論PPP項目公司政府方出資代表

黎夢兵

[提要] 近年來，為防范重大風險，地方政府融資平臺公司的轉型成為必然趨勢。當前階段平臺公司多作為PPP項目中的政府方出資代表，在平臺公司市場化轉型以后，如何確定PPP項目公司政府方出資代表成為亟須明確的問題。立足于政府融資的規范發展，PPP項目實施機構可以作為政府方出資代表，平臺公司轉型之后的國有資本運營公司可以繼續做出資代表。

關鍵詞：PPP模式；項目公司；出資代表；平臺公司

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年6月19日

為達到風險隔離之目的，大多數PPP項目都會成立由政府和社會資本共同出資設立的項目公司，并由項目公司負責該項目的具體實施，目前PPP項目的政府方出資代表多為地方政府融資平臺公司。中共十九大報告中，防范化解重大風險成為“三大攻堅戰”之首，2018年政府工作報告中也明確了三大攻堅戰的任務，防范化解重大風險成為各級政府重點關注的內容。2017年以來，大力推廣PPP模式，與此同時，平臺公司轉型也開始逐步開展。

一、PPP項目公司政府方出資代表現狀

PPP模式中，因政府不能直接以自己名義注入資本金，故需要通過出資代表的途徑將資金投入項目，出資代表承擔的是安全輸送政府投資資金并承擔資金使用監管的責任。PPP模式與國有資產有著緊密聯系，政府與社會資本合作成立的就某一具體項目的項目公司中，由出資代表承擔政府方出資義務。

（一）政府方出資代表基本概念。PPP模式是指政府與社會資本進行合作來提供公共產品和服務，并建立利益共享、風險分擔的合作關系。PPP項目公司是作為某一項目的實施者和運營者而存在的，往往只有政府方與社會資本方（含聯合體）兩方股東，目前的政策文件中，PPP項目公司大多表述為“可以”成立，但PPP項目多成立了項目公司。

在PPP項目中，政府授權項目的實施機構來通過公開招投標選擇項目的社會資本，然后指定政府方出資代表（一般為平臺公司）與中標的社會資本共同出資成立項目公司，再由項目公司來運作具體的項目，政府方出資代表是PPP項目公司中代表政府履行出資職能的政府方股東。

我國政府不可以直接從事對項目公司的股權投資行為，需要通過相應的企業（平臺公司）作為出資代表，對相關的PPP項目進行出資，并便于實施監管。相關文件鼓勵地方政府通過資本金注入方式進入PPP項目。而關于出資代表的規定，最早見于《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號），明確了政府投資需要確定出資人代表。

（二）常見的政府方出資代表是平臺公司。選取財政部政府與社會資本合作中心PPP項目管理庫中進入執行階段的100個國家示范項目為樣本，統計其中成立了項目公司，且有政府方出資的數據，得出政府方出資代表的類型中，平臺公司占92%，管委會占2%，其他占6%。（表1）

因此，目前實施的PPP項目中，除去沒有成立項目公司或沒有政府方出資的情形外，由平臺公司作為政府方出資代表的情況占了絕大多數。此外，還有少數由實施機構或其他部門作為出資代表。我國推廣PPP模式以來，基于地方政府的授權，絕大多數項目是由地方政府的平臺公司承擔出資人，作為政府方股東參與項目公司，平臺公司在推進PPP模式過程中也起到了重要作用。

二、平臺公司的轉型導致政府方出資代表主體不明

為防范重大金融風險，控制地方政府債務，2018年以來，我國對PPP模式進行了整頓，不規范的PPP項目被清理出庫，并開始推進平臺公司轉型。

（一）平臺公司的背景及其轉型趨勢。平臺公司始于20世紀80年代，2008年以后，地方政府平臺公司迅速擴展，其在地方政府基礎設施建設、應對經濟危機的過程中起到了非常重要的作用。但是在其發展的過程中也出現了運作不規范等問題。2010年起，國家注重對平臺公司的監管。由于平臺公司舉債融資規模迅速增加，加上其本身存在不規范的問題，使得近幾年來我國地方政府債務居高不下。

