西安產業扶貧路徑優化研究

劉洋

[提要] 打響脫貧攻堅戰以來，西安市將產業扶貧作為精準扶貧的關鍵途徑，但如何有效地通過產業扶貧實現貧困戶的永久脫貧仍然是研究的重要課題。本文從精準扶貧的視角，以西安市臨潼區、長安區、鄠邑區、周至縣和藍田縣作為研究對象，分析其產業扶貧現狀及存在的問題。最后，提出西安市產業扶貧路徑的優化措施，以期加快西安貧困戶脫貧步伐。

關鍵詞：精準扶貧；產業扶貧；路徑優化

本文為西安市社會科學規劃基金項目階段性研究成果：“精準扶貧視域下西安產業扶貧路徑研究”（項目編號：18XD13）

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年7月10日

自20世紀末21世紀初以來，中央高度重視扶貧工作，產業扶貧作為扶貧工作的根本之策，在實踐中大力推廣，并取得一定成績。截至2017年底，西安有142個貧困村、12，864個貧困戶、40，570名貧困人口，西安市委、市政府把脫貧攻堅作為一號工程，將產業扶貧作為精準扶貧的有效途徑。因此，本文將探討西安產業扶貧路徑優化的策略，實現精準扶貧，加快脫貧的步伐。

一、精準扶貧與產業扶貧的關系

（一）相關概念的界定。“精準扶貧”的理念是由習近平在2013年11月進行湖南湘西考察時提出的。精準扶貧的關鍵要實現“準”，因地制宜、因人而異，對癥下藥，提高扶貧資金投入和項目實施質量和效率。在《中國農村扶貧開發綱要》中最先提出產業扶貧，就是指以市場需求為導向，以發展壯大農村經濟，增加貧困群眾為根本目標，充分挖掘地方特色優勢資源，以農業產業化為根本途徑，通過調整農村產業結構，轉變農村產業經濟發展方式的扶貧模式。

（二）精準扶貧與產業扶貧的關系。精準扶貧的根本目標就是要確保扶貧對象實現精準脫貧、永久脫貧。扶貧實踐證明，沒有具體產業支撐的扶貧是不可持續的，兩者之間存在相輔相成的關系。一方面精準扶貧是產業化扶貧的根本前提。實施精準扶貧，需要對貧困戶進行個別調查。根據貧困戶各自的條件和資源，采取有針對性的個性化扶貧策略，產業扶貧是根本，以實現長期脫貧；另一方面產業化扶貧是精準扶貧的基本手段。精準扶貧是針對特定貧困戶和貧困對象提出的差異化扶貧方式，針對不同地區的實際情況，采取不同的扶貧策略，選擇不同的產業進行扶持，將產業扶貧與精準扶貧的融合是優化扶貧模式路徑的最佳策略。

二、西安產業扶貧現狀及存在的問題

（一）西安產業扶貧的目標。目前，西安的扶貧對象主要集中在臨潼區、長安區、鄠邑區、周至縣和藍田縣，政府鼓勵和支持按照產業項目支撐、信貸資金支持、基地龍頭帶動、配套服務跟進的思路，堅持精準扶持到戶，加快結構調整，因地制宜地發展特色優勢產業。在《陜西省“十三五”農村脫貧攻堅規劃》中提出產業扶貧的目標，到2020年，確保每戶貧困戶至少有1項增收項目、貧困地區至少有2～3個特色優勢主導產業和名牌產品，帶動所有貧困人口增收脫貧。

（二）西安現有的產業扶貧模式。西安市臨潼區、長安區、鄠邑區、周至縣和藍田縣就產業扶貧的模式進行了有益的探索，主要體現在以下幾個方面：

1、“龍頭企業+”模式。“龍頭企業+”模式即是龍頭企業+貧困戶”的產業扶貧模式，龍頭企業根據自身公司的情況，以及扶貧對象的特點，采取相應的扶貧策略。例如，2015年陜西福地牧業有限責任公司按照這一模式，給周至縣終南鎮、板房子鎮、集賢鎮的213戶貧困戶，免費發放1頭豬仔和5千克飼料，并與貧困戶，村級和鎮級政府簽訂幫扶協議，等到肥豬出欄后，按不低于市場價的保底價進行回收，預計每戶可增收1，500元，同時對生豬養的好的貧困戶發送300～500元的養殖補貼。

2、“三變”改革模式。“三變”改革模式，即是將農村資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，激活城鄉存量資產、自然資源、人力資本，促進農業生產增效，農民增收。例如，榮華控股集團對蟬鎮胡家莊村的93戶貧困戶土地進行集約，農戶以前3年的土地流轉金作為入股資金，每畝股本金2，496元。這樣，村民就以土地流轉金作為股本參股到公司，形成了農民變股東、分散變合作、農田變農莊的現代農業集約化產業發展格局。在這一格局下，更多地貧困戶參與到葡萄種植中，由扶貧初期的304.47畝擴展到1，048畝，帶動更多貧困戶脫貧。

