繼續(xù)深化住房制度改革促進(jìn)人民安居

文/崔光燦

住房制度改革是我國(guó)改革開放的重要組成部分，在取得顯著成就的情況下，其本身也經(jīng)歷一個(gè)不斷深化的過程。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的階段性矛盾變化、住房供求矛盾變化、住房市場(chǎng)內(nèi)外部條件變化，住房制度的基本目標(biāo)、措施都要有新的調(diào)整。在當(dāng)前的時(shí)代背景下，需要梳理和總結(jié)住房制度改革的重要經(jīng)驗(yàn)，圍繞解決住房發(fā)展不平衡不充分問題，明確深化住房制度改革的重點(diǎn)，使住房制度更好地體現(xiàn)堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，通過增加住房的可獲得性、可支付性、可預(yù)期性，更多更公平地惠及全體人民，不斷增強(qiáng)人民在住房領(lǐng)域的獲得感、幸福感、安全感。

一、住房制度改革是不斷探索與深化的過程

早在1978年9月，針對(duì)當(dāng)時(shí)的住房困難問題，改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平就提出“解決住房問題能不能路子寬些”，這標(biāo)志著我國(guó)住房制度改革的起步。40年來，我國(guó)住房制度改革成效顯著，住房建設(shè)快速發(fā)展，基本解決了廣大人民的住房問題。2016年人均住房面積達(dá)到36.6平方米，有效滿足了市民的住房需求，我國(guó)的住房總量矛盾基本解決。但改革過程中，具體的住房制度設(shè)計(jì)、住房政策完善存在一個(gè)不斷深化的過程，改革的重點(diǎn)也在不斷演進(jìn)。

住房制度改革起步于解決住房絕對(duì)短缺問題，為加快住房建設(shè)，對(duì)政府與單位統(tǒng)一建設(shè)分配的福利住房制度進(jìn)行改革，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的建設(shè)供應(yīng)機(jī)制。1994年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，把建立分層次的住房供應(yīng)體系、建立市場(chǎng)和保障相結(jié)合的住房新體制作為住房制度改革的重要目標(biāo)。從住房制度改革的手段看，主要經(jīng)歷了公房提租、公房出售、停止實(shí)物分房等，并最終形成了以貨幣化分配為主的新型住房供應(yīng)制度。1998年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》指出“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)”。住房分配貨幣化改革的基本思路是，通過將住房支出逐步納入工資收入，并配以金融信貸、經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)等，支持大家購(gòu)買住房。2000年后，全國(guó)各地基本停止了實(shí)物分房，市場(chǎng)化購(gòu)房成為市民解決住房問題的基本渠道。但由于房?jī)r(jià)不斷上漲，居民購(gòu)房支付能力不足問題越來越明顯。為此，國(guó)務(wù)院于2007年發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，明確提出“把解決城市低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)”。從實(shí)施情況來看，各地分別結(jié)合自身的特點(diǎn)采用多種住房保障形式，一方面完善原有的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房制度，另一方面不斷探索新的公共租賃住房、限價(jià)房、共有產(chǎn)權(quán)住房等政策，各級(jí)各地政府住房保障責(zé)任意識(shí)不斷強(qiáng)化，住房保障制度不斷完善，住房保障范圍不斷擴(kuò)大。2010年后，在不斷調(diào)控住房市場(chǎng)的過程中，開始探索房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，研究市場(chǎng)與保障相結(jié)合的住房制度。2017年黨的十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，再次確定了我國(guó)住房發(fā)展的模式和目標(biāo)。

二、住房制度改革中的幾個(gè)重大理論與實(shí)踐突破

（一）理論認(rèn)識(shí)提高與市場(chǎng)實(shí)踐推動(dòng)并進(jìn)

