官員變更與政策不確定性：一個綜述

吉黎

摘 要 在以政府官員主導的發展模式中，政府治理問題是當前經濟轉型和改革的重要問題。文章以現有文獻為基礎，系統地梳理和分析了政治激勵下地方官員變更與地區經濟增長的關系和具體的作用機制，以及官員變更常態化所帶來的政策不確定性對財政政策和企業經營行為的影響，最后指出如何保持經濟政策的連續性和穩定性，確保政令連續、決策連貫的基本要求，是今后將要重點解決和關注的問題。

[關鍵詞]政治激勵；官員變更；政策不確定性；經濟發展

[中圖分類號]F812 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）08-0025-04

改革開放以后，我國的經濟增長速度迅猛，“中國特色的財政聯邦主義”和“政治晉升錦標賽”幫助我們較好地理解中國經濟發展的奇跡。從財政激勵來看，財政分權制度向地方政府提供市場化激勵，分權給予地方政府更多的經濟自主權，經濟發展給地方政府帶來了更多的財政剩余，因此地方政府熱衷于進行經濟轉型改革。然而僅從財政分權的角度，無法解釋為什么在分稅制改革以前，即財政包干制度下，不僅沒有帶來經濟的快速穩定增長，反而造成了中央政府和全國財政的困難，因此不得不考慮我國的政治管理體制和干部考核體系。在我國的政治體制里，地方官員的任命均是由上級政府決定，中央政府控制著對地方政府官員的考核和任免，比起財政資源，地方政府官員更看重自身的政治利益，那么為了得到政治晉升，地方官員會展開以GDP為主的晉升錦標賽，在這種政績觀的影響下，地方官員有著強烈的動機致力于本地區的經濟發展，即“為增長而競爭”（張軍，2005）。

中央政府對于地方政府官員以及各級地方官員也都可以對下級政府官員實施有力的政治激勵，形成了逐級的行政發包制（周黎安，2008）。在這種政治體制的安排下，政治激勵逐級向下傳遞，中央預定目標逐級向下發包，下級政府官員逐級向上輸送經濟增長，上級政府官員向下級官員許以政治晉升。政治激勵發揮效用，還需要一個客觀條件——官員任期制。1978年改革開放以后，鄧小平針對領導干部職務終身制進行改革，鼓勵老干部的離休退休，對領導干部任職年齡和職務期限進行了限制，積極推動黨的干部隊伍革命化、專業化、年輕化、知識化改革。1984年中央適度對干部管理權限進行下放，確定了下管一級的干部管理體制，于是任命權就成為省級政府鼓勵下級政府官員進行經濟競賽的重要手段（周黎安，2007）。到了20世紀90年代中后期干部的任期制和年輕化已經成為比較成熟的制度，地方官員政治上升通道不再受到限制，尤其是對于沒有政治資源的地方官員，追求高速增長的GDP甚至成為了晉升的主要途徑。

實行任期制和異地交流制度使得地方官員的變更成為了常態，從地方官員變更的統計數據來看，省級官員的平均任期為4年，地、縣級市官員的平均任期僅為3年（耿曙等，2016）。地方官員更替頻繁，實際任期縮短，在“晉升錦標賽”的刺激下，新上任的地方官員為了做出比前任更出色的經濟績效，缺乏對轄區內長期經濟穩定增長的計劃安排，可能終止前任正在進行的政策規劃，造成政策的爛尾和不連續性。而且由于官員異質性的存在，不同的官員對政策的偏好不同，官員更替給區域經濟政策和政企關系都帶來了不確定性，會使微觀企業的經營行為產生波動，造成不確定性風險。本文以現有文獻為基礎，系統地梳理和分析了政治激勵下地方官員變更與地區經濟增長的關系和具體的作用機制，以及官員變更常態化所帶來的政策不確定性對財政政策和企業經營行為的影響，最后指出在官員變更過程中要保持經濟政策的連續性和穩定性，確保政令連續、政策連貫的基本要求。

