人員素質，推廣雙分錄賬務處理模式，促進收付實現制與權責發生制的共同實現

由于歷史原因，我國各級財政部門人員工作能力參差不齊，尤其基層財務人員缺乏科學持續的培訓，雙分錄賬務處理能力不到位，再加上崗位變動頻繁，不利于權責發生制的推進，新總會計制度推行緩慢。因此，需要注重對各級財政總預算會計人員的繼續教育和實踐指導，幫助財務人員盡快上手，通過“傳幫帶”，共同應對繁瑣的雙分錄記賬工作，保證資產負債信息的真實性和準確性，促進收付實現制與權責發生制的共同實現。

3.4.4 監督下級政府及時歸還本息，加大對拖欠逾期等行為的處罰力度，做好各級政府的信用評級工作

一般情況下，省級以上政府發行債券之后，在其強大的財政能力保證下，都可以如期歸還全額本息，但是部分地市級以下政府卻存在拖欠逾期的現象，其上級政府為了避免政府債務評級下降的情況，可能會為下級政府墊資，這樣做可以降低對整體信用評級的影響，但是卻嚴重損害了上級政府財務管理的透明度和安全性，也打亂了上級政府本來的資金安排，進而影響到整個省份的經濟發展。

為了督促地市級以下政府如期交還本息，應建立健全證券管理制度，加大對拖欠逾期等行為的處罰力度，幫助地市級政府履行還本付息義務，保證地市級政府的信用評級良好，否則，一味墊資只會助長地市級政府的怠惰，加劇引發其道德風險。以福建省為例，先后出臺了兩份重要文件，詳細規定了對拖欠逾期行為的處罰辦法，一個文件是閩財債管[2016]31號文，另一個文件是閩財債管[2016]32號文，要求逾期利息翻倍，有效遏制了下級政府逾期超期歸還的現象。

4 政府債券修改的意義

在金融市場上，地方債的主要持有者是銀行業金融機構，因此，地方債的發行狀況將對銀行產生較大影響。

首先，地方債利率較之國債略高，較之銀行貸款則顯然更低，持有低利率地方債過多，將會影響銀行收益。2015年之后，為響應國務院號召，計劃利用3年時間置換掉存量地方債，這些地方債務總額達到14.34萬億元，全部是非債券方式所舉借的債務，分別于2015年、2016年、2017年置換了3.2萬億元、4.87萬億元、2.15萬億元，置換債券在2015年和2016年的發行比例超過80%，2017年超過60%，這樣，原本高利率的短期債務變成了低利率的長期債務，盡管2017年地方債發行利率已經有所上升，但仍明顯低于銀行貸款，影響了銀行盈利能力[4]。不過，政府債券的根本保證是地方財政的預算收入，收入不同則利率不同，因而對銀行利益的影響也不盡相同，需要具體問題具體分析。

其次，地方債的發行也會對銀行的信貸結構和資產流動性產生影響?，F在我國政府債券主要還是置換債券，新增債券規模逐年增長，且增速較快，利率低、期限長，流動性低，持有地方債的銀行將會被影響。因此，適時適當修改地方政府債券發行思路，把握好發行規模、發行種類、發行速度和利率，將有利于整個金融行業的健康蓬勃發展。

賬務處理方式的變化與債券發行歷史之間的關系密不可分，我國政府債券在中央轉貸階段之后，還有代發代還和試點自發自還，真正開始全國性的地方債自發自還，是從2015年開始的。這意味著我國政府債券管理工作正在步入正軌，但是現階段仍需要解決好歷史遺留問題。歷史債務中，未被納入預算管理的政府債務，都需要通過置換債券加以過渡，將隱形債務轉變為顯性債務，便于管理和控制。但是收付實現制的會計核算已經難以滿足這個要求，不管是以中央財政為擔保，通過國債轉貸的手段來發行債券，還是以地方收入為擔保，通過地方融資平臺的手段來發行債券，收付實現制的會計核算都無法反應出地方政府現有的債務規模和償債能力。新《財政總預算會計制度》引入雙分錄賬務處理方式，將從賬面信息中體現政府資產負債等財務狀況，不僅不會影響預算執行結果，還很好的落實了權責發生制，完整體現了地方債務的財政狀況，提升了財務透明度，有助于地方政府債務的科學現代化管理。

5 結束語

為了有效管理政府債務、防范債務風險、構建規范透明具有約束力的政府融資機制，進而實現財政平穩運行和經濟社會可持續發展，防止地方政府債券泛濫，引導社會資金流向國家扶持的地區和行業，應該以我國國情及地方政府債務現狀為基礎，對地方政府債券的各個環節加強管理，并注意各個環節的相互關聯，避免管理政策之間的沖突。政府債券管理工作中，發行方面的管理是最根源最重要的管理，但仍需要結合債務使用、風險管理、債務償還等多方面考量。因此，不僅需要考慮發行本身的問題，還要結合債券使用和償還問題，來修正發行的思路。

但是本文認為還存在許多不足和可以拓展的地方：一方面，除了發行思路和賬務處理思路，還需要對管理思路和風險預防等方面進行研究；另外，我國各地方經濟發展不均衡、還債能力和發展潛力也不盡相同，發行和賬務處理的思路也應適應當地具體情況，不能一概而論。