1.確定住房商品屬性，推進(jìn)住房市場(chǎng)化供應(yīng)。改革開放之初，關(guān)于“住宅商品化”問題在全社會(huì)展開討論，為住房從福利制向商品化過渡作了理論上的準(zhǔn)備。住房是否具有商品屬性的認(rèn)識(shí)，決定了住房能否“買賣”、可否通過市場(chǎng)化機(jī)制供應(yīng)住房，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)在住房領(lǐng)域推進(jìn)的重要理論前提。通過理論認(rèn)識(shí)逐步達(dá)成共識(shí)，也以住房商品的形式在實(shí)踐中加快了探索，改變由政府和單位提供“福利住房”的單一供應(yīng)渠道，逐步鼓勵(lì)社會(huì)、市場(chǎng)多渠道供應(yīng)住房。如上海在通過“鴛鴦樓”向大齡適婚青年提供結(jié)婚臨時(shí)用房的同時(shí)，積極開展“聯(lián)建公助”和“合作建房”的探索，努力拓寬建設(shè)資金和建造渠道。

2.確定公有住房可以“出售”，形成統(tǒng)一的住房市場(chǎng)。1991年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進(jìn)房改的思路。1993年11月，國(guó)務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組在北京召開了第三次房改工作會(huì)議，改變了第二次房改會(huì)議確定的思路，代之以“以出售公房為重點(diǎn)，售、租、建并舉”的新方案。公有住房出售加速了商品住房市場(chǎng)的形成，提高了居民的住房自有率。出售公有住房是以成本價(jià)加優(yōu)惠折扣的辦法把公有住房出售給已租住或獲得新公有住房的住戶，住戶購(gòu)房后即擁有房屋的完全產(chǎn)權(quán)。公有住房出售從1992年實(shí)施以來，不同城市的進(jìn)展情況不同，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。同時(shí)決定，1998年下半年開始停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。至此，我國(guó)已實(shí)行了近40年的住房實(shí)物分配制度退出歷史舞臺(tái)。

4.重新認(rèn)識(shí)住房的“居住”屬性，彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。在住房制度改革市場(chǎng)化推進(jìn)過程中，住房?jī)r(jià)格不斷上漲。一方面中低收入的住房支付能力不足問題不斷呈現(xiàn)，從中發(fā)現(xiàn)需要將住房作為公共產(chǎn)品供應(yīng)給保障家庭，完全依賴市場(chǎng)不能解決所有住房問題。另一方面，由于住房作為“資產(chǎn)”的屬但主要在2000年前后實(shí)施，到2003年，全國(guó)有80%以上的可售公有住房被出售給了職工。

3.確定了住房分配貨幣化，有效激發(fā)了市場(chǎng)活力。1998年7月3日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)），進(jìn)一步確定了深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)：停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，性受到重視，住房被作為投資、投機(jī)品，住房財(cái)富分配的不平衡現(xiàn)象突出。住房需要更多地回歸“居住”屬性，用于滿足人民的居住需求。

（二）形成了若干有效的住房發(fā)展機(jī)制

1.政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用的住房建設(shè)機(jī)制。采用住房建設(shè)中企業(yè)發(fā)揮主體地位，政府從土地供應(yīng)、住房發(fā)展規(guī)劃、住房供應(yīng)方式等方面干預(yù)市場(chǎng)，引導(dǎo)不同主體有效建設(shè)供應(yīng)住房的機(jī)制。這一機(jī)制在加快住房建設(shè)中起到了重要的作用，也將是未來住房供應(yīng)的最主要形式，但過分依賴這一機(jī)制，也容易產(chǎn)生市場(chǎng)供需矛盾，導(dǎo)致市場(chǎng)波動(dòng)加大。

2.民生為先，分層次、多渠道解決住房困難的住房保障機(jī)制。我國(guó)在不同階段，針對(duì)不同類型住房困難家庭設(shè)計(jì)了住房保障政策，包括廉租住房制度、經(jīng)濟(jì)適用住房制度、公共租賃住房制度等。一方面，這些政策有效地解決了中低收入家庭的住房困難，成為我國(guó)住房供應(yīng)體系的重要基礎(chǔ)。另一方面，一些具體政策在實(shí)施中也存在許多問題，如保障房的福利依賴性、極的作用。同時(shí)，由于許多城市的政策都在探索中發(fā)展，對(duì)建設(shè)機(jī)制、供應(yīng)方式，特別是后期上市管理，還需要更深入的政策研究。

