中國政治監督40年來的變遷、成績與問題

何增科

政治監督是對政治權力主體及其權力行使過程的控制和約束。政治權力的擴張性、腐蝕性和政治權力主體的自利性等特征使得對政治權力的控制和約束成為必要。[注]董云虎：《論權力的制約和監督》，載《人權》，2006(6)；馬寶成：《政治權力制約監督的理論基礎與運作機制》，載《國家行政學院學報》，2005年增刊。政治監督包括主體、客體、內容、方式和標準等基本要素，重點回答誰來監督、監督誰、監督什么、如何監督和依據什么來監督的問題。政治監督是國家治理的一個重要組成部分，也是政治學研究的一個重大學術問題，有學者倡導建立政治監督學。[注]陳哲夫主編：《監察與監督》，北京，北京大學出版社，1994；吳丕等：《政治監督學》，北京，北京大學出版社，2007。政治監督既是一種政治行為，同時又是一種制度體系和能力。政治監督現代化是國家治理現代化的重要組成部分。建設現代政治監督制度體系，提高政治監督制度執行能力，是監察監督體制改革的基本方向。

本文旨在研究自1978年改革開放以來40年間中國政治監督方面的制度變遷與制度績效，分析中國現行的政治監督體系存在的問題及原因，展望中國政治監督現代化的前景。

一、改革開放以來中國政治監督的制度變遷

新中國成立初期，從1949年到1956年，國家政權建設取得長足進展，政治監督也受到重視。政治監督的基本制度框架逐步建立起來。黨的紀律檢查機關、行政監察機關、審計監督機關、人民代表大會、民主黨派和政協制度、新聞輿論監督制度、群眾監督制度等相繼建立并初步發揮作用。1957年到1976年是政治監督受到削弱和領導人個人權力不受約束最終釀成悲劇的時期，黨內外各種政治監督機構日趨萎縮并陷于癱瘓。

改革開放近40年來，在汲取“文化大革命”慘痛教訓的基礎上，以鄧小平為核心的中央領導集體先后恢復了我國政治監督的基本制度框架，紀律檢查機關、行政監察機關、審計機關先后恢復重建，人民代表大會和政治協商會議恢復正常運作，新聞輿論監督和群眾監督受到重視。隨后歷代中央領導集體繼續完善各種政治監督機構。在現代化轉型和市場化改革過程中，新的社會階層逐步形成，公民意識逐步覺醒，政治監督增添了來自社會的新力量。在黨和政府主動變革和社會力量積極推動的合力下，中國在政治監督方面出現了一系列重要變遷。

(一)政治監督主體多樣化，政治監督體系基本形成

改革開放以來政治權力主體日益多樣化，政治監督主體也日益多樣化，各個不同政治監督主體在黨的統一領導下發揮各自的作用，初步形成了一個政治監督體系。

在縱向權力結構中，上級黨委和政府作為法定授權主體對下級黨委和政府發揮著政治監督的重要作用。紀委和監察機構合署辦公，作為專門的黨紀政紀監督機構在政治監督中發揮核心作用。審計機構在維護財經紀律進行經濟責任審計和績效審計方面發揮著不可替代的作用。按照黨內民主理論和人民民主理論，黨代會及其全委會、人民代表大會及其常委會、作為選民的公民和黨員都是重要的授權主體和政治監督主體。在建設法治國家過程中，檢察院、法院等司法機關在實行法律監督的過程中作用日益重要，黨內和政府內部法制辦、人大常委會法制委員會及行政復議機構在黨內法規、行政法規和國家法律制定和實施過程中發揮著重要的作用。據統計，截至2017年第4季度，全國共有社會組織75.5萬個[注]民政部網站：《社會服務統計季報(2017年第4季度) 》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/qgsj/2018/201803131510.html。,它們關心公共事務,對公共政策決策發揮著建言獻策和批評監督作用。新聞媒體及其從業人員既是黨的喉舌又是人民利益的代言人，他們在輿論監督中發揮著重要作用。截至2017年12月，我國網民規模達到7.72億，互聯網普及率達到55.8%。[注]《最新報告:中國網民達7.72億 手機網民占比97.5%》，http://mil.news.sina.com.cn/2018-01-31/doc-ifyreuzn0529498.shtml。公民作為網民和自媒體人獲得了一種政治監督的新的身份，網民監督成為信息時代政治監督的一種新的力量。政治監督主體多樣化和社會化成為重要趨勢。[注]虞崇勝、劉遠亮：《中國民主政治建設中網絡政治監督的發展趨勢》，載《理論探討》，2015(2)。

政治監督主體相對獨立于監督客體是政治監督發揮效力的必要條件。深化紀律檢查體制改革，加強對派駐機構的統一領導和對下級紀委的垂直領導。深化監察體制改革，組建監察委員會，使監察機關脫離行政機關序列，使之獨立于行政機關這個監察對象，這些都是增強政治監督主體獨立性的重要舉措。各級黨委也在努力強化統一領導，整合監督資源，以形成政治監督合力。當然，這種統一領導的邊界是不能損害各個政治監督主體必要的獨立性。

