新能源汽車補(bǔ)貼退坡政策思考

來(lái)向紅

[提要] 當(dāng)前我國(guó)新能源汽車推廣過程中的補(bǔ)貼退坡政策存在如下三個(gè)關(guān)鍵問題：（1）補(bǔ)貼退坡率過大；（2）補(bǔ)貼政策執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性；（3）補(bǔ)貼政策的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向性不足。為此，新能源汽車補(bǔ)貼政策制定需要科學(xué)決策，應(yīng)該通過加大重大項(xiàng)目立項(xiàng)來(lái)調(diào)動(dòng)核心科研力量，建立科學(xué)、定量模型，深入研究補(bǔ)貼決策問題。進(jìn)而，提出補(bǔ)貼政策優(yōu)化和調(diào)整的具體措施，同時(shí)在執(zhí)行過程中要盡量保持補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

關(guān)鍵詞：新能源汽車；補(bǔ)貼退坡；補(bǔ)貼政策；政策優(yōu)化

基金項(xiàng)目：江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（編號(hào)：2014SJB057）資助；江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程資助項(xiàng)目（TAPP）

中圖分類號(hào)：F426.471 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年7月16日

新能源汽車是指依靠電或氫氣等清潔能源提供全部或部分動(dòng)力的交通工具。其顯著特點(diǎn)是節(jié)能環(huán)保，但是因?yàn)檠邪l(fā)過程耗資巨大、市場(chǎng)處于起步階段且與傳統(tǒng)燃油車相比售價(jià)過高，所以推廣應(yīng)用面臨諸多困難。盡管如此，發(fā)展新能源汽車對(duì)于中國(guó)而言仍然具有戰(zhàn)略價(jià)值。一方面為中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)擺脫長(zhǎng)期以來(lái)大而不強(qiáng)的尷尬境況，實(shí)現(xiàn)“彎道超車”提供了一次難得的機(jī)遇；另一方面也是解決日益嚴(yán)重的城市尾氣污染問題（甚至國(guó)家能源安全問題）的一條根本途徑。因此，新能源汽車產(chǎn)業(yè)連續(xù)被列入“十二五”和“十三五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，國(guó)家希望通過相關(guān)政策扶持，助力新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速成長(zhǎng)。

目前，從全球范圍來(lái)看，新能源汽車產(chǎn)業(yè)還處于由政策驅(qū)動(dòng)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)化期。政府補(bǔ)貼是促進(jìn)這種“轉(zhuǎn)化”的重要可選工具，因此包括中國(guó)在內(nèi)的世界各主要國(guó)家都對(duì)本國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入了大量的資源，并取得了可觀的效果。中國(guó)各級(jí)政府于2009年開始相繼出臺(tái)了關(guān)于新能源汽車推廣試點(diǎn)和價(jià)格補(bǔ)貼的系列政策。據(jù)中國(guó)新能源汽車網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2017年末中國(guó)累計(jì)推廣新能源汽車178.1萬(wàn)輛（其中，2017年全年新能源汽車銷量為77.7萬(wàn)輛，同比增長(zhǎng)53%，而美國(guó)同期銷量為47.8萬(wàn)輛，同比僅增長(zhǎng)約7%），占比約為全球新能源汽車同期銷量的30%，無(wú)論是累計(jì)量還是單年量，中國(guó)均排名全球第一。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可見，補(bǔ)貼政策起到了良好的推廣效果。但是，實(shí)際上補(bǔ)貼政策在制定和執(zhí)行過程中存在諸多不足，高效的推廣數(shù)據(jù)背后隱含著極大的風(fēng)險(xiǎn)。本文將分析目前我國(guó)新能源汽車補(bǔ)貼退坡政策存在的關(guān)鍵問題，并給出了一些思考。

