共享發展理念下我國推進人的城鎮化的理論邏輯

焦曉云 王金

摘 要 當前，我國城鎮化存在著土地城鎮化快于人口城鎮化、常住人口城鎮化快于戶籍人口城鎮化、農業轉移人口難以融入城市、城鎮化割斷了城市文脈的延續等問題。人的城鎮化就是要讓農業轉移人口與城市居民享有同等的“國民待遇”，這是回歸城鎮化本質的必然要求。實現人的城鎮化是全面建成小康社會的必然要求、是產業結構調整的重要推動力、有利于促進國民經濟健康持續發展、有利于提高國民素質。

關鍵詞 共享理念；現實反思；人的城鎮化；理論邏輯

[中圖分類號]F291.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）08-0010-04

共建共享是經濟社會發展的理想狀態，共建是共享的前提，共享是共建的目的。只有“以共享引領共建、以共建推動共享，才能厚植發展優勢、凝聚發展偉力、提升發展境界”[1]。習近平指出，人民是現代化建設的主體，也是現代化成果共享的主體。[2]我國是社會主義國家，人民是國家的主人，建設社會主義是人民群眾義不容辭的責任，共享發展成果是人民群眾當仁不讓的權利。長期以來，我國推行的是“攤大餅”式的城鎮化發展模式，其最注重的是城鎮數量的增加和城市規模的擴大。在土地的快速擴張中，人民群眾的“失落感”和“被剝奪感”與日俱增，為滿足人民群眾對美好生活的新期盼，讓人民享有更多獲得感和幸福感，必須共建共享城鎮化發展成果，推進人的城鎮化。所謂人的城鎮化，指的是重新調整現代化建設進程中城鎮發展與人的發展之間的關系，這種調整將人的利益放在首位，將農業轉移人口市民化作為中心任務，將農業轉移人口生活方式、生產方式、思維方式、價值觀念等社會屬性的轉變作為重要抓手，通過城鄉之間經濟、社會、文化、情感等的融合最終實現農業轉移人口城市融入。從根本來看，人的城鎮化就是要讓農業轉移人口與城市居民享有同等的“國民待遇”，這是回歸城鎮化本質的必然要求。積極推進人的城鎮化，讓農業轉移人口共享現代化發展成果，有利于提高城鎮化質量，促進人的全面發展。本文試就共享發展理念下人的城鎮化的理論邏輯、現狀反思和戰略選擇作一簡要探討。

一、對我國當前城鎮化現狀的反思

人的發展滯后于經濟社會發展是經濟發展史上的普遍現象。城鎮化進程中，我國對人的城鎮化關注不夠，城鎮化發展出現了異化。隨著城鎮化進入加速期，早期片面注重經濟發展、忽略人的發展的后果開始凸顯：階層利益固化、兩極分化嚴重、干群關系緊張、地方性沖突數量激增等。“據中國社會科學院2013年社會藍皮書透露，近年來每年發生的群體事件竟高達十余萬起。”[3]當前階段，我國推進人的城鎮化依然面臨諸多困境。