(二)政治監督內容日益豐富，逐步向縱深拓展

政治監督的內容是對政治權力主體及其權力行使過程中的不良行為、犯罪行為和突出問題的控制和約束。政治權力主體行使權力的行為可區分為抽象政治行為和具體政治行為，前者指制定法律法規政策的行為，后者指具體執行法律法規政策的行為，兩者都屬于政治監督的重要內容?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》1989年頒布，并于2014年進行了修訂，在法院設立行政法庭，為公民監督政府具體行政行為和實行權利救濟提供了重要的司法渠道。1994年通過并于2013年修訂的《國家賠償法》則為公民合法權益在國家行政機關及其工作人員行使職權過程中受到侵犯的行為提供了賠償依據。行政復議制度為公民針對具體行政行為的申訴提供了行政救濟渠道。對于抽象政治行為，黨內和政府的法制機構主要通過黨內法規和行政法規備案制度進行審查，約束力有限。唯有良法才能保證善治。中共十九大報告明確提出要“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作”，建立合憲性審查制度將為針對抽象政治行為的政治監督提供制度保障。

政治權力主體行使權力的行為根據其觸犯法律和紀律的差異可區分為不良或不端行為與違法犯罪行為，在當前中國語境中被區分為不正之風和職務犯罪行為特別是貪污賄賂等腐敗犯罪行為。政治監督的內容應當既包括不良或不端政治行為，又包括違法犯罪行為。改革開放后中國的政治監督的內容從糾正不正之風到預防和打擊職務犯罪特別是貪污賄賂犯罪，日益全面和廣泛。

政治權力主體不良行為或者犯罪行為既可能表現在公務行為中，也有可能表現在工作之外的生活和交往活動中。政治監督的內容適應新的不斷變化的形勢，也在不斷延伸，既包括政治權力主體履行職責的公務行為，也包括個人乃至家庭的重大事項。中央辦公廳、國務院辦公廳1995年發布《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，2006、2010、2017年相繼發布《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》、《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，增加了抽查核實的內容，將監督內容聚焦為與領導干部的權力行為密切關聯的家庭事務和家庭財產等內容，增強了針對性和威懾力。

政治權力主體的職務行為應合乎合法性和廉潔性要求。相應地，政治監督的內容包括合法性和廉潔性監督。改革開放以來政治監督的重點曾長期放在廉潔性要求上，糾正不正之風和預防懲治腐敗犯罪成為專門監督機構工作的重中之重。中共十八大后隨著全面依法治國日益受到重視，是否守規矩、守法日益成為專門監督機構工作的重要內容。

(三)政治監督法規體系日益完備，監督依據和標準逐步清晰

法治化是政治監督現代化的題中應有之義。依據權威性和約束力的標準，政治監督可以分為憲法監督、法律監督和黨紀政紀監督。從監督法規體系的完備程度和可操作性程度來看，目前黨內監督法規體系較為完備，法律監督次之，憲法監督缺乏專門的審查監督機構，尚未實現可訴化。

目前，黨內監督法規體系基本形成，具體包括：為黨內監督提供基本規范的《中國共產黨章程》；《關于黨內政治生活的若干準則》和新修訂的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》(2016年)；制定紀律規范，如1997年、2003年和2016年先后修訂《中國共產黨紀律處分條例》；為黨內監督提供具體規范的《中國共產黨黨內監督條例》(2004年試行、2016年正式實施)、《中國共產黨巡視工作條例》(2009年試行、2015年修訂后實施)、《中國共產黨問責條例》(2016年施行)、《中國共產黨黨員權利保障條例》等一系列黨內監督法規。這些法規體現了黨內監督的制度化、規范化和程序化。隨著監察體制改革從試點到全面推行，新的《國家監察法》頒行，為國家監察委員會和地方各級監察委員會履行職責提供了法律依據。全國和地方各級人民代表大會作為同級最高權力機關尚無專門的監督法，作為替代，2007年開始實施《各級人民代表大會常務委員會監督法》(俗稱“小監督法”)。而新聞、網絡、公民、社會組織監督等尚缺乏基本的法律依據和必要的法律保障。

(四)政治監督方式傳統和現代并重，技術監督和制度監督并舉

中國古代監察制度高度發達，其“諫上御下”的監察監督方式對維護王朝的長治久安意義重大。[注]邱永明：《中國監察制度史》，上海，華東師范大學出版社，1992。毛澤東繼承和發展了中國古代的監察監督方式，強調批評和自我批評，鼓勵民主黨派和政協對共產黨開展批評、提出建議，鼓勵群眾給領導提意見和建議，主張依靠群眾運動和嚴刑峻法懲治腐敗犯罪。改革開放以來中國共產黨歷任領導人特別是十八大以來以習近平為核心的中共中央領導集體，帶頭在領導班子內部開展批評和自我批評，鼓勵民主黨派和人民政協通過座談會、提案等多種方式對各級黨的領導干部提出批評和建議，強調領導干部要發揚民主作風，虛心接受社會各界的批評和建議，做開明、開放、包容的領導者。各級紀檢監察機構則通過巡視、派駐等方式對監察監督對象實行全方位監督。

