“鄉(xiāng)村教師支持計劃”三年：五大盲點待補

百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。我國35%的初中、66%的小學、35%的幼兒園設在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村學校是我國覆蓋面最廣的基層教學單位。由于受城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡、交通地理條件不便、學校辦學條件欠賬等多種因素的影響，鄉(xiāng)村教師的職業(yè)吸引力仍然不夠強，“下不去、留不住、教不好”的困惑依然存在，嚴重制約了鄉(xiāng)村教育的進一步發(fā)展。為此，2015年6月，國家開始實施《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》，給予鄉(xiāng)村教師特殊的支持和關照。

目前《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》已經實施近3年，取得了很好的效果。為了全方位了解《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》的實施效果，華中師范大學課題組對湖北、河南、安徽、四川、云南和陜西等6個省12個縣（區(qū)）120余所農村中小學進行了問卷調查和結構性訪談。結果顯示，《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》實施的效果明顯，初步解決了鄉(xiāng)村教師“下不去、留不住、教不好”的問題，但同時也存在五大盲點。

鄉(xiāng)村教師補充呈“差序格局”，村小和教學點成為最末梢的利益獲得者

課題組實地調研發(fā)現，鄉(xiāng)村教師補充政策的主要受益學校依次是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）初中、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心小學、農村初中、農村完全小學。村小和教學點難以得到優(yōu)秀師資。由于在城鄉(xiāng)學校分布結構和城鄉(xiāng)社會發(fā)展中處于底層地位，而且工資和福利待遇較低，因此難以吸引優(yōu)秀師資和優(yōu)秀高校畢業(yè)生到那里任教。

盡管不少省出臺了一些面向村小和教學點教師招聘政策，如湖北省“新機制”教師政策、四川省定向免費師范生政策、安徽省定向培養(yǎng)村小和教學點教師計劃等，但村小和教學點仍然難以獲得優(yōu)秀年輕師資。

為什么會出現這種情況呢？課題組通過對12個縣（區(qū)）60余所村小和教學點負責人訪談得知，鄉(xiāng)村教師和其他人一樣，在對物質條件的需求上具有“經濟人”特性，也會通過流動來獲得更好的工作環(huán)境和發(fā)展機會。盡管目前村小和教學點工作生活條件有了很大的改善，但和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）其他學校相比，還是遜色得多。因此，有些招聘到村小和教學點的高校畢業(yè)生因條件艱苦、生活環(huán)境不適應辭職，有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）學校因師資短缺“截留”了原本到村小和教學點任教的高校畢業(yè)生，也有部分在村小和教學點任教的教師想盡千方百計調往鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）其他學校任教，還有一部分被“借調”到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等單位工作。

《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》實施后，鄉(xiāng)村教師補充呈現鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）初中—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心小學—農村初中—農村完全小學—村小—教學點的“差序格局”，村小和教學點成為最末梢的利益獲得者。

鄉(xiāng)村教師工資待遇“中部塌陷”現象值得高度關注，“以縣為主”的財政體制亟待改變

《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》實施后，課題組調查的中部地區(qū)6個樣本縣（區(qū)）鄉(xiāng)村教師工資年收入均值為38 520元，鄉(xiāng)村教師生活補助約占其工資收入的1/10；西部地區(qū)6個樣本縣（區(qū)）鄉(xiāng)村教師工資年收入均值為46 228元，鄉(xiāng)村教師生活補助約占1/9。

可以看出，西部地區(qū)云南省和四川省4個樣本縣（區(qū)）鄉(xiāng)村教師生活補助較多，工資待遇提升較快，而中部地區(qū)湖北、河南和安徽6個樣本縣（區(qū)）鄉(xiāng)村教師生活補助較少，工資待遇上升慢，鄉(xiāng)村教師工資待遇“中部塌陷”的現象應該引起高度關注。

多年來，國家對西部地區(qū)農村教育進行輸血式的投入，鄉(xiāng)村學校基礎設施明顯改善，鄉(xiāng)村教師的工作待遇顯著提升，東部地區(qū)依仗自身的經濟實力也能保證鄉(xiāng)村學校基礎設施的完善和鄉(xiāng)村教師有可觀的收入，但中部地區(qū)因經濟實力不足，并且得到國家支持力度有限，鄉(xiāng)村教育長期成為被“遺忘”的角落，中部地區(qū)鄉(xiāng)村教師待遇明顯低于西部地區(qū)，這種新的不均衡現象應該引起反思。