1.土地城鎮化快于人口城鎮化

經濟上升期，經濟效益往往是地方政府重要的考評指標，這在城鎮化建設上則表現為城市“攤大餅”式的擴張。新城區、開發區、工業園區如雨后春筍般冒出，馬路、廣場、公園求大求洋等，造成了城鎮建設用地的低效粗放，這必然侵占耕地資源，威脅國家糧食安全和生態安全。然而，我國的行政管理體制是“財權上收，事權下放”，地方政府面臨“財-職”匹配失衡、缺乏足夠資金發展經濟和推動城鎮化建設的困境。地方官員為發展經濟，應對上級考核必須積極招商引資，開發資金來源。讓地方政府欣慰的是，我國法律規定，地方政府是農地最終用途的主導者和決策者，“擁有獲得農地并將其轉給城市使用者的排他權利”[4]。所以，1994年分稅制改革后，“土地財政”便成為地方政府的主要經濟來源。地方政府對土地的過分依賴不但抬高了房價，而且剝奪了土地轉讓過程中本來應屬于農民的土地增值收益。受利益驅使，地方政府不斷推進以擴大城市規模和增加城鎮數量為特征的城鎮化建設，“據統計，自20世紀90年代以來，全國城鎮建設用地從1.2萬km2增長到4.0萬km2，增長3倍左右，但城鎮人口規模增長不足2倍。”[5]由于忽視產業發展，產業的集聚能力不強，不能吸引更多的農業轉移人口就業，從而延緩了人口城鎮化的進程，最終導致土地城鎮化的發展速度遠遠快于人口城鎮化的速度。據人民日報報道，“2000～2010年，全國城市建成區域面積由2.24萬平方公里增加到4.01萬平方公里，增長79%；同期城鎮人口由45 906萬增加到66 978萬，增長45.9%。二者相比，土地城鎮化增幅是城鎮人口增幅的1.7倍。”[6]如果再考慮到2億多沒有城市戶口不能充分享受城鎮用地的農業轉移人口這一特殊情況，土地城鎮化應該是人口城鎮化的兩倍多。

2.常住人口城鎮化快于戶籍人口城鎮化

從我國城鎮化發展過程來看，城鎮化率的提高主要是依靠農民進城務工帶動的，“據統計，農業人口轉移對我國城鎮化率提高的貢獻率超過50%。”[7]在我國現有的行政體制下，推進人的城鎮化，讓農業轉移人口公平分享城鎮化發展成果，龐大的資金支持是必需的。根據專家計算，每個進城農民實現向市民的完全轉化，解決包括住房在內的各項公共服務，政府需要投入10萬元～20萬元。[8]如果將我國現有的2億多沒有城鎮戶口的城鎮常住人口全部市民化，則地方政府需要投入20萬億元～40萬億元。然而現實情況是，這筆龐大的開支并沒有納入國家的財政預算，完全由地方政府承擔，而地方政府并沒有穩定可靠的稅收來源，發展經濟與推進城鎮化建設所需資金主要依賴土地轉讓的“剪刀差”。正因為此，調研戶籍改革意見時，幾乎所有被調查的市長都發出了反對的聲音。[9]而地方政府反對是我國戶籍制度改革遲遲難以取得實質性進展的根本原因。現有財稅體制下，“要地不要人”才是符合地方政府利益的現實選擇，也由此導致了我國戶籍人口城鎮化率遠遠低于常住人口城鎮化率。截止2015年年底，我國城鎮的常住人口城鎮化率達到56.1%，而戶籍人口城鎮化率僅為39.9%[10]，戶籍人口與常住人口的城鎮化率相差16個百分點。按照2015年年底我國13.75億人口計算，我國仍有大約2.23億只有“應然”市民身份，卻無“實然”市民待遇的農業轉移人口，常住人口城鎮化快于戶籍人口城鎮化。