一、官員更替與經濟增長

最近幾年涌現的一批研究地方官員與經濟增長的文獻，都證實了地方官員與本地區的經濟發展有著非常顯著的關聯。因為中央在考核地方官員的績效時，運用相對績效評估的方法來減少績效考核的誤差，增加其可能的激勵效果，即新任官員要比前任或者類似條件地區做得更好才有更多晉升機會，因此現任官員相對于前任的經濟績效對其晉升有著顯著的正影響（Li and Zhou，2005）。地方官員之間圍繞 GDP 增長而進行的“晉升錦標賽”模式激發了經濟增長動力（周黎安，2007），地方官員作為所在轄區內政府權力的法定代表，能夠影響并制定轄區內的經濟政策，從而對該地區經濟增長起到至關重要的作用。不同省份之間省長、省委書記間交流會對流入省份的經濟增長產生影響，省長交流能夠使流入地的經濟增長速度提高1個百分點左右（徐現祥等，2007）。官員交流不僅有利于轄區經濟增長，并且地方官員經濟增長績效在任期內呈現倒U形的特點（張軍和高遠，2007）。對于地方政府官員來說，最核心的利益是其政治利益，而向地方政府的經濟分權則是其實現政治利益的途徑和手段。地方政府掌握著地方國企的經濟管理權以及區域內行政審批、土地征用、貸款擔保、政策優惠等重要資源，擁有較大的“權力”去自主發展經濟和制定經濟發展政策。

1.投資

地方官員刺激本地區經濟發展的途徑很可能是通過投資，地方官員更替傾向于推高全國總體的投資增長率，同時，各地區地方官員之間競爭的加劇也推高了當年轄區內地方投資的增長率，官員變更當年轄區內地方投資擴張的概率大大提升（王賢彬等，2010）。地方官員對經濟的影響往往會呈現出周期性特點，官員希望在任期間創造最佳績效，借以增加續任（或晉升）的概率， 極大化其任職回報。Tao（2003）發現在黨的十三大、十四大、十五大和十六大會議召開的第2年分別出現了自1987年以來中國總固定資產投資增長率的4次峰值。

2.財政支出

財政資金成是地方官員可直接支配的重要資源。在財政支出的結構當中，地方官員更偏向于基礎建設支出，以此刺激經濟發展。在縣級官員的任期內，政府財政資金投入呈現出倒U形趨勢，并在任期第3年或第4年出現財政投入最高點，以便迎接第4年至第5年到來的政績考核（Guo，2009）。王賢彬等（2013）采用全國省長、省委書記的數據，對地方官員的財政支出行為及其特征和機制進行分析，發現地方財政支出的擴張偏向隨著地方官員的任期增加而呈現下降趨勢，同時高學歷的官員傾向于降低建設性支出比重而提高科教文衛支出比重。政治周期也會影響地方政府財政支出，在省級黨代會召開時，市級財政總支出增長率顯著增加，其中生產性支出比重顯著增加，而福利性支出比重顯著減少（肖潔等，2015b）。

3.土地出讓

雖然地方政府官員同時面臨財政激勵和政治激勵，但是地方政府官員熱衷于出讓土地是源于“土地引資”而非“土地財政”（張莉等，2011）。地方政府的土地出讓行為也呈現出政治周期的特點，余靖雯等（2015）發現土地出讓隨省級黨代會的召開時間而變化，在黨代會召開前一年，土地出讓面積下降約8.7%；黨代會召開的后一年，土地出讓面積增加約10.1%，說明官員一上任就有沖動大量出讓土地，用于招商引資。

4.銀行信貸

地方政府官員可以通過向轄區內的商業銀行施加壓力，干預其信貸業務的運行，使政府支持的企業得到大量的銀行貸款。實證結果顯示，當地方官員發生變更以后，公司獲得的銀行貸款比變更發生以前得到的貸款顯著增加，主要體現在短期貸款增加，而長期貸款并無顯著變化（程哲、白云霞，2015）。紀志宏等（2014）將市委書記和市長同時納入考察對象，發現地方官員54歲左右會出現城市商業銀行信貸規模的峰值，因為這個年齡正處于地方官員仕途變化的敏感期，晉升機會大幅下降，因此面臨著較大的晉升壓力，地方官員處于仕途考慮，會動用自身行政控制力擴大經濟規模，城市商業銀行就成為了重要的融資渠道。

