我國產教融合發展的制度環境及優化研究

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2017年12月19日，國務院辦公廳發布《關于深化產教融合的若干意見》，《意見》提出“深化產教融合，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接，是當前推進人力資源供給側結構性改革的迫切要求。”[1]未來十年，建設教育和產業統籌融合、良性互動的發展格局，將是教育界和產業界的主要目標之一。其中，強化企業重要主體作用是重要任務，而企業主體作用的發揮受其所在的制度環境的影響，因此，有必要對產教融合制度環境進行分析。

一、產教融合的三維制度環境

組織社會學者認為制度是指“符合合法性行為的社會規則和規范”，“它不僅包括法律、規則程序、規范、傳統和習俗，而且還包括為人的行為提供意義框架的象征系統、認知模式和道德模板等”[2]。因此，在他們看來，制度環境就是指對組織及其行為具有形塑作用的外部制度性因素，它包含強制性因素、規范性因素、認知性因素三個維度，即Scott提出的制度環境的三維模型。強制性因素包括國家強制性的法律法規、政府的行政命令、制度、政策等；規范性因素包括社會默認的行為準則、規范、標準等；認知性因素包括理所當然的文化認同、價值觀念等。制度環境的這三個維度在邏輯基礎、符號體系、作用機制等方面相互作用并可相互轉換[3]。

制度環境的三維模型理論被廣泛應用于社會學的研究中，開拓了社會學研究的新視角。產教融合作為一種國家政策與組織行為，也適用于制度環境理論的研究。將制度環境的三維模型理論應用于產教融合的分析，有利于開拓研究思維、創新實踐。

產教融合發展的制度環境也具有強制性的制度維度、規范性維度、文化認知性維度三個方面。強制性維度指政府對產教融合發展的制度支持維度，主要包括政府層面支持產教融合的相關法律、規定和文件政策等。規范性維度指社會對產教融合的認同支持性規范。文化認知性維度指與產教融合相關的認知、情感、價值觀的集合，它影響著產教融合發展的理念與范式，從而影響產教融合政策的制定與實踐行為。

不同國家的制度環境不同，將導致不同的組織行為表現。在產教融合中，不同的制度環境，導致了教育界和產業界異質的行為表現。從產教融合發展較好的歐洲國家的經驗來看，政府致力于促進產教協同發展、建立社會凝聚力、倡導集體責任的努力，有利于推動產教融合的持續有效發展。歐洲國家制定的企業教育責任的法規、形成的企業承擔教育責任的社會規范，宣揚的企業教育責任的理念，對企業參與產教融合起到了非常重要的作用。

多年來，我國的產教融合發展一直處于“剃頭挑子一頭熱”狀態，沒有進入高效、持續發展的階段，與產教融合發展的制度環境不無關系。企業的行為表現及其行為結果在很大程度上依賴于企業所處的制度環境，強化企業在產教融合中的重要主體作用，需要從企業所處的制度環境中著手。

二、我國產教融合發展的制度環境

從強制性因素、規范性因素、文化認知性因素三維制度環境模型理論出發，探究我國產教融合發展的制度環境，發現我國產教融合發展的制度環境存在制度強制性較弱、規范體系不健全、文化認知環境欠發展等諸多問題。

（一）制度強制性較弱

強制性維度指政府對產教融合發展的制度支持維度，主要包括政府層面支持產教融合的相關法律、規定和文件政策等。從這方面看，我國產教融合發展的強制性維度因素主要包括《職業教育法》及政府關于校企合作、產教融合的相關政策。

1.基本法律的強制性不足。《職業教育法》是我國產教融合發展的基礎法律，然而，其法律的強制力尚顯不足。

我國《職業教育法》關于產教融合的兩個關鍵主體，行業企業、學校和培訓機構實施產教融合的要求僅僅表述為“應當”。例如，《職業教育法》規定“行業組織和企業、事業組織應當依法履行實施職業教育的義務。”[4]這種“應當”的表述欠缺制度的強制性，而且沒有明確規定行業企業必須履行哪些職業教育義務，對于產教融合的必盡職責等。再如，“職業學校、職業培訓機構實施職業教育應當實行產教結合，為本地區經濟建設服務，與企業密切聯系，培養實用人才和熟練勞動者。職業學校、職業培訓機構可以舉辦與職業教育有關的企業或者實習場所。”[5]應當實行產教結合的要求與期望的實施效果明顯不對等。