3.農業轉移人口難以融入城市

農業轉移人口被城市主流社會邊緣化，他們處于社會底層，成為城市的“邊緣人”和“守望者”。當前，農業轉移人口城市融入情況并不樂觀，只有極少數農民工完成了向城市居民的轉變[11]，對大部分人來說，他們徘徊在城市邊緣，難以真正融入城市社會。首先，農業轉移人口難以實現經濟融入。農民工就業以制造業、建筑業、批發零售以及其他服務業等工作強度大、工資待遇低的勞動密集型產業為主，而這些工作是城市居民不屑一顧的苦、累、差工作的典型。農民工與城市居民的工資待遇差距明顯且逐年拉大，2011～2015年，兩者月均工資收入差距為：1 434元、1 607元、1 681元、1 833元、2 097元。①同時，外出農民工與用人單位簽訂勞動合同的比例基本保持在40%左右，這意味著六成左右農民工的勞動得不到法律保護。其次，農業轉移人口難以實現社會融入。一方面，農民工的社會交往孤立化。由于城市對農民工的誤解和排斥，再加上農民工自身素質較差和與生俱來的自卑感，他們與城市居民很少甚至沒有交往，他們的社會交往主要局限在以血緣和地緣形成的熟人社會。農民工非主流文化與城市現代文明相隔離、對立甚至沖突，這加劇了他們與城市的隔膜、隔離與隔絕，加大了農民工融入城市的難度。另一方面，農民工的政治參與邊緣化。傳統小農社會的有限理性導致農業轉移人口政治參與熱情不高，以初中文化程度為主體的農民工的文化水平限制了他們政治參與的深度與廣度。高頻流動也容易造成流出地和流入地對其政治參與管理的“漏洞”，農民工成為政治參與的事實上的旁觀者。最后，農業轉移人口難以實現文化融入。一方面，農民工和城里人存在心理隔膜。情感是聯系人與人之間關系的紐帶，親疏遠近是個體進行趨利避害理性選擇的結果。在二元社會下，處于社會底層的農民工面對具有優越感的城里人時，就會變得更加自卑和沉默寡言，農民工和城里人的心理距離一步步拉大，心理疏遠導致情感疏離，城里人對農民工更加排斥，農民工對城里人更加抵觸，從而進入惡性循壞的怪圈。自卑感使得農民工的交往主要限制在老鄉和同行之間，“有著相近的社會位置的人們之間的社會交往要比其位置相差大的人們之間的交往普遍些”[12]，交往的狹窄又進一步限制了他們的視野，加重了與城里人的心理隔膜。另一方面，農民工的價值觀與城市現代價值存在沖突。城鎮化進程中，雖然部分農民開始接受城市文明和現代思想觀念，但總體上他們還是固守著植根于農耕文明的鄉土文化。農村以“禮俗”和農耕文明為核心的鄉土文化與城市以“法理”和工業文明為核心的城市文化有著本質的區別，進城農民工在面對城市現代文明時往往不知所措。

4.城鎮化割斷了城市文脈的延續

在紀念孔子誕辰2565周年國際學術研討會上，習近平指出，優秀傳統文化是國家傳承和發展的根本，丟掉傳統文化等于割斷了民族的精神命脈。[13]特色的城市文化是城市的根與魂，繼承和發揚傳統文化是增強城市內涵、提升城市品質、塑造城市形象的必然選擇，只有經過城市文化的長期浸潤，城市才具有自己的特色與氣質。但城鎮化建設破壞了我國的城市歷史文化的傳承，損害了城市的根與魂。首先，大拆大建破壞了歷史建筑及其文化傳承。由于管理者對城市發展規律和文脈傳承的重要性認識不到位，傳統城鎮化進程中“去歷史，去文化”等現象較為突出。城鎮化建設將歷史傳承和文脈延續拋諸腦后，異化為房地產化，貪大求洋、崇尚國外成為很多地方城鎮化的特色，城市建設淪為國外設計師的實驗場所。與建設新城和建設新房相對應的是歷史建筑和城市“活化石”的消亡，改革開放30多年來，我國已經消失的非移動性文物達4萬多處。[14]人們過度關注房地產開發和產業發展，忽視了歷史建筑承載的文化記憶功能，大拆大建破壞了文化的延續，抵消了文化的滲透功能。其次，舊城改造造成了歷史文化景觀的建設性破壞。舊城改造包括對舊建筑進行修復再利用、歷史性保護及改進基礎設施等，一般來說，舊城改造需要保持城市原來的風格與特色，并將設計者對城市的理解與感悟融進建筑中去。可以說，舊城改造在完善城市功能、塑造城市形象、提升生活質量等方面發揮了重要作用。但受經濟利益驅使和缺少相應的規范，舊城改造更多地為經濟目的和政治目的服務，忽略了城市和建筑“石頭史書”的功能。“建設性破壞”不斷在城市蔓延，“城市的自然和文化個性被破壞”[15]，舊城改造盲目追求洋設計或套用同樣模式，造成“千城一面”的可悲景象。最后，過度商業開發造成了城市景觀的開發性破壞。在名勝古跡和歷史建筑集中的地方，地方政府往往開發旅游業，這不僅有利于地方經濟發展，而且能夠發揮名勝古跡和歷史建筑的育人作用和文化傳播功能。但是，少數地方政府在開發旅游業時片面追求經濟利益，對名勝古跡和歷史建筑進行過度商業運作和超負荷利用，有的地方為擴大景點范圍甚至對古舊建筑采取拆毀重建、全面改造等破壞性開發方式，這使得大批歷史文化名鎮、名街、名建筑、名人故居等文化資源遭到嚴重破壞，開發性破壞使城市失去了歷史感和厚重感，失去了品質秉性與城市個性。