鄉(xiāng)村教師的實際收入比本地公務員低，鄉(xiāng)村教師職業(yè)榮譽感和實際獲得感均不高

課題組的調查結果顯示，《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》實施后，有86.2%的鄉(xiāng)村教師認為其工資待遇比本地同級公務員高。在實地調研課題組也發(fā)現，鄉(xiāng)村教師支持計劃實施后，鄉(xiāng)村教師的福利待遇得到明顯改善。例如，課題組調查的12個縣（區(qū)）大部分都提高了住房公積金的繳存比例，由原來6%提高至12%，和本地公務員完全一致；有些地區(qū)將鄉(xiāng)村教師住房納入當地保障房建設規(guī)劃，有效地保證了鄉(xiāng)村教師安居樂教。

但是，課題組調查的部分縣（區(qū)）將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工作補貼和鄉(xiāng)村教師生活補助合并成單項發(fā)放，不少縣（區(qū)）公務員還發(fā)放交通補貼和通信補助等，還有相當于幾個月工資的績效獎，鄉(xiāng)村教師卻沒有，他們的福利待遇明顯處于劣勢地位。

課題組的調查還發(fā)現，分別僅有18.2%、22.8%的鄉(xiāng)村教師認為“職業(yè)榮譽感強”或“實際獲得感高”。

“向農”的鄉(xiāng)村教師編制政策根本無法落實到位，村小和教學點難以得到真正實惠

課題組所訪談的12個縣（區(qū)）教育局負責人都表示目前鄉(xiāng)村學校不存在缺編的問題，問卷結果卻顯示，63.8%的鄉(xiāng)村教師認為本校教師“嚴重短缺”，有35.9%的鄉(xiāng)村教師認為“數量剛好合適”，僅1.3%的鄉(xiāng)村教師表示“嚴重富余”。還有82.6%的村小和教學點負責人表示目前沒有按照生師比和班師比進行核編。這表明這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一且向農村邊遠地區(qū)傾斜的教師資源配置政策，目前還沒有讓鄉(xiāng)村學校尤其是村小和教學點得到真正的實惠。

課題組分析，造成這種情況的原因在于，目前我國仍實行高度集中的編制管理方式，我國“以縣為主”的財政體制決定了鄉(xiāng)村教師編制的增加意味著教育經費支出的增長，在目前“只減不增”的政策背景和縣級財政普遍“寅吃卯糧”的情況下，即使國家政策一再要求實行“向農”的教師編制政策，但在目前“以縣為主”的財政體制讓縣（區(qū)）級政府不得不考慮本級財政承擔的巨大壓力。

而且，目前實行的是“自上而下”核編方式，即省級政府提出鄉(xiāng)村學校編制方案，縣（區(qū)）級政府根據本縣的財政狀況和在校學生人數、班級數等指標核定鄉(xiāng)村教師編制，鄉(xiāng)村學校根據縣（區(qū)）級政府核定的教師編制來安排教學，這種方式根本沒有考慮到農村自然地理、人口、經濟、文化等方面的巨大差異，也沒有考慮到不同鄉(xiāng)村學校的實際需要，如鄉(xiāng)村教師結構性短缺、農村寄宿制學校生活教師需求、留守兒童心理輔導、教師外出培訓、“全面二孩”政策導致鄉(xiāng)村女教師扎堆兒請假等。

所以即使目前“向農”的教師編制政策也難以讓鄉(xiāng)村學校尤其是村小和教學點得到真正的實惠，該政策還會讓改革后新增加的教師編制“流向”縣城中小學以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中小學，或者被部分有關系的鄉(xiāng)村教師直接“帶編進城”，村小和教學點教師嚴重缺編的問題依然存在。

鄉(xiāng)村教師職稱評定優(yōu)惠政策難以真正落地，音、體、美等“小科”教師明顯“吃虧”

課題組對12個縣（區(qū)）政策文本比較發(fā)現，絕大部分縣（區(qū)）規(guī)定，在實現縣域內城鄉(xiāng)學校教師崗位結構比例大致平衡的基礎上，職稱評定適度向鄉(xiāng)村學校教師傾斜，在同等條件下優(yōu)先評聘鄉(xiāng)村教師，且鄉(xiāng)村教師評聘職務時對外語不作要求。課題組對12個縣（區(qū)）教育部門負責人的訪談也證實教師職稱評定向農村傾斜。