另外，與我國高等職業教育相關的《高等教育法》規定“國家鼓勵高等學校之間、高等學校與科學研究機構以及企業事業組織之間開展協作，實行優勢互補，提高教育資源的使用效益。”[6]但對于如何鼓勵高校與企事業組織間的協作沒有明確表述，也沒有相應的實施細則出臺。

2.政府政策強制性薄弱。改革開放以后，在國家的政策文本中，第一次出現產教融合相關概念是1991年的《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》，“提倡產教結合，工學結合。”1994年《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》又提出“職業學校要走產教結合的路子。”此時政策文本多提倡職業教育走產教結合之路。

1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》中規定“職業學校、職業培訓機構實施職業教育應當實行產教結合”。1999年《國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》提出“職業學校要實行產教結合，鼓勵學生在實踐中掌握職業技能。”2004年，《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》，提出“推動產教結合，加強校企合作”。此時政策文本明確了職業教育走產教結合之路。

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出，“把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃，促使職業教育規模、專業設置與經濟社會發展需求相適應。”之后，職業教育與各行業已先后開展了數次產教對話活動。這一時期的產教結合被提到了制度化的高度。

2014年國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》指出：要“建立健全產教融合制度。各級政府要把職業教育與經濟社會發展同步規劃。行業部門和組織要制訂與產業發展規劃配套的人才同步培養計劃。企事業單位要制訂與事業發展協調的人力資源同步開發方案。職業院校要制訂與產業發展對接的教育教學同步改革措施。各地的產業集聚區、科技創新區等要把職業教育作為重要支撐，推進產教融合機制建設。建立人才需求預測和就業狀況定期發布制度。”[7]這是在國家層面上首次提出建立健全職業教育產教融合制度。

從產教融合政策的制定歷程來看，我國政府越來越重視產教融合的發展，從提倡走“產教結合”之路提升到制度化高度，再到提倡建立健全產教融合制度。但是這些政策規定因缺乏政策的強制力而在實施過程中大打折扣，并沒有從本質上改變產教融合的發展局面。

2017年國務院辦公廳發布《關于深化產教融合的若干意見》，國家首次提出關于產教融合的具體意見，《意見》對構建教育和產業統籌融合發展格局、強化企業重要主體作用、推進產教融合人才培養改革、促進產教供需雙向對接、完善政策支持體系等進行了詳細的規定，對我國產教融合的深化具有指導意義，對改善我國產教融合發展狀況具有重要意義。

（二）規范體系不健全

規范性維度指社會對產教融合的認同與支持性規范，從這方面來看，與產教融合相關的各主體的力量并不均衡，支持力度也比較小，沒有形成產教融合發展的規范性體系。

產教融合的持續發展需要其各主體包括政府、企業、學校、行會、工會等的合作與協調，以形成規范性體系，但目前，由于職業教育和培訓中企業的缺位、行業力量的薄弱、工會組織的依附性，使得產教融合的“合作”不具有平等的合作主體，沒有形成規范性體系。

1.社會規范體系缺乏對企業責任的要求與保障。多年來，我國職業教育產教融合、校企合作一直處于“剃頭挑子一頭熱”的狀態，企業在合作中的主體作用缺失。筆者在對東北地區企業承擔產教融合意愿的調查中發現，65.5%的企業表示有意愿提供實習崗位，53.1%的企業有意愿提供實訓基地；28.1%的企業有意愿參與校企合作的課程開發，15.6%的企業有意愿提供資金資助。由此可見，企業的意愿大多集中于淺層次的產教融合發展，而實質性內容，包括專業設置、課程開發、資金資助等深層次的產教融合支持和參與的意愿較小[8]。由此可見，這種產教融合，企業只是起到了輔助作用，處在產教融合的表層。