二、官員變更與政策不確定性

以政府官員主導的經濟發展模式雖然創造了經濟的高速增長，但也帶來了諸多弊端，其中一個突出問題就是官員變更造成的政策不確定性。有限任期的設定，以及“縣級以上地方黨委、政府領導成員在同一職位上任職滿10年的必須交流”的規定使得地方官員的更換更加頻繁，地方政府官員變更常態化。地方官員平均的實際任期并不足5年，這種情況容易造成了地方官員的短視行為，希望在短期內取得立竿見影的效果，因此在規劃項目、使用財政資源的時候，不會顧忌其期限，缺乏對轄區內長期經濟穩定增長的計劃安排。如今的大部分省市級領導干部都趨向年輕化，高學歷，不同的領導干部其個人特征愈加明顯，由于發展環境、工作經歷、個人偏好等差異，每一任領導干部都有自己的施政理念，不同的地方官員會實施不同的經濟方針、政策，從而造成官員變更伴隨著前后政策的不連續性，甚至大相徑庭、背道而馳。由于核心政府官員發生了變更，前任官員任職期內所奉行的經濟政策和區域發展政策都有發生改變的風險，官員變更之前所形成的較為穩定的政企關系和政商生態很有可能會遭到破壞，新任官員更多的是帶來新的“游戲規則”（An et al.，2016）。國外的文獻在研究政治不確定性時，往往通過國家領導人的選舉年度來刻畫，進而研究這種不確定性對宏觀政策和企業投資等方面的影響。而國內的文獻則是利用地方官員變更作為政策不確定性的度量，從財政政策的不連續性和企業經營風險兩方面來研究。

1.宏觀角度：財政政策的不連續

官員變更會影響政府的財政支出規模和結構，肖潔等（2015a）使用我國281個地級市的市委書記、市長變更數據，研究其對財政支出的影響，結果顯示市級官員變更，尤其是市委書記變更，對財政支出增長率有顯著的負影響。這種影響程度在經濟欠發達地區較為明顯，而且與官員年齡有關，年輕官員變更對于支出增長率的負影響更加顯著。楊海生等（2015）建立了一套財政效率評價指標體系，對31個省份1999年到2012年的地方財政效率進行測算，考察政策不連續性對財政效率的影響。結果顯示地方官員變動帶來了當地財政政策的不連續性，而這種不連續性損害了地方的財政效率，尤其是當地級市的市長發生變更時，這種負面影響最為顯著。從具體測算結果來看，每當一位市長發生變更，這個省份的財政效率會下降約0.15個百分點，并且市長任期對財政效率的影響呈現U型趨勢。

2.微觀角度：企業經營風險增大

相對于外國企業來說，中國的企業更容易受到當地政治環境變動和區域政策變化造成的影響，因為中國的地方政府具有更強的動力和權力去制定經濟政策，地方政府手里掌握的巨大資源使投資者不得不重視官員變更所帶來的影響。如果企業難以評估新任官員的執政風格會帶來哪些政策變化時，為了規避不確定的風險，企業會采取比較保守穩定的投資策略，降低企業的投資支出水平（Julio and Yook，2012）。在對中國企業的考察中，陳艷艷、羅黨論（2012）發現地級市官員變更對轄區企業投資行為有著顯著的影響，雖然地方官員變更導致轄區內企業的投資支出增加，但是投資效率卻有所下降。