4.強(qiáng)化居住，政府支持下市場(chǎng)化住房租賃市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制。我國(guó)近期大力發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，是租賃住房市場(chǎng)供應(yīng)主體多元化的有益探索。在我國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展過程中，租賃住房同樣快速發(fā)展，在一些大中城市，租賃住房供應(yīng)占比快速上升，有效解決了市民的居住需求。但目前的租賃市場(chǎng)以私人分散供應(yīng)房源為主，租賃居住缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性，需要通過政策分配的公平性、使用的效率等問題。因此，需要結(jié)合不同保障對(duì)象的特征，設(shè)計(jì)出有效的住房保障政策。

3.注重長(zhǎng)遠(yuǎn)，家庭自助與政府資助相結(jié)合的共有產(chǎn)權(quán)住房制度。共有產(chǎn)權(quán)住房在我國(guó)經(jīng)過短期的實(shí)踐，逐步成為與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合、有利于促進(jìn)家庭經(jīng)濟(jì)地位提升的政策。共有產(chǎn)權(quán)住房在不同城市有不同的實(shí)踐方式，有的作為保障性住房，有的作為政策性商品住房，主要針對(duì)“夾心層”的住房困難提供解決方案，也起到了積引導(dǎo)，發(fā)展機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期租賃市場(chǎng)，形成新租賃住房供應(yīng)體系。

三、繼續(xù)深化住房制度改革需要把握若干重點(diǎn)

（一）住房制度改革的重點(diǎn)仍是完善住房供應(yīng)方式，不存在“二次房改”

住房制度改革涉及打破一個(gè)“舊制度”，即福利分房制度，但這一制度的“余威”如前所述還沒有徹底消除，還留有一些公有住房。同時(shí)要建立一個(gè)“新制度”，這個(gè)制度以前主要考慮使用貨幣化補(bǔ)貼，但沒有到位。現(xiàn)實(shí)問題是許多人僅依靠工資不能購(gòu)買到商品住房，于是出現(xiàn)了新的矛盾。

從住房制度改革過程看，設(shè)計(jì)一個(gè)什么樣的住房供應(yīng)體系始終沒有完全明確，從最早的公有住房出售到經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，再到后來的廉租住房、公共租賃住房、限價(jià)房，各地實(shí)施了相似但不同的住房供應(yīng)政策，總體上是圍繞著低收入家庭或住房支付能力不足的家庭實(shí)施不同的住房供應(yīng)，而大多數(shù)家庭通過市場(chǎng)化商品住房解決住房問題。所以從這個(gè)角度看，不存在“二次房改”。1998 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中明確了“分類供應(yīng)制度”，這一改革的基本思路與總體目標(biāo)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向相適應(yīng)，必須繼續(xù)堅(jiān)持而不能走回頭路。現(xiàn)在不存在“二次房改”的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

但當(dāng)初設(shè)計(jì)的住房制度改革措施需要不斷完善。基于當(dāng)時(shí)的背景，住房制度改革中許多具體政策的制定還不夠完善，政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的問題尚無法預(yù)見，如經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)供應(yīng)問題、市場(chǎng)化住房?jī)r(jià)格問題等。針對(duì)這些具體問題，我國(guó)于2003年以后不斷完善針對(duì)以住房為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，并于2007年以后，加大了保障性住房的建設(shè)和供應(yīng)力度，完善住房保障政策。這些都是住房制度改革的深化和完善，是1998年住房制度改革目標(biāo)的繼續(xù)實(shí)現(xiàn)。黨的十八大提出要建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求。黨的十九大提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這都是對(duì)住房供應(yīng)體系的框架與原則的完善。所以，如何繼續(xù)完善住房供應(yīng)體系是深化住房制度改革的重點(diǎn)，通過不同的住房供應(yīng)方式，滿足不同人群的住房需求，最終實(shí)現(xiàn)“住有所居”，還需要一個(gè)不斷探索完善的過程。

（二）多渠道解決新市民住房問題是當(dāng)前住房制度改革的突破點(diǎn)

