精準扶貧研究綜述

劉志 劉德欽

[提要] 精準扶貧是習近平貧困治理思想的核心內容，是治國理政的重要組成部分。本文通過梳理精準扶貧相關研究文獻，從國際扶貧瞄準實踐研究入手，對精準扶貧中精準識別、精準幫扶、精準管理及精準考核等相關研究進展進行綜述，并思考精準扶貧未來研究重點，以期為我國進一步開展精準扶貧工作提供參考。

關鍵詞：精準扶貧；綜述；研究思考

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年7月11日

一、國際扶貧瞄準實踐研究

精準扶貧在世界范圍內有著較長時間的實踐探索，在其之前，扶貧瞄準早已成為國際社會普遍關注和實踐探索的學術問題。扶貧瞄準是發展干預理論的重要組成部分，亦是扶貧實踐的重要內容，提高扶貧瞄準的精準度是提升扶貧效率的根本途徑。20世紀70年代和90年代是扶貧瞄準問題研究的集中時期，主要背景是“發展極模式”、“普惠式扶貧”及“社會保障式扶貧”等扶貧模式不能適應當時國際社會的貧困狀況和扶貧要求。進入21世紀，隨著世界經濟快速增長及全球扶貧速度趨緩，國際社會對扶貧瞄準問題的研究討論持續升溫。

國際社會的扶貧瞄準探索中，除基礎教育、公共衛生、基礎設施建設等具有普惠性質的扶貧措施外，大部分措施都需要進行瞄準。然而，扶貧瞄準不僅是瞄準扶貧措施，還需考慮以下三個方面：一是扶貧瞄準區域的確定。扶貧瞄準到縣不僅使一半貧困人口被排斥在識別范圍外，而且受貧困縣財政吃緊等因素影響，貧困人口享有的扶貧資金比例將減少；二是扶貧資金的瞄準績效。國外學者普遍利用調查法或定量法來評估財政扶貧資金、扶貧貼息貸款及以工代賑資金等扶貧資金的使用效率，同時，他們也普遍認為扶貧資金投放到農業領域將比投放到工業領域給貧困人口帶來更大的效益；三是扶貧瞄準對象的確定。國外學者認為，確定扶貧瞄準對象需要將瞄準精度、管理成本及扶貧資金使用效率三者結合起來。同時，扶貧對象的精準識別需要政策制度的扶植，需要建立和完善良好的瞄準識別機制和瞄準目標體制。

二、我國精準扶貧研究進展

（一）精準識別。精準扶貧的前提就是精準識別貧困村和貧困戶，但是實踐中卻面臨諸多挑戰：一是精準識別存在層級式縱向識別與參與式橫向識別的矛盾。縱向識別看似邏輯嚴密、識別精準，但透明度不高，易出現轉移貧困指標現象；二是精準識別過程中因科層制管理缺少對基層實際情況的了解，宗族、鄉霸治村，造成嚴重的貧困識別排斥，甚至導致腐敗；三是基層扶貧人員文化水平不高，扶貧認知度較低，識別標準吃不透，致使貧困識別嚴重走樣；四是當前各地區貧困識別標準大相徑庭，量化指標相對固化，工作人員很難對貧困戶進行準確界定。同時，處于貧困標準線附近的農戶，接受幫扶后快速脫貧，一遇天災人禍便迅速返貧，長期在脫貧與返貧之間掙扎，處境相對尷尬。

（二）精準幫扶。精準幫扶指在精準識別貧困戶及其致貧原因的基礎上制定有針對性的幫扶措施幫助貧困人口擺脫貧困的過程。現實中，精準幫扶窘境頻出：一是資金使用。資金不足是扶貧開發中最嚴重的問題之一。當前，扶貧資金主要來自上級財政和當地資金配套，來源渠道狹窄且管理分散，縣級自主權受限，資源分配不均及資金整合困難，將進一步加大扶貧難度。同時，因扶貧項目與貧困戶的實際承載力不符，項目資金經常采用“大鍋飯”式的平均分配，導致資金使用后不能起到脫貧效果，甚至因資金分配不均引起貧困戶上訪；二是扶貧項目。精準幫扶在扶貧項目上存在制度設計缺陷，項目規劃和投資缺乏制度安排，項目開展與當地社會經濟發展相悖，項目在實施過程中缺乏科學管理，實施后無法得到后續政策支持和制度保障，致使扶貧項目局限于既得利益，無法實現可持續發展。另外，各地在扶貧項目安排上大都注重物質建設，以實體的存在展現扶貧效果，忽視多維貧困因素影響，無法從根本上實現脫貧致富。