二、推進人的城鎮化的理論邏輯

人的城鎮化是新型城鎮化的核心。只有推進人的城鎮化，才能推動農業轉移人口持續向城市流動和農民工的市民化，才能從根本上提高城鎮化質量和國民素質。本質上，人的城鎮化就是要實現人的全面發展，提高人的勞動能力，彰顯人的個性，豐富人的社會資本。推進人的城鎮化客觀上有利于產業結構調整和拉動投資增長，有利于通過人的解放和發展使城鎮化成為經濟增長的巨大引擎。

1.實現人的城鎮化是全面建成小康社會的必然要求

以片面強調擴大城市規模和增加城市數量為顯著特征的“攤大餅”式的城鎮化發展模式導致了城鄉差距持續擴大、社會事業發展相對滯后、能源資源等的剛性約束越來越大等問題。其中特別突出的是城鄉之間基礎設施和公共服務不均等，農業轉移人口不能享受“國民待遇”，廣大農民不能公平分享發展成果。因此，必須改變舊有的城鎮化發展模式，積極推進人的城鎮化。只有讓人民共享發展成果，才能縮小城鄉差距、從根本上改變二元結構，實現城鄉一體。黨的十六大報告指出，“全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”[16]，這既提出了2020年的奮斗目標，又指明了建設小康社會的目的是“使發展成果更多更公平惠及全體人民”[17]。可見，實現人的城鎮化既是全面建設小康社會的重要內容，又是全面建成小康社會的必然要求。

2.人的城鎮化是產業結構調整的重要推動力

人的城鎮化的重點是實現農業轉移人口市民化，農業轉移人口市民化的過程也是城市基礎設施和公共服務共享的過程。因此，實現人的城鎮化必須調整城市產業結構，大力發展第三產業。事實上，人的城鎮化與第三產業呈高度正相關關系，我國第三產業發展緩慢的主要原因就在于人的城鎮化進展緩慢。推進人的城鎮化，農村需要轉移剩余勞動力，發展適度規模經營，積極推廣農業機械化和先進農業技術，發展現代農業；城市需要積極調整產業結構，大力發展勞動密集型和知識密集型服務業，努力增加就業崗位，吸納農業轉移勞動力。在人的城鎮化進程中，2012年我國服務業的增加值首次超過工業，成為第一大產業，這標志著我國第三產業取得了長足發展。產業結構調整是實現人的城鎮化的必然要求，人的城鎮化客觀上促進了產業結構調整，是產業結構調整的重要推動力。

3.人的城鎮化有利于釋放內需紅利，促進國民經濟健康持續發展

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出，2020年我國的城鎮化率將達到60%左右，這意味著未來幾年我國還有近1億農村人口進入城鎮，加上當前在城市工作但并未享受市民待遇的2億多人口，需要實現人的城鎮化的人口超過3億人。按照保守估計，實現人的城鎮化平均每人需要10萬元計算，未來幾年人的城鎮化將會釋放30萬億的基礎建設等投資需求。另一方面，2015年我國城鄉居民的消費比是2.5∶1，3億農業轉移人口實現人的城鎮化以后，隨著他們的生活方式轉變和收入水平的提高，必然會促進他們在衣食住行等方面的消費市民化，每年將會增加4.5萬億的消費需求，從而有力推動國民經濟的健康持續發展。