3、“合作社+”模式。農產品的銷售是貧困戶面臨的重大難題，“合作社+”模式即是成立專業合作社，讓貧困戶加入，合作社幫助貧困戶進行銷售，貧困戶按照合作社的收益進行分紅。例如，周至縣樓觀鎮周一村成立了有機獼猴桃專業合作社，讓貧困戶參與，通過與電商合作，利用網絡渠道對農產品進行銷售，解決了農產品銷售的難題，也開辟了電商扶貧的新途徑。

4、“政府與社會資本合作”模式。“政府與社會資本合作”模式即政府與社會資本合作融資，由企業提供相應的技術，并進行項目管理的模式。例如，西安市產業生態脫貧辦制定了中蜂養殖產業扶貧項目，初期共有265戶貧困戶參與中蜂產業項目，該項目由政府和社會資本進行良性互動合作，由眾天公司為貧困戶提供養蜂技術培訓、做好日常管理，以及處理產品收購、后續服務等問題，向市場提供優質的中蜂產品，最終帶動貧困戶增收，實現脫貧。

5、資源整合的特色產業連片發展模式。資源整合的特色產業發展模式主要包括以下幾種：一是旅游帶動生態農業發展模式。例如，藍田縣水安路采取“政府+合作社+貧困戶”的辦法，發展草莓、食用菌等產業，部分資金以貧困戶入股的方式，共發展扶貧產業園15個，吸收貧困戶232戶，年底保底分紅1，000元以上，再根據實際經營效益進行200～500元不等的二次分紅；二是產業深度融合模式。例如，長安區利用3年時間，將建成以八里塬、白鹿原和楊莊臺塬為核心，以浐河沿岸大田花卉景觀帶為紐帶的“三塬一帶”萬畝油菜、油葵標準化種植基地，覆蓋貧困戶543戶。

（三）西安產業扶貧存在的問題。產業扶貧是西安扶貧工作的根本，西安在產業扶貧方面取得了顯著成效。但是，經過調研發現，還存在以下幾個方面的困境：

1、缺乏長遠的產業規劃。對比西安產業扶貧較為成功的實踐。由于對產業發展中的問題和障礙缺乏認識，部分扶貧項目缺乏長遠的規劃。一方面未抓住特色優勢產業。部分地區由于對當地實際缺乏足夠的了解，盲目照搬其他地區的產業項目，缺乏特色和競爭；另一方面產業缺乏后續的指導。為爭取扶持資金，產業上馬缺乏長遠的規劃，導致扶貧產業建成后缺乏后續指導，甚至出現產業建設停滯的現象，導致很多扶貧產業發展缺乏長久和持續力。

2、缺乏利益聯結機制。目前，西安現有的產業扶貧模式中，“龍頭公司+基地+農戶”的模式比較普遍，但是新型經營主體與貧困戶利益聯結方式相對比較單一，以及西安農村集體產權制度改革及“三變”改革還處在起步階段，產業發展與貧困戶缺乏一定的融合度。當農產品價格相對較高時，部分農民不愿意出售，而當產品價格相對較低時企業違約壓價收購，由此產生雙方的互不信任。公司與貧困戶之間的合同缺乏一定的約束力，雙方利益關系不穩定。例如，陜西供銷福地牧業有限責任公司在精準扶貧上做了大量工作，但是公司在某些方面仍無法確保貧困戶的利益。據調查，比較突出就是當地屠宰場瓜分貧困戶利益的問題。公司當地有4家屠宰場，在公司成豬出欄時，存在故意拖延時間壓價現象，其中的差價由屠宰企業所得，貧困戶的部分利益會轉移到屠宰企業，貧困戶的利益被瓜分。

3、龍頭企業帶動能力不足。龍頭企業帶動扶貧是西安產業扶貧的主要模式，但是西安產業扶貧存在龍頭企業帶動力不足的問題，主要體現在以下幾個方面：一是龍頭企業帶動面不廣。西安獼猴桃、核桃等產業已形成較大發展規模，但存在產業鏈不全，產品附加值不高的問題；二是龍頭企業、專業合作社等新型經營主體和現代農業園區參與產業扶貧的數量還相對較少，對貧困戶的帶動不足；三是缺乏對于龍頭企業的有效監督。雖然通過龍頭企業能實現企業和合作社的良好互動，形成雙贏局面，但是由于政府缺乏對龍頭企業的有效監督和獎勵處罰措施，使得有些企業只注重獲利，而對扶貧工作缺乏積極性。