企業的行為表現及其行為結果在很大程度上依賴于企業所處的制度環境。企業參與產教融合不積極，也與其所處的制度環境息息相關。多年來，企業用人一直是從學校直接招聘，社會規范默認“學校才是人才培養的場所”，而對企業自身培養和培訓員工的職責與要求較少。而且我國的社會規范體系缺乏健全而有效的企業行業監管，社會組織、公眾媒體、社會大眾、學校、工會等組織對企業承擔教育責任、參與產教融合的預期和關注度普遍不高，這都導致了企業對產教融合的低參與率。

從制度環境的角度看，我國的社會規范體系不但對企業承擔教育責任缺乏要求與關注，而且對參與產教融合、承擔教育責任的企業沒有相應的保障機制。調查顯示，承擔教育責任的企業面臨著 “挖人風險”，企業參與產教融合、培養培訓人才，“有時不但不能收回成本，反而要承擔因自己培養的人才被同行挖走而產生的競爭成本。有的企業反映，‘我們和學校訂單培養的人才，畢業時違約者大有人在，我們根本沒辦法，反而為別人培養了人才。’調查也顯示，企業的人均培訓費用與離職率成反比例相關，也就是說企業在每個人身上花費的培訓費用越高，員工離職比例也就越高。”[9]這種沒有保障的社會規范體系，很大程度上讓企業沒有勇氣承擔職業教育的職責。

2．行業協會發展的制度環境較差，支持產教融合的力量薄弱。從制度環境的角度來看，我國行業協會的發展一直沒有成為社會的“主體”之一。在計劃經濟時期，我國的行業協會被政府部門所取代，直到改革開放，社會主義市場經濟體制改革時期，才逐漸從政府部門中脫離出來。但由于諸多利益因素所致，到目前為止，我國行業協會還是一個比較薄弱的民間組織，行業協會應有的權力尚不具備，其基本功能的發揮也存在諸多問題。一般而言，我國的行業協會具有維權服務功能、行業自律功能、參與功能和中介功能，如圖23所示。但目前我國行業協會的各項功能發揮都還不到位，例如在企業服務功能發揮方面，服務的內容還比較表面化、針對性也不強，僅僅提供一些簡單的信息、資料，組織一些行業內的會議、活動等，很少有行業企業能夠提供企業人員培訓方面的服務，也沒有開展適用于本行業的有效培訓。行業利益代表功能缺失，目前，行業協會還不能完成代表企業與政府溝通、對話、談判的功能，在政府產業政策制定、企業管理制度制定等方面，還不能起到有效的影響作用，而僅僅是政府對企業行政管理作用發揮的輔助者。行業自律功能發揮不足，目前的行業協會對企業間競爭自律、經營管制的職能均發揮不足，對于行業企業并沒有實際約束力。

在這種制度環境下，行業協會既有功能的發揮尚且存在問題，對于產教融合的支持功能更是欠缺。有的行業協會參與產教融合的意識淡薄，有的行業協會在產教融合中的作用比較單一，有的行業協會雖然參與到產教融合中，但始終處于“被要求”狀態，沒有形成主動互動。

圖1 我國行業協會功能[10]

3.社會規范忽視工會職能。在歐洲國家的產教融合發展過程中，工會是其中的關鍵角色，而在我國的產教融合發展過程中，工會卻少有聲音。這些與工會發展的規范體系有關系。

從工會發展的制度環境來看，我國工會本來就不是為了爭取自身利益，而自下而上，自發組織形成的。工會在我國的勞動沖突中的作用較小。職工自身對于工會在爭取培訓權利方面的意識更是不足，多數勞動者，面對激烈的市場競爭，只想著怎樣保住“飯碗”，不敢提出更多的工資要求，更不用提培訓要求了。

在我國，企業的力量很強大，但其力量的絕對性優勢，使其“理所當然”的只顧追求企業的當前利益，對于人力資本投資這種長遠利益，除非企業自身有所意識，否則工會很難起到對企業的約束作用。社會規范體系往往習慣了工會的薄弱力量，沒有給予工會足夠的重視，也沒有形成對工會的支持力量。