相對(duì)而言，擁有城鎮(zhèn)戶籍的老市民中，多數(shù)家庭已通過住房制度改革、動(dòng)拆遷、住房保障或購(gòu)買商品住房等，較早解決了基本住房問題。但新市民由于進(jìn)城時(shí)間短、工作與收入不穩(wěn)定等原因，多數(shù)還沒有解決基本住房問題。近年來，新市民的住房問題更加突出，一方面房?jī)r(jià)不斷大幅上漲，無論是購(gòu)房還是租房的成本都在增加，新市民的住房可支付能力在下降，另一方面居住的穩(wěn)定性較差，大部分城市租賃住房市場(chǎng)不發(fā)達(dá)、不規(guī)范，對(duì)承租人權(quán)益的保護(hù)不夠。所以，在我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中，無論是購(gòu)房渠道還是租房渠道，都還沒有成為新市民解決長(zhǎng)期居住問題的途徑，而無法長(zhǎng)期穩(wěn)定居住的新市民很難真正實(shí)現(xiàn)市民化。

新市民由于收入、年齡、職業(yè)等存在明顯的差異，不可能簡(jiǎn)單地通過一種方式支持其解決住房問題，需要分類、分層實(shí)施不同政策。

對(duì)于普通進(jìn)城務(wù)工人員，首先要解決居住安全問題，同時(shí)考慮其可支付問題。其中，居住安全問題主要包括居住的消防安全、衛(wèi)生安全，以及居住合法性。因?yàn)檫@部分人口收入相對(duì)較低，更容易為節(jié)約支出而選擇有安全隱患的低成本居所，所以城市管理要規(guī)范與支持并重，積極創(chuàng)造條件，多渠道增加低成本、規(guī)范的住房。如對(duì)依托于單位的建筑工人、制造工人，政府或企業(yè)應(yīng)積極通過建設(shè)職工宿舍的形式，提供安全、規(guī)范的階段性住房。對(duì)于大量的第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)人員，由于他們居住分散、總體支付能力有限，應(yīng)發(fā)展城市租賃住房，特別是普通租賃住房，解決這部分人的住房問題。關(guān)鍵是要為這部分群體留出一定的城市生存空間，而不是通過動(dòng)遷等一味地“擠壓”其生存空間，要規(guī)范和引導(dǎo)，使他們的基本住房權(quán)益得到保障。

對(duì)于新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，主要解決階段性居住的穩(wěn)定性及可支付性。新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，一般積蓄少，在住房市場(chǎng)上經(jīng)驗(yàn)不足，需要一個(gè)安全、穩(wěn)定的居住空間。考慮到他們會(huì)長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)“扎根”，并成為城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力，

（三）從強(qiáng)調(diào)“住房自有率”到重視“住房自住率”

住房自有率也被稱為住房私有率，體現(xiàn)了住房的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，可以反映住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或住房的“私有化”程度，但不能反映居民的居住狀況好壞，更不能說明住房狀況是否公平。

關(guān)于我國(guó)住房自有率是否過高問題，在社會(huì)上引起過不少爭(zhēng)論。一種首先在前期需要對(duì)他們進(jìn)行租賃支持，通過公共租賃住房或租賃補(bǔ)貼，減少其前期的住房支出，使他們有穩(wěn)定的居住環(huán)境，能在城市穩(wěn)定生活。

對(duì)于工作了一段時(shí)間的部分新市民，如果他們收入增長(zhǎng)較快，且未來收入預(yù)期穩(wěn)定，可解決購(gòu)房的可支付性問題，那么可以支持這部分家庭擁有產(chǎn)權(quán)住房，使他們通過購(gòu)房解決長(zhǎng)期安居問題，并起到“有恒產(chǎn)者有恒心”的作用。