現代政治監督理論和實踐強調分權制衡和程序約束等政治監督方式。20世紀90年代中期以來中國共產黨人在提出建設社會主義法治國家目標的同時，接受了“以權力制約權力”的現代政治監督思想并認識到程序約束的重要性。[注]陳國權等：《權力制約監督論》，杭州，浙江大學出版社，2013。中共十六大以來，建立決策權、執行權和監督權相互分離彼此制約的新型權力結構和運行機制就成為黨和政府加強權力制約和監督的重要努力方向。十八大以來積極推動監察體制改革試點和紀律檢查體制改革，其目的在于增強監察機構和紀律檢查機構相對于決策和執行機構的獨立性。以程序約束來規范立法和決策活動，是現代政治監督的一種重要方式。2000年3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《立法法》，明確了立法權限和法定的程序，規范了各個立法主體的立法活動。正當程序原則經過這些年的普法教育日益深入人心，行政執法和司法行為因程序違法而受投訴乃至起訴或者被曝光的現象近年來已屢見不鮮。

將現代信息技術運用于政治監督實踐中已經成為重要趨勢。一些地方人民代表大會探索實現在線預算監督，專門監督機構則使用電子監察、電子審計、行政審批超時默許等系統，監察審計監督更加有效。這些專門監督機構還通過開設電話熱線、網絡投訴和舉報受理專區，為公民監督提供了便捷的新平臺。新聞媒體網站為公民提供了網絡公共空間，微博、微播、微信公眾號等自媒體的興起開創了政治信息新的來源，公民借助網絡通過“集體凝視”和“全民圍觀”實現輿論造勢迫使黨和政府及時回應。[注]楊嶸均：《論網絡空間草根民主與權力監督和政策制定的互逆作用及其治理》，載《政治學研究》，2015(3)。政府信息公開的制度和技術都取得長足進步，2007年國務院頒布全國性的《政府信息公開條例》，強制政府部門進行信息披露并對公民的知情權受到損害時提出救濟措施，極大地增加了政府的透明度。2016年中辦、國辦印發《關于全面推進政務公開工作的意見》，政務公開的主體從政府向人大常委會、法院、檢察院、公共企事業單位和黨組織延伸。中共十八大以來，黨和政府積極倡導“互聯網+政務服務”，倡導公共數據開放共享，推進政務公開，建設透明政府，保障公民的知情權，為公民監督提供了極大的便利。

(五)政治監督客體實現了全覆蓋

政治權力主體及其權力運行的過程是政治監督的客體或對象。只有政治權力主體和權力運行過程全部處于政治監督的范圍內實現全覆蓋，不留任何監督的“死角”和“盲區”，確保監督主客體的信息與權力對稱，才能實現有效的政治監督。[注]肖仲思、羅比：《有效權力監督的三個原理性問題》，載《廣州大學學報》(社會科學版)，2011(7)。改革開放以來，鑒于“文化大革命”中黨的領袖個人權力膨脹和高度集權所帶來的嚴重危害，政治監督的重點是各級黨的領導干部特別是主要領導干部，相繼建立任期制、集體領導制度，民主集中制得以恢復和強化。歷任中央領導人一再強調反腐敗無禁區。十八大后以習近平為核心的中央領導集體強調堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，只要發現腐敗犯罪都進行嚴厲查處。政治監督的對象不僅包括公職人員特別是領導干部，還包括公共組織的法定代表人即法人。十八大以后，巡視巡察、派駐機構和審計的監督也都實現了監督對象全覆蓋，堅持反腐敗無禁區、零容忍。

改革開放40年來,政治監督制度體系變革的走向是建立民主集中制框架基礎上的混合型政治監督體制,它將現代政治監督主體、方式與傳統政治監督方式結合在一起。這種混合型政治監督體制在吸納社會力量進入政治監督體系，增強專門監督機構的相對獨立性、專業性、權威性和實現政治監督制度化、規范化、程序化的同時，強化了對黨和國家政權內部各個政治監督主體的統一領導，專門監督機構成為鞏固黨的領導權的有力工具。

二、改革開放以來特別是十八大以來中國政治監督制度體系的績效

改革開放以來，以權謀私的不正之風和腐敗犯罪成為人們高度關注的社會政治問題。反對不正之風，預防和懲治腐敗，成為黨和政府的重要政治任務，同時也成為各個政治監督主體特別是專門監督機構如紀檢監察機關、審計機關、檢察院的首要工作任務，它們也被人們稱為反腐敗機構。衡量改革開放以來特別是十八大以來中國政治監督制度體系的績效，主要應當衡量這些機構在反腐敗方面的工作成效。