一、新能源汽車補(bǔ)貼退坡政策存在的問題

（一）補(bǔ)貼退坡率過大，對(duì)新能源汽車市場(chǎng)造成較大沖擊。推廣初期的補(bǔ)貼水平過高，不可持續(xù)，但在隨后推出的補(bǔ)貼退坡政策中，補(bǔ)貼量的調(diào)整過大過快，主要車型的補(bǔ)貼量較退坡前減少40%～50%（中央與地方補(bǔ)貼合計(jì)）。在一些重點(diǎn)省市，推廣初期的中央及地補(bǔ)貼合計(jì)甚至超過某些新能源汽車零售價(jià)格的1/2，同時(shí)輔以免費(fèi)牌照和消費(fèi)稅免除等配套優(yōu)惠政策，極大地刺激了市場(chǎng)需求，但也使政府面臨較大的財(cái)政壓力。2016年初財(cái)政部高管曾警告稱“中國(guó)政府堅(jiān)持將逐步退出針對(duì)電動(dòng)汽車的補(bǔ)貼政策，2021年補(bǔ)貼政策完全退出，一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不能依賴補(bǔ)貼”。隨后于2017年初出臺(tái)并開始執(zhí)行高退坡率政策。

由于補(bǔ)貼政策調(diào)整過快、補(bǔ)貼退坡率過大，相關(guān)企業(yè)短期內(nèi)無(wú)法完全消化補(bǔ)貼退坡政策的負(fù)面影響，而是將其直接轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，致使消費(fèi)者實(shí)際的購(gòu)買價(jià)格大幅上漲。因此，新能源汽車市場(chǎng)迅速掉入冰點(diǎn)，2017年第一季度的銷量同比降低7.8%，給新能源汽車市場(chǎng)造成極大沖擊。未來(lái)，如果補(bǔ)貼政策快速退出，那么對(duì)于一個(gè)快速發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)將是極其危險(xiǎn)的。

（二）對(duì)事先規(guī)劃好的補(bǔ)貼政策缺乏穩(wěn)定的執(zhí)行。根據(jù)財(cái)政部、發(fā)改委、工信部和科技部等四部委于2015年出臺(tái)的《關(guān)于2016-2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政支持政策的通知》，2017～2018年將在2016年補(bǔ)貼基礎(chǔ)上下降20%，但實(shí)際上2017年相比2016年下降了40%，2018年又在2017年基礎(chǔ)上做了調(diào)整，提高了企業(yè)獲取補(bǔ)貼的技術(shù)門檻和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，且新能源專用車和客車的補(bǔ)貼量較2017年下降30%～43%。

由于實(shí)際補(bǔ)貼率大幅低于預(yù)期（規(guī)劃）補(bǔ)貼率，且未給相關(guān)新能源汽車企業(yè)留足調(diào)整期，導(dǎo)致企業(yè)要么缺乏達(dá)到補(bǔ)貼條件的產(chǎn)品，要么需要承受因補(bǔ)貼下降產(chǎn)生的巨大成本壓力。多數(shù)企業(yè)只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)這種政策調(diào)整，疲于開發(fā)適合補(bǔ)貼新政的新產(chǎn)品。整個(gè)行業(yè)的正常生產(chǎn)、研發(fā)和產(chǎn)品開發(fā)節(jié)奏都受到?jīng)_擊。部分抗壓能力較弱的企業(yè)在這個(gè)過程中出現(xiàn)了巨額虧損，甚至倒閉。