在這種情況下，政府雖然有“統合”之心，但由于各政府部門并未“簡政放權”，在社會主義市場經濟發展的大環境下，政府也沒有了“計劃經濟”時期的強制力，其協調整合資源的能力也已明顯減弱。“放權不足”“協調能力減弱”的雙重因素，也促使政府無力統合企業、行業協會、工會的力量，以形成有效的產教融合的規范性體系。

（三）文化認知環境欠發展

文化認知性維度指與產教融合相關的認知、情感、價值觀的集合，它影響著產教融合發展的理念與范式，從而影響產教融合政策的制定與實踐行為。從這方面來看，我國產教融合發展的文化認知環境尚處欠發展階段。

文化是一個國家潛在的、歷史的氛圍，授予其人民一定的身份[11]。在歐洲國家，學徒制作為一種典型的產教融合方式，是一種文化經歷，而不僅僅是簡單的獲得行業技能和知識，它還包括吸收整個行業的生活方式——它的知識和技能，文化習俗、價值觀、互動方式、做事方式、道德標準、期望等[12]。學徒制的工作場所學習，帶來的不僅是技能，還是一種潛在的文化和社會結構[13]。這就是德國歷史中深厚的學徒文化。它深深地影響著學徒制的發展歷程與前景。

而在我國，產教融合的制度環境有待改善，雖然國家政府一直在鼓勵和呼吁深化產教融合，但是從社會認可度來說，產教融合尚未形成社會輿論的關注點，也沒有成為公眾的愿望。

三、我國產教融合制度環境的優化

“組織的生存要配合與順從制度環境，在組織制度化的過程之中將使組織趨向于制度環境所允許的組織型態，并且透過強制、模仿、規范等制度化機制，促使組織結構趨向同形，藉以取得合法性”[14]。由此可見，組織和實踐發展的制度環境的優化，具有三種機制：強制機制、模仿機制、規范機制。因此，優化我國產教融合發展的制度環境，也應從強制機制、社會規范機制、模仿機制著手。

（一）強制機制

強制機制是指政治要求（壓力）以及政府強迫，他們對組織進行規制、監視和官僚控制。強制機制對產教融合形成一種不可抗拒的制度環境，主要表現為兩種形式：

一是職業教育法律法規的強制性。立法的強制性支持是產教融合的保障，建議加強以法律為基礎的職業教育強制力，修訂《職業教育法》，增強《職業教育法》的法律約束力。以《職業教育法》為基礎，出臺《職業教育產教合作條例》以及相應的實施細則，形成國家主導的，以法律為基礎的職業教育強制力。貫徹落實國務院辦公廳《關于深化產教融合的若干意見》精神，以《意見》實施為契機，提高產教融合政策的強制性，發揮法律、法規、政策的強制、明示、引導、預防、懲戒等作用。

二是政府主導管理體制的強制性。在一個強勢且運行良好的管制范圍內，政府能夠釆取積極的鼓勵措施，如可以通過稅收減免政策、獎勵政策、社會認同度等方式，引導企業積極地參與產教融合活動。正如德國哲學家雅斯貝爾斯在談論大學的發展時所指出的，“大學要在良好的政風民情下才能生存，它的生存要仰仗政治的關照，只有在國家關心的時間和地點它才可能存在”。產教融合的發展同樣需要國家的關照。近十年來，國家積極倡導產教融合的發展，隨著《關于深化產教融合的若干意見》的出臺，政府主導的管理體制強制性的增強，產教融合發展的制度環境正在改變。

（二）社會規范機制

社會規范機制是指組織依從于各種社會壓力的信念，或是周圍社會環境的評價對組織信念的形成產生“潛移默化”的影響作用，促使組織成員形成共有的行為規則和標準。它決定著組織成員的共有信念和價值標準，即他們的世界觀和價值觀。社會規范可以內化為組織成員的“共享信念”，這種“共享信念”能夠潛移默化地影響組織成員的思維和行為，進而產生自覺的行動，指導組織成員沿著相同或者相似的路徑“步調一致”地向前發展。對于產教融合而言，應協調與平衡各方的力量，在各方共同努力的基礎上，營造產教融合的制度環境壓力，進而形成社會規范性體系[15]。