地方政府債務過高的問題已成為“三大攻堅戰”之首，為應對過高的政府債務，同時完善基礎設施建設，提供公共服務，中央開始力推PPP模式。2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等文件明確要求剝離政府平臺公司的融資職能，要求政企分開。2015年《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》也提出未來需要建立現代企業制度，PPP模式的推廣導致平臺公司變相融資現象，地方政府債務依然居高不下。2017年，財預[2017]50號《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》、財預[2017]87號《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》等文件要求明確平臺公司與政府債權債務之間的關系，開始強調平臺公司轉型。

實踐中平臺公司轉型的趨勢大致是：其一，平臺公司中只有融資功能的平臺公司，這種屬于空殼公司將會被清理；其二，如果是既有地方政府融資和公益性項目建設運營職能的平臺公司，這類平臺公司將會剝離融資功能后轉而為公益類國有企業；其三，如果平臺公司是具有市場競爭力的公司則一般轉型為營利性的企業。并可以作為PPP項目的社會資本方。

（二）平臺公司轉型后導致政府方出資代表困境。2018年PPP模式進入嚴格規范期，《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）中嚴格新項目入庫標準，已入庫但不規范的項目予以清退。PPP模式發展速度迅速減緩，新項目明顯減少。與此同時，地方債務清理，平臺公司轉型成為政府重點關注內容。

地方政府融資平臺公司轉型成為必然趨勢，除開平臺公司自身因轉型而帶來的改變外，還需要看到其在PPP項目公司中擔任出資人的時候帶來的區別。首先，平臺公司作為項目公司的政府方出資代表存在疑問，目前并沒有上位法或政策文件對其出資地位進行明確，平臺公司作為PPP項目公司政府方出資代表源于政府方的授權，在其轉型以后，是否可以繼續作為出資代表亟須明確；其次，對于目前已經實施的PPP項目，作為政府方出資代表的平臺公司如果被清理或轉型為營利性的企業，那么PPP全生命周期內其如何承擔具有公共性質的PPP項目公司股東的責任，如何繼續履行出資義務，享受股東權利，在制度設計與具體實施中都存有困難。目前很多已經開始運作的項目，如果政府方出資代表面臨著資格不符以及不能出資等問題，則項目可能因此面臨停滯甚至導致爛尾；最后，PPP項目運作不可能停下來等待平臺公司改革完成，在新進項目的出資人可能出現空缺，盡管目前也存有“管委會”等既做實施機構又做出資代表的情形，但是平臺公司轉型將導致未來規范開展PPP項目較為困難。綜上，因為平臺公司的背景復雜，功能比較紊亂，實踐過程中出現運作不規范的問題，而由本來就運作不規范的平臺公司作為PPP項目的政府方出資代表，對于項目而言風險較大，且PPP項目本身就具有體量大、投資大、生命周期時間長的特點，平臺公司轉型導致PPP項目公司政府方出資代表身份不明。

三、PPP項目公司政府方出資代表路徑選擇

平臺公司轉型成為必然選擇，為規范開展PPP項目，則需要選擇新的政府方出資代表，結合相關理論基礎，依據實踐中發生的情況，可知政府方選擇出資代表的具體路徑。

（一）政府方出資代表可以為PPP項目實施機構。平臺公司作為PPP項目公司政府方出資代表存在諸多問題，且存在較大風險。所以在當前模式存在疑問的前提下，PPP項目公司政府方出資代表可以附條件的成為實施機構。

1、實施機構具有成為出資代表的意愿。平臺公司不能作為出資代表，實施機構主要是各級政府或其指定的相關職能部門或事業單位，所以排除了平臺公司作為實施機構的可能性，但是目前并沒有文件明確禁止實施機構承擔出資人義務。