但是，課題組的調查結果顯示，僅16.6%的鄉(xiāng)村教師表示“職稱評定并沒有向農村傾斜”，有42.8%的鄉(xiāng)村教師回答“沒有”，還有40.6%的鄉(xiāng)村教師表示“不清楚”。實際上，鄉(xiāng)村教師在高級職稱評定的名額分配上仍處于劣勢地位，縣城和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）學校教師則擁有明顯的優(yōu)勢。

而且，鄉(xiāng)村教師高級職稱評聘的“門檻”高，盡管目前鄉(xiāng)村教師評聘高級職稱已經取消了外語和論文的基本要求，但任教年限、課題、教學實績、獲獎等一項都不能少，那些工作在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以下的鄉(xiāng)村教師尤其是村小和教學點教師處于明顯的劣勢地位。有些縣（區(qū)）規(guī)定教學工作量和教學成績作為必備的考核項目，導致鄉(xiāng)村學校音、體、美等“小科”教師明顯“吃虧”，他們職稱評定的難度明顯增大。

如何削減五大盲點

《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》是一項公共政策，之所以在執(zhí)行過程中出現盲點，主要原因在于：政策目標不精準，配套政策不到位，政策落實出現偏差。為此，筆者建議在這幾個方面采取應對措施。

精準施策，保證《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》政策目標精準。《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》實施后，部分子政策目標不太精準，導致政策執(zhí)行出現嚴重偏差。這就需要進一步精準施策，靶向治療。例如，針對村小和教學點難以按照生師比和班師比進行核編的問題，需要“自上而下”和“自下而上”的核編政策，改革“以縣為主”的教育財政管理體制，避免縣級政府因財力有限有意限制甚至減少鄉(xiāng)村學校教師編制；針對村小和教學點的鄉(xiāng)村教師職稱評定難的問題，需要制定專門面對村小和教學點以及音體美等“小科”教師職稱評定的優(yōu)惠政策；針對年齡大的鄉(xiāng)村教師不愿參加培訓的問題，需要專門制定適合鄉(xiāng)村中老年教師群體的培訓激勵措施。

堅持制度創(chuàng)新，打出全方位組合拳，完善相關配套政策。要保證《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》順利實施，必須完善相關配套政策。例如，嚴守鄉(xiāng)村學校教師的“入口關”，強化專業(yè)對口和實行教師資格證年檢制度；實行村小和教學點專項招聘政策，實行教師生活補助倍增計劃，保證村小和教學點教師“進得來，留得住，教得好”；完善鄉(xiāng)村教師退出機制，對不適應鄉(xiāng)村學校教學工作的教師實行轉崗、提前退休等政策；國家加大對中部地區(qū)教育財政支持力度，堅持省級統(tǒng)籌的鄉(xiāng)村教師生活補助政策，并且逐步實施“以省為主”的鄉(xiāng)村教師績效工資保障機制，保證鄉(xiāng)村教師實際收入高于本地公務員實際收入，增強鄉(xiāng)村教師的職業(yè)榮譽感和實際獲得感；鄉(xiāng)村教師培訓要注意教師職業(yè)倦怠、心理亞健康、班級管理困惑、家校合作矛盾、計算機能力低下、對外界信息資源的恐懼、排斥甚至匱乏等現實問題，同時關注復式教學、小班教學和多科教學等現實需求。

矯正政策執(zhí)行偏差，讓《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》持久發(fā)力。要保證《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》這項公共政策能持久發(fā)力，就必須對政策執(zhí)行的偏差進行矯正。首先，要制定正確合理的規(guī)制以約束《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》執(zhí)行主體的行為，促進政策執(zhí)行行為的公開、透明，強化公眾對《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》執(zhí)行過程的全程監(jiān)督，防止政策執(zhí)行主體自由裁量權的濫用。同時，要及時將政策執(zhí)行的困難和障礙公示于眾，讓鄉(xiāng)村教師理解《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》執(zhí)行的困難，形成政府與鄉(xiāng)村學校教師相互理解、互相支持的良性政策環(huán)境，也可以在政策執(zhí)行中出現新情況、新問題時，及時采取調整和補救措施，減少《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》政策執(zhí)行的偏差和不確定性。