1.各方力量的協調與平衡。職業教育產教融合是一個需要多元行動主體共同合作的活動，具體而言，需要政府、雇主、工會、學徒、行會等多元合作者的協商與合作。為此，國家、企業、工會、學生應有所為，形成合力。

政府應引導企業實施長期的發展戰略，避免企業采取短期盈利主義、機會主義行為。充分發揮市場的作用，引導企業按照市場需求轉變生產方式、更新升級生產技術，實施高技能、高工資戰略。企業應從長遠考慮，建立和諧的勞資關系，采取糅合的手段處理勞資沖突，積極主動采取長期發展戰略，承擔國家技術技能積累的責任，承擔企業的職業教育責任。企業之間應建立良好的合作、競爭關系，建立企業群體利益代言組織，完善行業協會的建構、發展行業協會力量，一方面為企業群體利益代言，一方面約束企業行為。工會應加強自身力量，真正成為工人的代言人，超越工人個人利益，建立群體自覺，加強工會與雇主博弈的力量，使工人與企業之間關系的不對等變為對等，使松散的工人力量變為強大的工會組織。只有政府、企業、行業協會、工會、學生等均實施一種長期的發展戰略，產教合作發展才能順暢，技能形成才能達成。

2.營造產教融合的制度環境壓力。在各方力量協調與均衡、形成合力的基礎上，營造產教融合發展的制度環境壓力。一是社會環境壓力，例如公眾愿望和媒體關注等。公眾和媒體等應對產教融合進行充分關注，尤其應對企業是否參與產教融合、參與了哪些因素或階段，其參與的效果如何進行關注，給予企業承擔產教融合的職責更多的期待。二是市場壓力，例如供應鏈上下游的行業規范和準則，這就要求行業協會在發展壯大自身的基礎上，積極履行行業自律功能和參與功能，制定行業發展規范與準則，監管企業行為。三是利益相關者壓力，包括行業協會、社會利益團體、工會、學徒（學生）等利益相關者給予產教融合的壓力，督促產教融合的實施。

（三）模仿機制

新制度主義認為，“模仿”即把其他成功組織視為自己學習的“榜樣”“楷模”，這是一種“由內而外”的作用方式。產教融合的持續有效發展離不開各方力量的積極發揮，這就需要形成一種產教融合的文化認同。就像德國的學徒制一樣，能夠成為一種內化的文化。那么在我國營造產教融合的文化認同，可以在深入分析的基礎上，學習德國的學徒文化。

1.重視職業。德國對學徒培訓的重視，源自于其對工作的重視、對職業的重視。獨立的職業發展道路本身是“獨特”的和有價值的，工作對于品格發展和有意義社會生活具有核心意義。工作即是一種職業，是一種源于生活需要的職業。正如舍恩菲爾德所言，“通過學習一種職業，個體在社會方面變得完整，能夠發展穩固的自信……”一種職業絕不僅僅是一項技術資格，深入學習一個行業是全部工作社會化的手段[16]。

在重視職業的基礎上，積極培養社會對產教融合的認同氛圍，激發企業參與產教融合的意愿與行動。

2.尊重技術和工匠。德語Wisenschaft（科學）一詞含義較廣，不僅包括自然科學、語言學和教育學等，還包括一切有系統的知識，如技術、藝、操作技能及其訓練等。在德國，操作技能也是文化積淀的產物，具有濃厚的民族文化特色，在大多數德國人家里，都會有一個自己的工具箱，他們喜歡親自動手制作，并享受著其中的樂趣。可以說，崇拜技術權威的傳統情結是職業教育的內在活力。在德國，師傅在社會中的威望和社會地位極高，并享有很多特權。工匠師傅優越的社會地位吸引了很多學徒，成為師傅的首要條件就是進入學徒培訓，因為有成為師傅的未來期望，年輕的學徒沒有自卑感，也沒有被社會遺忘的感覺。這種重視“技能”以及尊重工匠師傅的文化傳統，深深地影響著德國職業培訓的歷史發展[17]。

在我國營造產教融合的文化認同，也應尊重技術和工匠，建設工匠精神與文化。只有技術和工匠得到尊重，技術和培養工匠的教育才能持續有效發展。