針對(duì)新市民的住房政策制定，關(guān)鍵在于使所有打算在城市合法、穩(wěn)定居住和就業(yè)的人口，在住房可獲得性、可支付性上有穩(wěn)定的預(yù)期，使他們可以長(zhǎng)期穩(wěn)定地在城鎮(zhèn)居住，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)住房自有率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，這是一種不合理現(xiàn)象，應(yīng)發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，鼓勵(lì)更多的家庭租房。在此，可以考慮一個(gè)更有價(jià)值的指標(biāo)，就是“住房自住率”，即自己擁有住房并居住其中的比例，這一比例越高，居住的穩(wěn)定性越高。

我國(guó)前一階段存在大量投資投機(jī)性購(gòu)房，住房空置嚴(yán)重，使用效率不高，因此，我國(guó)應(yīng)該同時(shí)鼓勵(lì)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展和住房自住率提高，這兩者是不矛盾的。提高住房自住率，是解決住房回歸居住功能的問題，不要將住房作為投資品，特別是不要將住房大量空置，等待其升值。發(fā)展租賃市場(chǎng)也是為了提高住房的使用效率，同時(shí)增強(qiáng)承租戶的穩(wěn)定性。

從2000年到2010年是我國(guó)住房市場(chǎng)快速發(fā)展的時(shí)期，但住房自住率不僅沒有上升，反而有所下降，全國(guó)從2000年的72%，下降到69.8%。除西藏比較特殊外，住房自住率比較低的區(qū)域有北京、上海、浙江、福建和廣東等幾個(gè)省市，都不到60%，而浙江、福建和廣東還有明顯的下降。提高住房自住率，就是減少住房投資、投機(jī)需求，具體可有許多措施，包括稅收的調(diào)節(jié)等。

（四）處理好住房制度改革中政府與市場(chǎng)的關(guān)系

在深化住房制度改革過程中，要把握好“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題”，“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。

更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，就是在住房供應(yīng)過程中更加重視通過市場(chǎng)機(jī)制配置資源，在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中更要主動(dòng)把握市場(chǎng)規(guī)律，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康持續(xù)發(fā)展。在保障性住房供應(yīng)中，同樣可以更好地利用市場(chǎng)機(jī)制，無論是政府建設(shè)經(jīng)營(yíng)還是支持社會(huì)機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)營(yíng)保障性住房，以及通過提供租賃補(bǔ)貼、利用社會(huì)住房，都要充分考慮與市場(chǎng)供應(yīng)的銜接。住房供應(yīng)對(duì)象是分離的，并不意味著住房供應(yīng)兩大體系是割裂的、不相容的。

更好發(fā)揮政府的作用，政府要做好住房發(fā)展規(guī)劃，并落實(shí)具體措施。一方面要促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)范、健康發(fā)展，另一方面政府在“市場(chǎng)失靈”時(shí)要做好市場(chǎng)的補(bǔ)充。雖然對(duì)國(guó)家為什么干預(yù)住房在理論上還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但多數(shù)國(guó)家都不同程度地干預(yù)住房市場(chǎng)，而不是僅靠市場(chǎng)來解決居民的住房問題。在住房分類供應(yīng)過程中，處理好市場(chǎng)化供應(yīng)與保障性供應(yīng)的階段性不平衡和矛盾，如房?jī)r(jià)上漲過快與居民的支付能力矛盾、保障性住房建設(shè)與中低收入家庭的住房需求矛盾等，這些矛盾產(chǎn)生的原因既有住房供應(yīng)政策本身不完善，也有住房需求的動(dòng)態(tài)變化。這也說明住房供應(yīng)政策體系的建立不可能是“一勞永逸”的，也需要不斷地動(dòng)態(tài)調(diào)整，需要政府的不斷干預(yù)。

（五）處理好住房發(fā)展與城市發(fā)展的關(guān)系

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，住房問題更多是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中的問題，我國(guó)未來還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期要走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，將會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)人口流動(dòng)、城鎮(zhèn)住房需求持續(xù)增長(zhǎng)等問題。