而且政府官員變更可能會對原有的政企關系造成影響，在上一任政府任期內享受產業扶持、稅收優惠、隱性擔保等特殊待遇的企業在新一任政府中任期內能否延續存在著不確定性。羅黨論、佘國滿（2015）就考察了地方官員變更對城投債發行概率和發行規模的影響，以及與發債風險和發債成本的關系。通過對我國省級、地級市發債數據的實證分析，發現由官員變更引發的不確定性會顯著降低城市的發債概率，并減少發債規模。當書記或市長更替，會提高城投債的發債風險，增加發債成本且當變更引發的不確定性程度更高時，對發債成本影響更加顯著。城市償債壓力越大，官員變更的影響更加顯著。羅黨論等（2016）以滬深A股的上市公司為研究樣本，發現官員變更導致的政策不確定性將顯著增加了當地企業面臨的市場風險。如果新任官員與省級官員存在“老鄉”關系時，這種政策的不確定性程度會降低。不僅市場風險增大，官員變更還會顯著增加企業的倒閉風險，并且這一風險存在多期滯后效應。由于官員變更引致的退出風險對于不同所有制的企業存在著異質性影響，對國有企業尤其是非中央國有企業的風險最為明顯。任期的穩定、本地晉升的官員、出生地任職的官員、學歷水平較高的官員會降低企業的倒閉風險（劉海洋等，2017）。政策的不確定性不僅會影響企業的經營，也決定了企業是促進還是抑制稅收規避行為。因為地區核心官員變更，企業不知道新任官員會采取嚴格還是寬松的稅收征管政策，會采取不同的應對行為。陳德球等（2016）的實證結果發現，地區核心官員變更，增加了企業的稅收規避行為，并且這種關系在稅收征管強度較低的地區更加明顯。對于那些具有政治關聯和終極產權為民營性質的企業中，則進行了更多的稅收規避。當地方新任市委書記來自于外地和原任市委書記非正常更替時，對上市公司稅收規避的影響更大。而這種不確定性在國外市場的體現，根據對OECD國家資本市場的考察，在有總統選舉的年度當地的股價波動率在會顯著提高（Bialkowski et al.，2008；Goodell and Vahamaa，2013），這說明了政治不確定性對當地資本市場的影響是普遍存在的。

三、結 論

關于中國官員治理問題的研究是政治經濟學、發展經濟學等領域的熱點問題，學者們通過建立省級、地市級領導干部數據庫，與地區的宏觀經濟數據、財政數據、土地數據，甚至微觀企業數據相匹配，對政治晉升激勵、地方政府行為和企業經營行為等多方面問題進行了理論創新和實證探索，并且取得了一系列的成果，這些研究成果有助于理解當前中國社會發展的經濟現實和內在邏輯。研究的方向也從宏觀上討論經濟績效與官員晉升的關聯，轉變為探討地方官員治理作用于經濟發展的微觀影響機制和途徑，以及官員變更所帶來的政策不確定性對企業等微觀個體行為的影響。

改革開放后我國的干部人事制度進行一系列改革，官員任期制和異地交流制度的規定，在政治激勵的機制下取得了較大的經濟績效，同時也使得地方官員的變更似乎成為了一種新常態。目前在我國的國家治理和經濟社會發展中，官員發揮著非常重要的作用。在政治晉升激勵下，官員更替對當地經濟發展確實起到了一定的引領作用，但是我們也注意到在官員變更常態化后出現的政策不確定性的問題。前后兩任官員所實施的財政政策的不連續性，既造成了財政支出的效率損失，同時也帶來了宏觀經濟政策的不穩定。從而傳導到微觀領域，使得當地企業處于宏觀經濟得不確定性風險中。再加上隨著官員更替，企業不得不面臨舊得政企關系得破裂，新的政企關系的重塑，對于企業的投資、稅收等經營行為都帶來了風險。2013年11月，習近平總書記在山東菏澤調研時強調，“一張藍圖繪就后，就要一任接著一任干。過去確定的東西，正確的，就要堅持下去。當然隨著認識加深，不正確、考慮不到位的，也要與時俱進。關鍵是實干苦干，穩扎穩打，最后總會出成效。”在最近正在召開的全國兩會上，李克強總理在《政府工作報告》中強調，深化政府和社會資本合作，完善相關價格、稅費等優惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。官員治理是國家治理的一項重要內容，在官員變更常態化的背景下，如何確保地方官員變更的過程中，保持地方政策的連續性和穩定性，防止政策的巨大波動，維持穩定良好的政企關系，是未來需要關注和深入研究的方向。

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Abstract： In the development model dominated by government officials，governance is an important issue in the current economic transformation and reform. On the basis of the existing literature，this paper summarizes and discusses the relationship and interaction mechanism between economic growth and local officials' turnover under the political incentive，and the influence of the policy uncertainty brought by the normalization of local officials' turnover on the fiscal policy and enterprise management behavior. Finally，how to maintain the continuity and stability of economic policy and ensure the continuity of government order and the consistency of decision-making are the key issues that will be solved and paid attention to in the future.

Key words： political incentive；local officials' turnover；policy uncertainty；economic development

（責任編輯：張丹郁）