紀檢監察監督在我國現行政治監督體系中占據著特別重要的地位。改革開放40年來，各級紀檢監察機關認真履行自己的職責，在黨紀政紀監督和反腐敗方面做了大量工作，為黨風政風好轉做出了重大貢獻。我們綜合各個渠道的數據,對改革開放以來全國紀檢監察機關查處黨政干部情況做了一個粗略的統計：改革開放40年來全國紀檢監察機關共查結案件515.46萬件,查處黨政干部356.2萬人,其中縣處級以上干部12.8萬人。[注]筆者根據中央紀委網站歷屆中央紀委向黨代會工作報告數據統計而來。無論是從立案數量、受處分人數還是縣處級以上領導干部受處分人數來看，十八大以來的反腐敗力度都是最大的。

審計監督是我國政治監督體系中一個重要組成部分。審計機關自1983年成立以來取得了顯著成績，年審計單位數在1983年只有1 200多個，到2005年達12.5萬多個。黨政領導干部經濟責任審計范圍已擴大到地市廳局級，對省部級黨政領導干部經濟責任審計正在開展試點工作。1999年至2005年，全國共完成經濟責任審計項目23萬個，審計黨政領導干部21.5萬人，國有企業領導人2萬人，通過審計發現并移送司法機關處理的經濟犯罪案件達6 800多件。[注]審計監督的有關內容來自《中國審計概述》，載中華人民共和國審計署網站：http://www.audit.gov.cn/cysite/docpage/c340/200301/0109_340_662-668.htm 。2015年全國審計工作會議總結了2010年以來五年間審計工作的成就，這五年全國共審計近70萬個單位，增收節支和挽回損失1.7萬多億元，移送重大違紀違法問題線索2.2萬多件，推動健全完善制度規定2.7萬多項。[注]劉家義：《繼往開來 銳意創新 做好全面建成小康社會決勝階段的審計工作——在全國審計工作會議上的講話》，載中華人民共和國審計署網站：http://www.audit.gov.cn/n9/n982/n983/c90409/content.html。審計監督在反腐敗斗爭中發揮了重要作用。

中國的檢察制度自1979年恢復以來，各級檢察機關在我國政治監督特別是反腐敗工作中發揮了極為重要的作用。據統計，改革開放以來，中國各級檢察機關共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件119萬多件，查處一百多萬人，其中縣處級以上干部7萬多人，為國家挽回經濟損失1 842.1億元(截至2018年3月)。[注]筆者根據最高人民檢察院1983年至2018年的“五年工作報告”和最新的五年工作報告摘要提供的數據加總得出的數據，其中2015年、2016年和2017年工作報告缺少有關追繳贓款或為國家挽回經濟損失數據，2018年工作報告缺失查處職務犯罪案件數量的數據?？刹殚喿罡呷嗣駲z察院網站工作報告欄目。

經過這些年來各政治監督主體特別是專門監督機構持續的反腐敗努力，中國公眾對反腐敗和廉政建設的成效滿意度不斷上升。十八大以來反腐敗力度空前增強。公眾對反腐敗和廉政建設成效的滿意度進一步上升。國家統計局的問卷調查顯示，公眾對反腐敗和黨風廉政建設工作的滿意度從2013年的81%上升到2016年的92.9%。[注]《抓反腐從嚴：打虎拍蠅 懲腐肅貪》，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1017/c414305-29590551.html。

三、中國現行政治監督體系的診斷性分析

政治監督體系由目標、制度和價值三大部分構成。我們可以借鑒透明國際國家廉政體系的概念[注]杰瑞米波普：《制約腐敗——建構國家廉政體系》(透明國際2000年版)，北京，中國方正出版社，2003。，勾畫出政治監督體系大廈的基本藍圖(見圖1)。

圖1 政治監督體系示意圖

政治監督體系的目標是達成國家治理現代化的三個基本目標，即強有力的國家、受約束的國家和負責任的國家。[注]這是筆者在借鑒福山關于現代政治秩序三大基本要素(國家、法治和民主責任制)基礎上提出的概念。參見弗朗西斯福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I革命到民主全球化》，桂林，廣西師范大學出版社，2015。廉潔高效、公平公正是強有力的現代國家的基本標志。國家還需要在法治的軌道上運行受憲法法律和正當程序的“剛性約束”，否則掌權者就容易自大任性、濫用權力。國家需要代表公眾的利益并可由人民及其代表機關問責從而保證始終代表人民的利益。這三大目標之間相互維持均衡是現代國家治理體制的基本要求，若失去均衡，則可能導致國家治理體制發生病變。