（三）補(bǔ)貼政策的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向性不足。目前，補(bǔ)貼門檻和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置缺乏明確而嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向性。補(bǔ)貼初期，僅僅依據(jù)電動(dòng)續(xù)航里程設(shè)置補(bǔ)貼等級(jí)，盡管后續(xù)政策增加了能效指標(biāo)（千瓦時(shí)每百公里）、電池比容量（安時(shí)每千克）等技術(shù)指標(biāo)，但是對(duì)于電池的安全性、資源和技術(shù)可持續(xù)性（包括廢舊電池的拆解環(huán)保性和補(bǔ)貼退出后的經(jīng)濟(jì)可行性等）均考慮不足。按照補(bǔ)貼準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)于電池容量的要求，只有三元鋰電池能夠達(dá)標(biāo)，但是三元鋰電池在熱安全性、廢舊電池環(huán)保性、資源可持續(xù)性（鈷為稀有元素且有毒性）等方面存在明顯缺陷。政策應(yīng)該對(duì)各項(xiàng)相關(guān)指標(biāo)都做出嚴(yán)格限定，引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)各項(xiàng)指標(biāo)均衡的新技術(shù)或產(chǎn)品，而不能僅僅倚重某幾項(xiàng)指標(biāo)，否則可能會(huì)將行業(yè)引向錯(cuò)誤的發(fā)展路徑。

二、對(duì)新能源汽車補(bǔ)貼退坡政策的思考

從上述分析可見，補(bǔ)貼政策存在較大改善空間，尤其是補(bǔ)貼的動(dòng)態(tài)調(diào)整策略。

（一）新能源汽車推廣過程中的補(bǔ)貼問題需要科學(xué)決策。由于缺乏可供借鑒的先例和理論支持，目前對(duì)于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼周期等基本問題的決策主要依賴主觀經(jīng)驗(yàn)。推廣初期出臺(tái)了高補(bǔ)貼率政策，極大地刺激了新能源汽車的銷量，同時(shí)也給財(cái)政部門帶來(lái)了較大的壓力，因此隨后推出了高退坡率政策，但是卻給市場(chǎng)和相關(guān)企業(yè)造成了較大沖擊。這體現(xiàn)出補(bǔ)貼政策具有明顯的實(shí)驗(yàn)特征。然而，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到：過于倚重主觀決策可能會(huì)使產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨極大的政策風(fēng)險(xiǎn)。

在新能源汽車的補(bǔ)貼政策和發(fā)展戰(zhàn)略上一定要強(qiáng)化理論研究，開展科學(xué)決策。應(yīng)該充分利用近10年來(lái)的推廣數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)管理的理論模型和方法，建立科學(xué)的定量模型來(lái)研究新能源汽車的補(bǔ)貼決策問題，將理論研究結(jié)果作為相關(guān)決策者的思路指引和重要參考，避免出現(xiàn)“補(bǔ)貼依賴癥”。

（二）調(diào)動(dòng)核心研究力量，加強(qiáng)對(duì)“新能源汽車推廣補(bǔ)貼決策問題”的立項(xiàng)研究。新能源汽車作為面向未來(lái)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下的跨越式發(fā)展的重要支柱。國(guó)家在新能源汽車核心技術(shù)的研發(fā)方面投入了巨額資源，無(wú)論是重大研究項(xiàng)目的立項(xiàng)數(shù)量，還是對(duì)相關(guān)企業(yè)技術(shù)開發(fā)的扶持，都可謂“力度空前”。在新能源汽車的市場(chǎng)推廣方面更是不惜代價(jià)，僅2016年當(dāng)年中央與地方補(bǔ)貼合計(jì)就超過830億元。但是，與之形成鮮明對(duì)比的是，補(bǔ)貼的花費(fèi)是否科學(xué)合理？怎樣才能把推廣補(bǔ)貼款都使在刀刃上？對(duì)這些問題的研究還不夠重視，相關(guān)研究在國(guó)家自然科學(xué)基金委、國(guó)家社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦和相關(guān)部委的立項(xiàng)數(shù)量都相對(duì)較少。相關(guān)部門必須要重視補(bǔ)貼的科學(xué)決策問題，積極調(diào)動(dòng)核心科研力量，加強(qiáng)對(duì)“新能源汽車推廣補(bǔ)貼決策問題”的立項(xiàng)研究。