4.推進人的城鎮化有利于提高國民素質

人的城鎮化的關鍵是實現農業轉移人口的城市融入。農業轉移人口要想真正融入城市就必須適應現代社會的發展要求，主動拋棄“禮俗社會”落后的生活方式和價值觀念，形成與“法理社會”和現代工業文明相適應的現代價值理念。農業轉移人口只有具備現代品質，實現生活方式和價值觀念的現代化，才能完全融入城市社會。從本質上來說，人的城鎮化過程就是傳統的鄉土文化向現代的城市文化融合的過程。工業文明與農業文明通過交流交融交鋒形成的既適用于城市又通用于鄉村的普適性文化，有利于提高農民的現代意識，有利于提高整個國家的國民素質。

三、結 語

物的城鎮化和人的城鎮化是城鎮化建設基本的內容。與物的城鎮化相比，人的城鎮化更能體現新型城鎮化的本質。當前，我國城鎮化率已經達到世界平均水平，但是仍有2億多的農業轉移人口只有“應然”的市民身份，享受不到“實然”的市民待遇，他們仍處于“半城鎮化”狀態。發展的目的是讓更多的人享受現代化成果，從而改善人們的生活狀況，提高人們的生活水平，最終實現人的全面自由發展。因此，當物的城鎮化發展到一定程度后推動實現人的城鎮化是社會發展的必然要求。可以說，能否解決好人的城鎮化問題直接關系到未來中國經濟的發展前景。新型城鎮化進程中推進人的城鎮化必須堅持以人為本、共建共享的發展理念，需要進一步打破限制人的發展的制度藩籬、提高農業轉移人口的綜合素質、推動農業轉移人口融入城市，同時還要努力提升政府的治理能力和治理水平，積極營造良好的人居環境，將城鎮化納入法治軌道，建設法治城鎮。

需要指出的是，推進人的城鎮化建設，實現農業轉移人口的市民化必然會擴大內需、刺激消費以及拉動投資，但這是推進人的城鎮化建設的結果，而不是原因。因此，切不可將人的城鎮化建設當作擴大內需和拉動投資的手段，而只能看作政府確保每個人公平分享發展成果的職責，政府更多要考慮的是農民進城以后能否實現穩定就業與獲取可靠保障。否則，作為理性經濟人，政府的趨利本能就會導致它只注重有多少人作為廉價勞動力進城務工以及有多少土地可以用來進行新城建設和規模擴張，而對農業轉移人口關注的就業、教育、養老、醫療等社會保障漠不關心。這樣的城鎮化不是真正以人為核心的城鎮化，其本質是打著人的城鎮化幌子的以增加城市數量和擴大城市規模為核心的物的城鎮化的再現。

[注 釋]

① 根據《中國統計年鑒2015》和2013～2015年的《全國農民工監測調查報告》相關數據計算得出。

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Abstract：At present，there are some problems in the process of China's urbanization，such as land expropriation is faster than population urbanization，the urbanization speed of resident population is greater than household population，it is difficult to integrate into the city for agricultural transfer population，the urbanization cuts the continuity of the urban context，etc. The purpose of the people's urbanization is to make the agricultural transfer population enjoy the same national treatment，which is the inevitable requirement of the nature of urbanization. Population urbanization is an inevitable requirement for building a well-off society in an all-round way，as well as an important impetus to the adjustment of industrial structure. It helps to promote the healthy and sustainable development of the national economy，and improve the quality of the people.

Key words：sharing concept；realistic reflection；population urbanization；theoretical logic

（責任編輯：張積慧）