政治監督體系大廈靠制度支柱來支撐，以實現政治監督的三大基本目標，這些制度支柱包括11大類政治監督主體，又包括為這些政治監督主體行使權力或權利提供的基本法律制度保障。政治監督體系大廈的基礎或底座是社會的主流價值和作為其表現的公眾與官員的意識。自由、平等、民主、法治、公正、和諧等社會基本政治價值是否上升為社會主流價值并內化為公民和官員的意識，決定著政治監督體系大廈是否牢固和體系運行是否順暢。

40年來, 中國的政治監督體系經歷了一系列變遷,取得了顯著的績效，但也存在著不少問題，這些問題影響著政治監督的有效性。

第一，政治監督體系各個制度支柱發展不均衡，影響政治監督目標的達成。

政治監督體系制度支柱需要均衡發展，單靠一兩根制度支柱支撐大廈必然難以持久。其中，紀檢監督和監察監督的專業性和權威性最強，審計機關和司法機關也具有很強的專業性和權威性。相比之下，憲法賦予各級人民代表大會的具體監督職權缺乏專項法律規定因而可操作性不強，《各級人民代表大會常務委員會監督法》不能代替人民代表大會自身履行監督權所需要的監督大法。民主黨派和人民政協履行自身監督職責目前只有政策文件依據，缺乏可操作的法律規定。新聞輿論、公民、網民和社會組織監督都缺乏對出版自由、言論自由、舉報檢舉權利的必要法律保障，從而影響了各自監督作用的發揮。各個支柱不均衡的狀態從長遠來看不利于政治監督體系目標的達成。

第二，將各個政治監督主體特別是專門監督機構置于同級黨委主要領導干部或曰“一把手”的統一領導下，導致對“一把手”的約束偏軟。

從十八大以來查處的腐敗案件來看，“一把手腐敗”案件所占的比例很高。中國人民大學國家發展與戰略研究院聶輝華教授帶領的研究團隊收集整理了2000年至2014年3月底所有公布的廳局級官員腐敗案例，在367個廳局級腐敗官員中，有219人擔任或曾擔任“一把手”職務，約占60%。[注]林偉：《 “一把手”權力太大是腐敗的主因》，http://cpc.people.com.cn/pinglun/n/2014/0807/c241220-25424681.html。十八大以來，黨中央高度重視國有企業黨風廉政建設和反腐敗工作。 2014年至今，中央紀委監察部網站紀律審查欄目至少公布了115名國企高管涉嫌違紀違法接受組織調查的信息，其中一把手共65人，占比約56.5%。[注]張磊：《數據解析115名國企落馬高管案例：“一把手”成腐敗大多數》，http://fanfu.people.com.cn/n/2015/0518/c64371-27015478.html。在各級黨委一把手已經掌握決策權和執行協調權的情況下，再將各個政治監督主體特別是專門監督機構置于其統一領導之下，導致對一把手的約束主要是一種“柔性約束”和“自我約束”，相關監督主體不敢監督或不能監督，易于走向腐敗犯罪。自上而下的監督包括巡視監督往往是一種事后監督和懲治，無法在事前和事中對一把手腐敗發揮預防和監督作用。

第三，在縱向授權和層級監督體制下，自上而下的監督執紀問責力度越強，則地方黨委政府對上負責意識越強，與此同時對當地民眾負責的責任意識偏弱。

在下級黨委政府、上級黨委政府和當地民眾的三方博弈中，由于地方民眾不是本地黨委政府的授權主體，缺乏選舉問責手段，當地人大監督權力有限，地方層面的民主責任制嚴重缺失。自上而下的監督執紀問責越強，全力遵行上級要求就成為地方黨委政府最為合理的策略，其結果是對當地民眾負責的責任感日益淡漠。地方民眾則選擇通過信訪、舉報等方式訴諸上級黨委政府及其職能部門來解決當地問題，或通過鬧事的方式迫使地方黨委政府出于維穩考慮向自己做出妥協讓步。

根據中紀委在十九大上的工作報告，2012年以來的五年來，全國紀檢監察機關共接受信訪舉報1 218.6萬件(次)。[注]《十八屆中央紀委向黨的十九大的工作報告》，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2017-10/30/c_136714263.htm。這一方面說明公民對紀檢監察機關的高度信任；另一方面，信訪舉報保持高位運行，說明公民的監督主要是事后的監督，局限明顯。在自上而下的授權和問責體制下，強化層級監督執紀問責，會進一步強化地方黨委政府對上負責的趨勢，地方層面的責任政治難以建立，地方政治陷于民眾施壓、上級黨委政府干預和地方黨委政府被動回應的怪圈之中。