（三）精準管理。精準管理主要涉及三大方面：一是“人”的管理，主要指幫扶人。政府部門各自為政，缺乏交流合作，權責不明，無法實現扶貧工作的有效開展；基層扶貧隊伍建設缺乏組織領導，致使工作分工不明確，落實不到位；駐村扶貧工作隊因受家庭內部阻撓、工資水平低及農村扶貧情況復雜等因素影響，常處于憂患狀態，無法將熱情投入到扶貧工作中；社會組織和個體缺乏對貧困地區生活習慣、民風習俗的有效掌握，在與政府和貧困戶接觸時過于保守和擔憂，致使幫扶工作屢屢受挫。二是資金管理。首先，資金挪用與調包轉用導致資金用途排斥；其次，扶貧資金整合不到位、配置不均衡；再次，資金使用在制度上規定較死，各部門管理不協調，無法發揮幫扶資金的靈動性與有效性；最后，扶貧單位沒有將扶貧資金審計納入到精準扶貧績效考核工作中。同時，現代信息技術、審計成果利用不足、審計整改監督力度不夠、審計情況尚未有效公開及審計機制不完善等都在一定程度上影響扶貧資金的管理運行。三是信息管理。當前，各省扶貧信息系統不兼容，致使省際扶貧信息對接受阻，增加聯合扶貧難度。同時，信息系統設計普遍表現出表格設計不符合人類思維習慣、信息錄入方式繁雜、冗雜信息存儲較多、系統安全維護缺失等問題；另外，紙質信息錄入表繁多、“表格式扶貧”、紙質信息無法永久保存等問題也在一定程度上阻礙扶貧進程。

（四）精準考核。精準考核是對扶貧對象的識別、幫扶、管理成效以及貧困縣扶貧工作情況的精準考核，保證各項扶貧政策措施深化貫徹落實，逐漸建立起以考核結果為導向的激勵和問責機制。當前，扶貧政策、措施或項目在實施過程中具有階段性特點，面臨各種風險挑戰時難免會有偏差。針對精準扶貧全過程所進行的精準考核可以檢驗不同層級扶貧部門的工作成效，落實扶貧工作責任制。精準考核要解決的是考核機制中的公平性、效率及考核方法的精準性問題，要建立起完善的考核監督體制機制，尤其是扶貧過程中獨立的第三方社會服務機構的介入協助和考核監督，需要明確的是，精準扶貧不僅需要體制外的監督，體制內部監督才是最根本有效的。

另外，我國尚未形成統一的權威的精準扶貧考核指標體系，在伸縮性績效評價指標和急功近利的監督體系下，職責缺失、權力濫用、違法違紀現象層出不窮。精準扶貧還需逐步完善激勵與問責機制，激勵是實現機體內部良好運轉的潤滑劑，扶貧攻堅中難免會出現精神懈怠、意志不堅定現象，需要各地區根據實際情況建立和完善良性的物質和精神激勵機制，保證扶貧攻堅的持續進行；問責機制是約束政府部門和官員等扶貧主體的必備武器，只有實現權力在陽光下行使，建成公正嚴明的服務型政府才能真正打贏脫貧攻堅戰。

三、精準扶貧研究思考

（一）不忘初心。習近平在黨的十九大報告中明確指出，“中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”。但隨著時間的推移，社會各階層對精準扶貧的理念初衷產生了模糊認知，部分學者試圖通過研究精準扶貧政策與社會經濟、政治制度的融合機制來奉迎黨政機關；一些扶貧工作者則從伊始的扶貧惻隱轉而趨于急功近利和仕途官運。精準扶貧的內在本質是向善，初衷是保障最廣大人民群眾最根本的生存生活與發展權利。脫貧攻堅的關鍵期、決勝期，必須嚴格要求全黨全社會高度明確精準扶貧的理念初衷，各階層、組織必須牢固樹立正確的人生觀、價值觀和世界觀，牢記使命、不忘初心。

（二）基層治理。基層治理水平將直接影響精準扶貧的成敗。精準扶貧是國家基層治理的典型代表，是實現基層服務均等化的有效途徑，是實現鄉村振興的重要抓手。精準扶貧政策落實落地對基層治理體制機制和模式方法提出了新的要求，同時又將促進基層民主的有效實施。精準扶貧在識別、幫扶、管理、考核及退出過程中要豐富民主形式，拓寬民主渠道，將普通老百姓的聲音集中反饋，需要充分保障基層群眾的知情、參與、表達與監督的權利，做到民為主、民聲即是政府之聲。同時，精準扶貧還需進行公平、公正、公開的民主協商，充分調動貧困群體的內生發展動力，在幫扶者與被幫扶者之間建成一張運行良好、利益交織的扶貧網，形成基層協商民主良好局面。

（三）貧困退出。當前，我國并未形成統一權威的脫貧標準，已脫貧地區僅是參考中央指示并根據當地實情制定區域性標準，這些脫貧標準并不具有普遍性和權威性，很難進行全國推廣。同時，貧困退出核查小組及第三方考核評估小組對地方貧困、扶貧及脫貧現狀缺乏真實認知，容易造成評估考核失真。省際間考核和媒體暗訪中，存在相當大的利益勾連，嚴重違反法律法規。同時，我國現行貧困退出核查機制未能體現權威性和合法性，貧困退出考察的是扶貧措施落實情況及其脫貧效果，關系到全國上千萬貧困人口的基本權益和福祉。因此，必須加快貧困退出機制建設，并賦予其真正的權威性和合法性，做到貧困地區、貧困農戶全面脫貧的精準成效評估和核查監督。

（通訊作者：劉德欽）

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