同時(shí)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到：由于新能源汽車技術(shù)尚不夠成熟，多種可能的技術(shù)路徑并存，其推廣過程可能需要經(jīng)歷多輪的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展，歷時(shí)較長(zhǎng)，不可能一蹴而就，因而要做好長(zhǎng)遠(yuǎn)補(bǔ)貼的規(guī)劃，制定穩(wěn)定的補(bǔ)貼政策和財(cái)政保障機(jī)制，給企業(yè)留足產(chǎn)品升級(jí)和調(diào)整的反應(yīng)期。否則容易對(duì)還處于襁褓中的新能源汽車產(chǎn)業(yè)造成政策沖擊，進(jìn)而有可能喪失發(fā)展先機(jī)和當(dāng)前微弱的市場(chǎng)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)于補(bǔ)貼政策的立項(xiàng)研究宜早不宜遲，并且應(yīng)該常抓不懈。

（三）建立科學(xué)的定量模型來(lái)研究新能源汽車推廣的補(bǔ)貼決策問題。盡管對(duì)于新能源汽車的補(bǔ)貼問題可以從定性和定量等多個(gè)方面、多個(gè)領(lǐng)域展開分析，但是極為重要的一個(gè)方面是要從定量模型來(lái)展開研究，要為決策者提供可靠的決策參考依據(jù)。應(yīng)該收集數(shù)據(jù)、案例和相關(guān)資料，利用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)、決策理論等定量模型和方法，強(qiáng)化對(duì)推廣數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)、對(duì)推廣績(jī)效影響因素的分析、對(duì)消費(fèi)者購(gòu)買決策意愿的研究、對(duì)電池學(xué)習(xí)曲線和新能源汽車市場(chǎng)容量的預(yù)測(cè)。

同時(shí)應(yīng)該看到，從本質(zhì)上講，新能源汽車的補(bǔ)貼決策問題是政府、企業(yè)和消費(fèi)者之間的三方策略交互問題。單獨(dú)考慮任何一（兩）方所做出的決策都將是一（兩）廂情愿的，不會(huì)達(dá)到預(yù)期的效果，需要在博弈模型的框架下開展研究。同時(shí)，由于新能源汽車擴(kuò)散過程歷時(shí)較長(zhǎng)，補(bǔ)貼政策需要視前一個(gè)階段的推廣情況、政府的財(cái)政支付能力和新能源汽車的單位成本變化等因素做出動(dòng)態(tài)調(diào)整，而并非一次性決策，需要采用微分博弈等動(dòng)態(tài)交互模型才能更好地描述各決策主體之間的策略交互過程，進(jìn)而得出補(bǔ)貼策略的動(dòng)態(tài)演化規(guī)律。

（四）強(qiáng)化政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和連續(xù)性。補(bǔ)貼政策是國(guó)家為了助力新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)重要制度，本身具有政策引導(dǎo)性。除了應(yīng)該做好科學(xué)、合理的規(guī)劃之外，在執(zhí)行過程中還應(yīng)該盡量保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。因?yàn)槠髽I(yè)會(huì)根據(jù)國(guó)家政策來(lái)制定自身的產(chǎn)能建設(shè)、生產(chǎn)、產(chǎn)品開發(fā)等各項(xiàng)工作計(jì)劃。一旦國(guó)家相關(guān)政策不能給企業(yè)以穩(wěn)定的預(yù)期，企業(yè)將很難適從，這對(duì)于企業(yè)保持經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性、降本增效、提升競(jìng)爭(zhēng)力都會(huì)產(chǎn)生不利影響。因此，要盡量保持政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和連續(xù)性，可以根據(jù)實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)的問題做出有針對(duì)性的微調(diào)，但要避免因補(bǔ)貼政策波動(dòng)給產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成沖擊。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]弋亞群，向群.我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)分析[J].中國(guó)軟科學(xué)，2009（S1）.

[2]孫鵬，張力.新能源產(chǎn)業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼該由誰(shuí)來(lái)買單[J].財(cái)經(jīng)論叢，2014.178（2）.

[3]張政，趙飛.中美新能源汽車發(fā)展戰(zhàn)略比較研究[J].科學(xué)學(xué)研究，2014.32（4）.