第四，在法治監督和民主監督不發達情況下，過分依賴專門監督機構的監督執紀問責，在促進權力集中的同時會降低工作效率。

建設強有力的國家是國家治理現代化的重要目標，同時也是現代政治監督體制的重要目標。強有力的國家必須要有一個廉潔和效率并重的政府，一個廉而有為、廉而有能的廉能政府。專門監督機構通過嚴格執法執紀監督問責，清除政治投機分子和腐敗分子，可以加強各級黨委對各方面工作的領導，加強上級黨委政府對下級的集中統一領導和權威，保證黨員干部的政治忠誠和政治服從。這種集中統一領導和權威會提高決策效率，有利于集中力量辦大事，體現了國家治理能力的強大。但與此同時，加強黨內和國家政權內部的執法執紀監督問責，橫向上會促進權力向一把手集中，縱向上會促進權力向上級黨委政府集中。干部為逃避問責風險會選擇沒有領導指示就不作為的行為策略，懶政、怠政現象有增無減。隨著權力向上級黨委政府的集中，下級的自主權、主動性和創造性越來越少，簡單地、機械地執行上級指示的現象日益增多。單純依靠處于各級黨委統一領導下的專門監督機構的監督執紀問責，在促進權力集中的同時也會降低工作效率，從長遠來看不利于建設一個強有力的國家。

第五，政治監督制度體系中專門監督機構過度發展，也會產生一定的風險和代價。

現代政治監督的目的是防止公共權力濫用，保障公民的自由和權利。憲法和黨章規定的公民和黨員的基本權利為中國現行政治監督體系劃定了不可逾越的邊界，框定了其活動的范圍。但在政治監督的其他制度支柱發育不良的情況下，紀檢監察等專門監督機構就成為各級黨委在反腐敗和黨風廉政建設方面倚重的主要力量并不斷強化。綜合多方面數據，紀檢監察、審計機關、檢察機關等專門監督機構的人員總數到2014年已經達到120萬人。[注]具體數據來源如下: 《全國81萬紀檢監察干部遞交個人會員卡零持有報告》，http://news.eastday.com/c/20140105/u1a7867552_1.html, 據此推算，截至2013年底全國紀檢監察干部至少有81萬人?！秾徲嬍穑簩徲嬋藛T數量不足 實際審計資金量僅1/3》,http://www.chinanews.com/gn/2014/07-07/6356943.shtml ,推算截至2013年底全國審計干部至少有5.44萬人。根據《中國檢察官工作狀況調查2011》中的數據，全國目前在職檢察官人數為34.7萬人。由此推算，全國紀檢監察、審計機關、檢察院等專門監督機構的干部總數為120萬人。有些地方的主要領導人或專門監督機構相關人員濫用紀檢監察、審計、檢察等強制性權力，肆意侵害公民和黨員的自由和權利，打擊報復他人，造成了惡劣的影響。當專門監督機構權力擴張不受制約的時候，公民的自由和權利同樣會受到威脅乃至侵害。

四、國家治理現代化與政治監督現代化

中國的執政黨和國家政權是中國“追趕型”現代化這趟列車的火車頭。只有率先實現國家治理現代化，這個“火車頭”才能更好地領導中國人民按預定時間基本實現現代化并建成現代化強國。政治監督的現代化是國家治理現代化的重要組成部分。推進政治監督現代化，建設現代政治監督體制，保證不犯“顛覆性錯誤”并形成糾錯機制，建立遏制特權腐敗和不正之風的長效機制，是新時代中國現代化事業順利推進的重要保證。為了深化政治監督制度體系改革，推動政治監督現代化，需要做好以下五個方面的工作：

第一，實現政治監督體系各個制度支柱的均衡發展，保證政治監督目標實現。

各個制度支柱若不能實現均衡發展,可能導致政治監督體系大廈的傾斜乃至坍塌，其結果是政治監督的三大目標(即建設強有力的國家、受約束的國家和負責任的國家)受到嚴重影響乃至落空。政治監督的支柱可分為兩大類：一類是黨和國家政權內部的制度支柱，可簡稱為黨和國家監督體系，它屬于一種內部、同體或自我監督；另一類是由公民、社會組織、自媒體等構成的社會和民眾監督體系，屬于黨和國家政權外部的監督和異體監督。二者相互補充，缺一不可。目前黨和國家的監督體系相對比較發達和完善，而社會和民眾的監督體系則缺乏核心規則的保障，其監督作用發揮不足。

為了實現兩大類制度支柱的均衡發展，需要為公民和社會組織監督提供法律制度保障，使之能夠有效發揮作用。在黨和國家政權內部，針對專門監督機構比較發達，而人大監督、民主黨派和政協監督、新聞媒體監督比較薄弱的狀況，需要為人大監督、民主黨派和政協監督、新聞媒體監督提供核心規則保障。在各個專門監督機構中，針對紀檢監察機構比較發達而審計監督和司法監督尚有更大作用空間的現狀，有必要進一步充實專業審計人員力量，同時需要為法官和檢察官依法獨立履行司法監督職能提供基本制度保障。政治監督制度體系建設重在補齊短板，實現各個制度支柱均衡發展。唯有如此，政治監督體系大廈才不會有發生傾斜乃至坍塌的危險。