目前，就出現了項目實施機構政府的派出機構“管委會”即作為項目的實施機構又做項目出資人的情況。管委會是政府的派出機構，屬于政府范疇，嚴格按照《關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》（下簡稱“規定”）管委會似乎是不可以作為出資人的。但是《規定》中所述的經商、辦企業，是指各級黨政機關和黨政干部，不準用公款、貸款以及各種形式的集資興辦企業為本單位和個人牟取私利。可見其強調牟取私利的目的，從目的論上看，《規定》所禁止的是，黨政機關及黨政干部從事經營性活動，且是為了謀取個人的私人利益。此外，根據《中華人民共和國企業國有資產法》第11條，可知由政府授權的其他部門、機構也是政府對國家出資企業履行出資人職責。所以不考慮其資金來源的問題下，從理論上講由“管委會”作為PPP項目公司的出資人是可以的。

2、實施機構承擔出資人義務的理論基礎。從法理上，黨政機關不能經商并不代表不能作為PPP項目公司的出資代表，國資委和機關的下屬企業履行出資職能，同理實施機構也可以作為出資代表。

黨政機關作為行政機關不能從事經營活動，但是如果是通過注冊公司，以企業形式、以一種獨立的主體去經營是完全符合我國《公司法》、《國有企業管理法》之要求的，也符合我國社會主義市場經濟的秩序及潮流。

實施機構作為出資代表參與PPP項目公司，符合PPP模式政府與社會資本合作之原意，且實施機構以股東的身份，成立的項目公司，可以起到風險隔離，因為政府公共性質的存在，一般而言其承擔的也是有限責任。此外，由PPP項目公司承擔運營責任并非是政府在經營和營利，PPP項目也在禁止暴利現象的出現，經營活動是企業為主體，PPP項目公司是一個獨立的法人，與政府沒有必然的聯系。

從立法緣由上講，政府之所以不能參與經營，是因為政府作為行政機關具有公權力，不能既當運動員又當裁判員，但是如果注冊成立一個公司的話，政府是以股東的身份參與管理，并非使用公權力，起到了隔離的效果。

綜上，在平臺公司出資存在問題前提下，從實際需求和理論探討角度而言，可以由實施機構承擔出資人的義務，直接作為出資人。

（二）平臺公司轉型成專業的國有資本運營公司。地方政府的國資委是該級平臺公司的出資人，依據我國國有資產法可以享有決策權、人事權和收益權等權利。平臺公司轉型以后，剝離政府融資功能，成為地方國資委下專業的國有資本運營公司。

對于轉型后的國有資本運營公司而言，其一，對原平臺公司業務予以分類、整頓、清理，符合規定的，政府可以賦予特許經營權；其二，對存量項目，符合條件的可以轉型為PPP項目，降低政府債務壓力；其三，作為政府方出資代表參與規范實施的PPP項目中，履行出資人義務；其四，開展平臺公司自身新的業務，實現市場化運營。

國有資本運營公司于政府方而言，一方面對政府負責，受政府授權而從事國有資本的運營，但不增加政府債務；另一方面對其所屬企業以股權進行管理，承擔有限的股權責任。國有資本運營公司的成立是平臺公司轉型之后各種困難的有效解決途徑之一，對已開展的PPP項目也可實現平緩過渡，防止PPP項目出現爛尾。這樣既可以完成平臺公司轉型任務，也可以有效防控地方政府債務。

四、結語

PPP項目公司在PPP模式運作過程中起著至關重要的作用，平臺公司轉型對化解地方債務、防范重大金融風險非常重要，為應對大范圍平臺公司轉型帶來的PPP項目政府方出資代表不明等問題，PPP項目的實施機構可以作為出資代表，也可成立國有資本運營公司來進行PPP項目出資。規范實施的PPP模式不僅可化解債務危機，更是國家治理能力現代化、供給側改革的必然要求。因此，平臺公司轉型后，PPP項目出資代表亟須從立法層面予以明確，這也成為即將出臺的PPP條例所需解決的問題之一。

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