京津冀地區大氣污染跨域治理研究

戴晉媛

[提要] 近年來，跨區域的大氣污染成為嚴重破壞生態環境、影響公眾身心健康、降低整體生活質量的多發性污染形態。三大城市群中大氣污染最為嚴重的京津冀地區采取一系列治理行動，但仍未能擺脫大氣污染的困擾，跨域治理面臨著利益協調機制不暢、跨域合作動力不足、聯防聯控機制不完善以及信息不對稱等問題。針對大氣污染跨域治理存在的問題，必須從跨域治理理念、跨域協調機構、配套運行機制、社會公眾參與等方面探索治理的新路徑。

關鍵詞：大氣污染；跨域治理；政府間關系；京津冀地區

中圖分類號：X37 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年7月5日

一、京津冀地區大氣污染跨域治理回顧及現狀

大氣污染的跨域治理是指不同區域和層級的政府或部門，由于彼此行政邊界相鄰或功能重疊，在治理區域大氣污染問題時，需要建立地方政府間有效的跨域協作機制，以及多元主體的共同參與。從2013年至2017年國家環保部政府信息公開工作年報公布的數據來看，京津冀地區已連續五年作為三大城市群中空氣質量平均達標天數比例最低的區域，并且低于全國74個城市的平均比例，大氣污染尤為嚴重。事實上，京津冀地區近年來已經采取了一系列治理行動，空氣質量較之前是有所改善的。

（一）大氣跨域治理的開端：“奧運模式”。2008年為迎接北京奧運會，北京地區開展了一系列的跨域聯動“治污”行為，主要表現為府際合作的特征。既有縱向上中央政府對地方政府的領導和命令，也有橫向上各級地方政府的合作行動和聯合執法，被認為是京津冀地區大氣污染跨域治理的開端。具體而言，實施跨域治理的主要措施有：制定《第29屆奧運會北京空氣質量保障措施》的共同綱領，成立大氣聯防聯治的工作機構，組建“京津冀大氣環境監測網”，并且采取了一系列聯合“治污”行動等。通過上述措施，奧運會期間空氣質量天天達標，北京空氣質量達十年來最高水平，這種為應對重大事件而展開的大氣污染治理協作缺乏常態機制，但卻為京津冀三地大氣污染協作機制的建立提供了良好的經驗借鑒。

（二）跨域合作治理共識基本形成。2012年10月《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》出臺，在全國劃定了13個大氣污染防治重點區域，京津冀同屬一個防治區域。2013年9月，國務院印發《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”），計劃中要求建立京津冀地區大氣污染防治協作機制，協調解決區域突出環境問題，組織實施環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施。當月，環保部、發改委等六部門聯合印發《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，細則中明確提出建立健全區域協作機制。2014年4月《環境保護法》修訂，對區域環境問題協調治理進行明文規定：國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。2015年《京津冀區域大氣污染控制中長期規劃》編制工作正式啟動，該規劃是中國首部區域空氣質量中長期規劃；同年8月，《中華人民共和國大氣污染防治法》修訂，新增了重點區域大氣污染聯合防治。2017年是“大氣十條”第一階段的收官之年，《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》明確了該地區“2+26”城市大氣污染治理任務。

（三）跨域合作治理相關機制的建立。2013年京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組成立，旨在通過建立重污染應急、監測預警、信息共享等工作制度，加強區域大氣污染防治的聯動協作。這一協作小組的成員包括北京市、天津市、河北省、國家發改委、環保部和氣象局等單位，下設有小組辦公室，由北京市政府和環保部負責，并且委托隸屬于北京市環保局的“大氣污染綜合治理協調處”來負責辦公室的日常運轉工作。此外，設立了大氣污染防治專項資金，并加強區域聯防聯控。2013年財政部設立大氣污染防治專項資金，為京津冀霧霾治理提供專門的資金保障；2014年京津冀地區進一步完善了大氣環境聯合執法危機處理、大氣污染協調和會商、機動車排放污染控制以及區域內大氣污染預警等跨域治理相關機制。

（四）京津冀大氣跨域治理現狀。在采取一系列區域合作治理措施后，京津冀地區空氣質量明顯改善，其主要污染物平均濃度值也有所下降。從環保部公布的數據看，與2015年同期達標天數52.4%相比，2016年京津冀地區達標天數為56.8%，同比提高4.4個百分比；區域PM2.5年均濃度為71微克/立方米，同比下降7.8%；PM10年均濃度為119微克/立方米，同比下降9.8%，空氣質量有所改善。但是京津冀地區霧霾污染并沒有得到根本性緩解，2017年京津冀地區六種污染物中，作為霧霾主要指標的PM2.5和PM10所占比重仍然最大，并且由于三地在治理中沒有實現真正協同，其空氣質量改善程度和主要污染物平均濃度值下降幅度并不同步。

二、京津冀地區大氣污染跨域治理面臨的問題

京津冀地區大氣污染治理雖取得了一定成效，但尚未有效遏制污染的態勢，反思其跨域治理實踐，主要面臨著以下問題：

（一）地方政府間的利益協調機制不暢。大氣污染的跨域治理過程就是地方政府間利益不斷沖突、妥協和協調的過程，治理大氣污染最需要解決成本協調與利益協調這兩大問題。第一，成本分擔不均。在地方政府跨域合作治理中，有限的財政經費使得每個行為主體都會對需要付出成本的行為避而遠之，當不得不分擔跨域環境污染的治理費用時，每個地方政府都希望以最小的投入獲得最大的產出；第二，利益補償機制不健全。在京津冀大氣污染治理過程中，兩市一省以及次級區域的競爭，既有區域GDP，也有產業分工、資源利用、環境保護、勞動就業等多方面的利益。近些年，北京市向河北省的產業轉移項目如首鋼煉鋼廠、北京焦化廠、第一機床廠鑄造車間等均為資源消耗型和環境污染型，可見河北省在執行區域大氣治理政策時，利益受到很大影響卻得不到補償。