第二，加強民主監督，建立權力監督閉合環和完整的責任鏈。

中國傳統專制政治制度下，主要依靠“諫上御下”的縱向監察監督系統來維護君權駕馭官員，是一種對上的柔性約束和自我約束，其發揮作用的前提是皇帝開明、愿意納諫、能夠自律，同時皇帝重視發揮監察監督機構作用，毫無保留地支持反貪。在傳統監察監督制度中，權力監督無法形成閉合環，因為監察監督權來自君主，對君主的約束是一種軟約束，監察監督機構缺乏必要的獨立性，其作用能否發揮和在多大程度上發揮取決于君主的意志，具有很大的不確定性。倘若君主缺乏自律又不接受柔性約束，不支持反貪工作，傳統政治監督就會失靈。

現代政治監督制度體系與傳統政治監督體系的最大區別是，后者主要依靠官僚系統內部的縱向層級來實行政治監督，而前者則以保障民權為目的，讓人民有權對政府進行監督問責從而使國家切實代表人民利益并向人民負責，建立了權力監督的閉環和完整責任鏈。在這樣一個權力監督的閉合環和完整的責任鏈中，人民作為選民通過依法行使選舉權、罷免權等政治權利而實現對人大代表和各級人民代表大會的控制和約束，人大代表和各級人民代表大會出于人民監督問責的約束而需要切實負起責任來；人民代表大會作為權力機關，對政府、法院、檢察院及其組成人員通過依法行使各項權力而實現對政府、法院和檢察院的控制和約束，后者則向同級人民代表大會負責并報告工作；政府則在法律授權下對民眾遵守法律的情況進行監督管理，促使民眾承擔政治責任。在這個權力監督的閉合環和責任鏈中，沒有人可以不受監督。黨內民主監督的運行機理也同樣如此。公民監督的核心是民主選舉，相比于信訪舉報等事后監督方式來說，選舉問責是一種更有力的事前監督。權力機關的監督需要為其行使否決權和罷免權提供可操作的法律程序，制定適合于各級人大監督權行使的《監督法》對于發揮人民代表大會自身的監督問責作用至關重要。黨內也需要有適合于黨代會與全委會發揮監督作用的相應監督法規。 為了使人大代表和人代會真正代表民意，履行好監督職責，需要實現代表的“去官化”和專職化[注]孔繁軍指出，人大代表中領導干部比例過高導致人大代表官僚化，容易消解掉人大的監督職能，人大代表去官化和專職化有助于我國權力監督體系的完善。參見孔繁軍：《代表去官化：人大制度權力制約機制的內在要求》，載《人大研究》，2010(8)。，實現人民代表大會會期的制度化并大幅減少代表數量。

第三，建立現代國家治理結構和現代政黨治理結構，實現決策權、執行權、監督權的相互分離彼此制約，破解 “一把手腐敗”難題。

現代國家和現代政黨主權和治權相分離，需要職業官員來治理，這與所有權和經營權相分離情況下現代公司需要職業經理人來經營但同時又需要維護所有者利益的情況具有高度相似性。因此，可以參照現代公司治理結構，構建決策權、執行權和監督權彼此分離、相互制約的現代國家治理結構和現代政黨治理結構。中國現代國家治理結構可包括三個組成部分，人大常委會、政府、監察委員會，前者在人民代表大會閉會期間負責立法和重大事項決策、政府組成人員任免、預算審查、決算審議等，政府作為執行機關實行首長負責制但作為“一把手”的首長只享有行政執行權，監察委員會則對人大和政府組成人員等的職務行為實行監督，三者職權彼此分離、相互制約?，F代政黨治理結構也可實行類似的治理結構。[注]列寧曾提出設立與中央委員會平行并專責監督中央委員會及其領導人的中央監察委員會的設想。參見張楊：《論列寧的政治監督思想》，載《中共青島市委黨校青島行政學院學報》，2009(1)；尹彥：《列寧對黨和國家監督機制的思考與設計》，載《中國延安干部學院學報》，2011(1)。在黨內監督專責機關和國家監察委員會合署辦公的情況下，為使黨和國家的決策權和執行權更好地銜接協調，可考慮黨委委員進入人大常委會任職，或進入政府成為政府工作人員，建立起現代政黨—國家治理結構，改變決策權、執行權和監督權統一歸屬各級黨委“一把手”領導的所謂“一把手體制”[注]陳家喜等人對“一把手體制”有很好的論述。目前一把手在黨委領導班子中處于核心地位，在行政領導班子中處于統帥地位，在決策中處于主導地位，在實施決策中處于指導地位，在監察監督中處于領導地位，形成了各種權力向一把手集中的領導體制，可概括為“一把手體制”。參見陳家喜、李輝勇：《“一把手體制”與權力監督體系的重塑》，載《長白學刊》，2014(4)。。