4、貧困戶參與意識不強。產業扶貧項目需要貧困戶的積極參與，但是在項目實施過程中，存在貧困戶參與意識不強的現象，主要體現在以下兩個方面：一方面市場觀念不強。部分貧困戶相對比較保守，缺乏市場經濟的相關知識，創業能力不足，參與扶貧項目的積極性不高；另一方面輿論引導力度不夠。隨著物質幫扶力度不斷加大，精神扶貧與物質扶貧不能夠同步，少數貧困戶就業意愿不強，對勞動脫貧信心不足，缺乏創新和冒險精神，在物質扶貧的同時，精神扶貧還有待加強。

三、精準扶貧視域下西安產業扶貧路徑優化措施

為了實現2020年西安全面脫貧的目標，發揮產業扶貧在扶貧工作中的主導作用，現將針對西安產業扶貧存在的問題，提出優化西安產業扶貧路徑的措施。

（一）突出優勢產業，完善產業規劃。產業扶貧的主要環節就是要選準適合當地實際的特色產業。首先，產業選擇應該符合當地的實際情況，在進行種植產業規劃時，農產品的種植應該能夠很好地適應當地自然和社會條件；其次，選取主導產業應緊緊圍繞本地區的特色農產品。在選取主導產業時，應合理整合區域資源，抓住區域內外的發展機遇，在充分利用本地區優勢資源的基礎上，形成地區內的產業互補；最后，在進行產業規劃時，應努力開拓創新。部分貧困地區可以通過學習外部經驗，積極引進外地優良品種進行本化改造和創新，延伸產業鏈，突出優勢產業，在推動經濟發展的同時成功實現脫貧。

（二）引入PPP模式，創新融資路徑。在西安部分區縣，可以通過PPP模式介入產業扶貧，主要包括農業產業、旅游產業、養殖產業等，采用集約化管理范式，發展符合市場需求的產業，有效盤活當地經濟，帶動貧困人口脫貧。

PPP扶貧項目一般是由西安市政府和社會資本共同投入，西安市政府成立一個投融資平臺用于資金的整合和投放，這一平臺的資金來源于西安市政府財政專項扶貧資金、部分涉農資金以及部分銀行貸款或其他方式組成的項目間接融資部分。社會資本由企業自有資金和向銀行貸款部分兩部分組成。

PPP扶貧項目經營產生的收益主要分為三大部分：第一部分是扶貧收益；第二部分是租金，作為西安市政府的收益一方面用于返還銀行貸款的本金和利息，另一方面用于參與該項目的貧困戶，實現貧困戶的精準脫貧；第三部分經營收益，作為企業的投資收益，用于企業的再生產和留存收益。西安市政府主要負責對貧困戶進行動態管理，根據貧困戶的實際情況進行動態的調整，確保實現精準脫貧。

（三）扶持龍頭企業，提高帶動能力。龍頭企業帶動產業扶貧是西安產業扶貧的關鍵，可以從以下幾個方面適當地扶持龍頭企業，提高其產業扶貧的帶動能力：首先，重點扶持特色企業。加大對特色龍頭企業在技術、資金、政策上的扶持力度，完善龍頭企業帶動貧困戶脫貧的模式，促進貧困地區農業產業的發展；其次，注重招商引資。重點引進與本地農業相關的大型企業落戶本地，加強與企業的合作，政府引導形成企業與農戶發展的合力；最后，建立科學的監督、獎懲機制。確保扶貧優惠政策和財政扶持資金落到扶貧事業的實處，對產業扶貧中龍頭企業與貧困戶的利益聯結進行監督，對瓜分貧困戶利益的行為進行嚴厲懲罰，從而實現企業和貧困戶的共贏。

（四）構建利益聯結機制。根據西安臨潼區、長安區、鄠邑區、周至縣和藍田縣各地方的特色資源，以及貧困戶的不同需求，構建完善的利益聯結機制。一方面政府要引導和扶持專業合作社的組建和良好有序的運轉，用好合作社對企業和貧困戶連接作用；另一方面發揮專業合作組織和龍頭企業對貧困戶的組織、帶動作用，強化其與貧困戶的利益聯結。企業要在保證自己合理利潤的基礎上，讓利給貧困戶，實現共贏。

（五）加強技能培訓，增強貧困戶的參與意識。貧困農戶作為發展扶貧產業的主體，其素質的高低關系到整個產業扶貧項目的順利實施，可以通過以下方面的培訓，提高貧困戶的職業技能，增強貧困戶的參與意識。一方面建立農民職業技能培訓學校。建立適應現代化農業發展的技術培訓和職業教育體系，充分利用各類農民教育培訓資源，注重提高農民的產業技能、科學文化水平以及法律觀念。學校在課程設計方面，應符合市場的發展趨勢，以及當地產業扶貧的具體要求；另一方面深入貧困戶，加強宣傳。可以將流動式宣傳與普及式宣傳相結合，使貧困戶充分了解培訓的目的以及培訓的內容，掌握市場經濟發展的規律，帶動貧困戶進行勞動技能培訓的積極性，在提高貧困戶素質的同時，提高自我脫貧的能力。

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