（二）跨域合作動力機制不均衡。京津冀三地經濟發展極不均衡，各方參與合作的動力存在明顯差異，妨礙了跨域治理成效。就目前情況看，北京和天津由于其特殊的區位優勢、政策支持及第三產業為主的產業結構，大氣治理似乎容易些，而處于工業化中期階段的河北省，對自然資源的依賴性正處于最高階段，尤其是那些能帶來快速發展的高污染、高耗能資源。發展煤電、鋼鐵、焦化和化工等高污染行業是河北的利益所在，因此在制定執行區域統一的大氣治理政策上，河北省的動力十分不足。

（三）區域聯防聯控機制不完善。首先，初創組織結構不健全。2013年成立的大氣污染防治協作小組臨時性較強，缺乏權威性。一方面小組的具體職責不明確，也不是一個常設機構，只停留在會議制度和極端天氣應急處理的協同治理；另一方面小組下設辦公室的日常運轉是由北京市環保局下的一個處來負責，其實際運行必然存在諸多阻礙。其次，各地缺乏統一的監管標準。就大氣污染物排放收費標準而言，北京、天津的收費標準要高于河北，同時北京和河北的收費標準至少高達8倍之差，為了避免北京或是天津高額的污染征收費用，這些企業就會向監管相對不嚴的河北省轉移，最終還是嚴重影響京津冀整體區域空氣質量的改善。

（四）信息不對稱導致信任不充分。從最直接的信息獲得途徑來說：一方面京津冀三地沒有形成一致的環境信息公布機制；另一方面具體的細節公布上也有所避諱，出現信息不對稱情況。沒有實現信息共享并不是技術層面的問題，而是地方政府間的利益博弈。盡管京津冀三地都實現了國家、省、市三級聯網和實時數據傳輸，但橫向上的數據共享很少，彼此無法準確得知各地的排污情況及治理力度，都想“搭便車”進而導致“公用地悲劇”，京津冀地區大氣污染得不到有效解決。

三、京津冀地區大氣污染跨域治理新路徑

環境治理問題背后是各地區產業結構和GDP的取舍，這直接關系到不同地區財政收入、就業等相關利益，涉及政府、企業和居民等多元主體。因此，必須走出傳統治理理念的束縛，從跨域治理角度來探索解決問題的新路徑。

（一）重塑跨域合作治理理念。第一，重塑生態行政理念。京津冀地區政府要轉變“唯GDP至上”的區域發展觀，樹立生態行政理念，建立以經濟發展和生態治理為基礎的綠色生態考核指標體系，將生態行政理念貫徹到政府績效考核中去，推動經濟綠色發展；第二，重塑多元主體合作治理理念。跨域治理涉及眾多主體和領域，需要區域內各主體的共同參與，只有構建政府與其他治理主體的良性關系，探索政府、市場和社會間共同協作，才能真正有效解決大氣污染問題。

（二）健全區域協調組織機構。建立大氣污染防治的區域協調機構是治理大氣污染的一個成功經驗，如何健全區域協調組織機構成為了重要問題，應包含以下兩個關鍵點：第一，成立常設性的跨區域生態治理機構。該機構應由中央政府牽頭以保證其獨立性和權威性，直接對中央政府負責，對京津冀整體區域生態治理具有管轄權；第二，跨區域生態治理機構的具體職能主要通過立法、規劃、協議等方式來確定。各地方政府移交部分行政權力給該機構，該機構對京津冀地區生態環境實行統一的監管和監測，一些利益沖突也由該機構來協調，不同地區的訴求也可以直接向該機構反饋。

（三）完善配套運行機制。首先，完善政府間責任分擔機制。區域大氣污染治理成果是共享的，所以各地都應該參與到治理中，確立“共同而有區別的責任”，責任分割要公平可行；其次，建立有效的利益補償機制。有必要權衡各主體的收益和損失，通過排放權分配、財政轉移支付、技術和資金援助等方式給予相應利益補償；最后，完善信息共享協作機制。信息共享是大氣跨域治理的前提和關鍵，區域內各主體就清潔標準、檢測項目、收費標準、技術指標以及處罰舉措等相關內容進行信息公開與交流，推進會話協商以制定區域統一標準。

（四）深化社會公眾參與。京津冀地區大氣污染的一個重要來源是汽車尾氣排放，說明該區域大氣治理并非只需要生產方式的轉型，居民生活方式也有著重要影響，公眾生活方式的轉型是推動區域大氣治理的重要途徑。受個人機會主義行為的影響，政府強制性的治理政策在實踐中難以達到最優效果，同時受信息不對稱的限制，政府也難以監管所有主體的行為。在這種情況下，通過鼓勵公眾參與，引入社會監督機制，對違反相關法律規范的行為進行監督和檢舉，形成一種自下而上的治理路徑，從而對政府自上而下的監管模式進行補充，以保證大氣污染治理的長期性和有效性。

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