第四，需要將決策權納入法治的軌道，建立程序約束機制和糾錯機制，避免出現無法挽回的顛覆性錯誤。

決策權是政治權力中最重要的權力，“把權力關進制度的籠子中”首先是把決策權關進法治的籠子中，完善權力制約監督關鍵在于決策法治化。[注]習近平總書記在中共十九大報告中提出加強憲法監督，推進合憲性審查工作，這是把決策權納入法治軌道加以剛性約束的重大舉措。為此需要建立合憲性審查機構，依據憲法和相關法律規定對已有的法律法規規章進行合憲性審查。黨內決策也需要樹立合乎憲法和黨章要求的意識，黨的建設也需要在法治的軌道上進行。此外，對即將進行的立法和決策行為也需要建立起剛性約束機制。為此，各級黨委及其常委會決策可以考慮制定《黨委常委會決策程序條例》，政府決策可以考慮制定《行政程序法》或《重大決策程序條例》，將黨政一把手的決策行為納入法制的軌道加以剛性約束。馬懷德就行政程序法或重大決策程序條例所應包括的法定程序提出了完整的建議，這些重大決策必經的法定程序包括：合法性審查制度；專家論證制度；集體決策制度；風險評估制度；決策公開制度；決策評估制度；決策追責制度。[注]馬懷德：《完善權力監督制約關鍵在于決策法治化》，載《中國黨政干部論壇》，2015(3)。只有建立起對各級黨政主要領導決策權的剛性約束機制，才能避免出現顛覆性錯誤，以免造成無法挽回的損失。

第五，根據分權制約和正當程序原則改造傳統的監察監督模式,建立獨立、權威、專業和負責的現代監察監督制度。

為了保障民權、防止暴政，需要依法劃定不同種類權力的范圍與邊界，厘定權力間關系，通過合理的權力分配，實現以權力制約權力的目的。[注]孫笑俠、馮建鵬：《監督，能否與法治兼容——從法治立場來反思監督制度》，載《中國法學》，2005(4)。從分權制約的角度看，對監察監督制度的改造需要使專門監督機關獨立于作為監督對象的黨政機關及其領導干部，解決人事編制和經費預算受制于同級政府的問題以及雙重領導體制所帶來的對同級黨政主要領導的依附問題，走出黨政權力“吸納”監察監督權的困境。[注]陳平：《當前我國權力監督的困境：黨政權力“吸納”監督權》，載《天津行政學院學報》，2016(1)。為此，需要制定《國家監察法》和《監察官法》，依法保障國家監察機關的獨立性，保障監察官依法獨立履行監察職責的權威性，為國家和地方各級監察委員會依法履行監察職責提供法律依據和制度保障。正當程序原則強調對立面的設置、公開和交涉等特質，在監察監督程序中主要體現為當事人權利的告知、陳述辯護機制的設立、辯護律師的介入[注]陳光中認為監察委員會的特殊調查相當于刑事偵查，基本與《刑事訴訟法》的偵查措施相對應，這一問題直接關系到程序公正和人權保障，應當允許律師介入。參見陳光中：《關于我國監察體制改革的幾點看法》，載《環球法律評論》，2017(2)。、調查權與起訴權的分離等。程序約束和對立面的設置會成為約束監察權的強大力量。監察監督作為一種專業和職業，需要在人才培養、錄用、培訓、薪酬待遇、晉升等諸多環節體現專業素養要求，強化監察官職業倫理。為了使監察委員會成為一個負責任的和可問責的監察監督機關，國家和地方各級監察委員會應當接受多方面的監督和制約。首先，國家和地方各級監察委員會的成員要由人民代表大會選舉或任命、接受人大的質詢并加以罷免，從而對人大負責并可由人大實行問責。其次，合理劃分監察權與起訴權、審判權的邊界，檢察院可以利用起訴權和批捕權、法院可以利用審判權對監察權實行有力的制約，避免將所有權力都集中于監察委員會而使之成為一個“超級機構”。此外監察委員會還需要接受社會的監督和黨的監督。[注]馬懷德：《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，載《國家行政學院學報》，2016(6)。

五、結束語

改革開放40年來，在民主集中制框架下的中國政治監督制度繼承了中國傳統監察監督制度的優秀遺產，吸收了民主和法治的現代理念，建立了民主監督和法治約束的制度框架。中國目前的政治監督制度是一種傳統與現代相結合的混合型政治監督體制。這種政治監督體制在鞏固黨的領導權和加強黨風廉政建設與反腐敗方面取得了顯著的成效。隨著中國現代化進程的不斷深入，建設強有力的國家、受約束的國家和負責任的國家作為國家治理現代化的目標，對政治監督體制的現代轉型提出了越來越高的要求。改造傳統的監察監督模式，強化民主監督和法治約束，防止公共權力濫用，保障公民的自由和權利，建立現代政治監督制度體系，將成為中國混合型政治監督體制變革的方向。