隨著產(chǎn)業(yè)人口向城鎮(zhèn)繼續(xù)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)常住人口的數(shù)量將會(huì)不斷增加，城鎮(zhèn)住房政策將逐步轉(zhuǎn)向重點(diǎn)關(guān)注新進(jìn)常住人口的住房，包括住房租賃市場(chǎng)的干預(yù)、住房居住安全的管理、提高住房自住率等，并根據(jù)人群特征進(jìn)一步細(xì)化住房政策，使更多的常住人口“扎根”城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。但在大中城市中，這一轉(zhuǎn)變不能簡(jiǎn)單地將住房保障范圍擴(kuò)大到常住人口，而必須是住房政策與產(chǎn)業(yè)政策、城鎮(zhèn)化政策的有機(jī)統(tǒng)一，必須考慮與城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城市可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的住房供應(yīng)。住房與城市的其他基礎(chǔ)設(shè)施一樣，承載力是有限的，任何一個(gè)城市都不可能持續(xù)地“膨脹”，大型城市住房資源將會(huì)呈現(xiàn)長(zhǎng)期的“緊缺”，這要求不同城市的住房政策必須差異化。

在城市住房資源有限的情況下，對(duì)住房需求的調(diào)控可成為一個(gè)長(zhǎng)期的住房政策。住房水平的提高不可能是無限的，這就意味著不僅要減少住房的投機(jī)需求，即長(zhǎng)期空置僅作為資產(chǎn)投資的需求，也要調(diào)控“過度的自住需求”，通過市場(chǎng)機(jī)制、稅收政策等提高大面積住房消費(fèi)的持有成本，引導(dǎo)合理的住房消費(fèi)觀念。

（六）處理好住房供應(yīng)中市場(chǎng)與保障兩大體系的關(guān)系

住房供應(yīng)體系作為住房發(fā)展目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)，既反映了一個(gè)國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度，也受城鎮(zhèn)化過程、住房供需關(guān)系等影響。一般將住房供應(yīng)的方式劃分為市場(chǎng)化供應(yīng)和保障性供應(yīng)，其中市場(chǎng)化供應(yīng)的住房供應(yīng)給誰(shuí)，以什么價(jià)格供應(yīng)，完全由市場(chǎng)機(jī)制決定，居民根據(jù)自己的住房支付能力，到市場(chǎng)上購(gòu)買或租賃合適的住房。這是我國(guó)實(shí)施住房制度改革以來的主要住房供應(yīng)方式。

住房的保障性供應(yīng)和市場(chǎng)化供應(yīng)，這兩者要有一個(gè)界面，其主要思路應(yīng)是對(duì)住房消費(fèi)能力不足的住房困難家庭，實(shí)施不同程度、不同方式的住房保障，對(duì)具有住房消費(fèi)能力的住房困難家庭，政府加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和管理，通過市場(chǎng)解決這部分家庭的住房問題。這兩者雖是相互補(bǔ)充的關(guān)系，但不是相互替代的關(guān)系，現(xiàn)實(shí)中必須注意兩者的協(xié)調(diào)。

一是要避免兩大體系之間的沖突，即如果住房保障的范圍過大，覆蓋面過寬，就可能產(chǎn)生住房保障過度，使本來可以通過市場(chǎng)機(jī)制解決的住房問題由政府來承擔(dān)，這樣可能造成對(duì)現(xiàn)有住房市場(chǎng)的沖擊。同樣，如果過分重視發(fā)展市場(chǎng)化供應(yīng)，而忽視了一部分居民由于就業(yè)技能不足、家庭客觀困難等造成的住房困難，將會(huì)使住房保障供應(yīng)明顯不足，產(chǎn)生社會(huì)矛盾。

二是兩大體系雖然是相“分割”的，但這種分割又是相對(duì)的，對(duì)于住房保障中有能力提高自身收入的人群，必須有一個(gè)從保障到市場(chǎng)的上升通道。住房保障家庭在因收入提高等退出住房保障時(shí)，必須能夠順利地進(jìn)入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)解決住房困難。在享受租金補(bǔ)貼的家庭退出住房保障后，應(yīng)獲得此類家庭能夠承受的市場(chǎng)化租賃住房，對(duì)于享受產(chǎn)權(quán)型保障住房的家庭，應(yīng)該在退出住房保障后有相應(yīng)的市場(chǎng)化住房予以銜接。