京津冀產業轉移協作的實現機制探討

摘 要 機制建設是京津冀產業轉移協作平穩有序推進的基本保障。針對產業轉移與對接協作的不同環節，京津冀三地需要建立產業轉移的利益分享、產業對接的開放協作、產業入園集聚發展、產業發展的要素流動、產業轉移項目的布局協調、跨地區的產業對口援助和地方政府官員政績考核調整等七種重點機制。這些機制的建立既可以充分調動地方政府、企業和居民共同推動京津冀產業轉移與對接協作的積極性，又可以實現京津冀三地共同利益最大化。

關鍵詞 京津冀；產業轉移協作；實現機制

[中圖分類號]F269.27；F127 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）08-0043-04

“十三五”是京津冀協同發展戰略深入實施的攻堅克難階段，促進更高水平、更有成效、更能實現互利共贏的產業轉移協作是協同發展的優先突破領域之一。但由于京津冀產業轉移與對接協作具有特殊性，單純依靠市場力量短期內難以奏效，為此，不僅需要中央和地方政府共同推動，政府與市場良性互動，還需要建立行之有效的機制，才能在較短時間、較大空間范圍內、較多產業領域取得突破。

近年來，學術界對京津冀產業轉移協作問題比較關注，已形成了豐富的學術成果。在協同發展戰略的帶動下，京津冀三地產業轉移協作取得階段性進展，中國社會科學院京津冀協同發展智庫課題組實施的一項問卷調查結果表明，超過七成的受訪者認可京津冀協同發展帶來產業轉移機會增多，但48%的受訪者認為，產業轉移協作相關的機制建設亟須盡快建立起來[1]。在魏后凱（2016）看來，京津冀三地產業發展具有互補優勢，應該建立平等互利的新型合作機制，形成一體化的主導優勢產業鏈和新型產業分工格局[2]。但毛漢英（2017）認為，京津冀產業協同發展的機制創新是非常必要的，重點應該包括建立產業合作發展機制、收益分享機制、共建共管運行機制、要素交流平臺和流通機制[3]。但薛立強（2015）強調在京津冀產業對接協作中，既要構建一體化政策機制和市場機制，又要探索多中心治理機制和組織間網絡機制[4]。進一步，非首都功能疏解作為京津冀產業對接協作的重點領域，亟須體制機制創新。王殿茹、鄧思遠（2015）認為，非首都功能疏解要建立“飛地經濟”利益分配機制、重大政策協同對接機制、區域聯合行動與執法機制[5]。北京市產業對外轉移是非首都功能疏解的“重中之重”，需要建立相應的區域協同機制，如，利益共享機制、開放協作機制、布局協調機制等（葉振宇、葉素云，2015）。無論是學術研究還是具體實踐都表明，京津冀產業轉移協作機制建設是非常必要的，也是十分迫切的。然而，絕大多數的學者并沒有對這些機制進行比較系統的歸納和詳細的闡述，為此，下文將針對當前京津冀產業轉移與對接協作各環節的現實需要，對七種重點機制進行深入的討論。

一、產業轉移的利益分享機制

京津冀產業轉移協作其實是產業和要素資源實現空間再配置的過程，是產業區域布局的再調整。這涉及了不同層面相關主體的利益訴求，這些復雜的利益關系不僅能夠影響到產業布局調整的規模、進度以及方向，還能夠影響到各地開展產業轉移協作的積極性。

進一步地看，京津冀產業轉移協作主要涉及地方政府、企業和居民三類行為主體的利益，具體可以表現為三個層面：第一個層面是地方政府的稅收收入和地區增加值（GDP）統計；第二個層面是企業的成本節約與營利能力；第三個層面是居民就業。可見，要解決好不同地區三類主體的利益協調問題的前提條件是讓相關方即使不能從產業轉移和對接協作中獲得利益增進，也不至于從中遭受利益損失，特別是要避免出現產業轉移給產業轉出地帶來明顯的稅收流失問題。當然，最好結果是無論是產業轉出地還是產業承接地都能夠從京津冀產業轉移協作中分享到區域合作的收益。在利益共享的合作園區（平臺）建設和收益分享方式上，利益分配不一定都需要由合作相關方的政府直接出面解決，也可以通過市場力量，由企業主導，按照市場方式取得相關的合作收益。

京津冀產業轉移協作給不同主體帶來的利益如何實現呢？最根本的問題是要實現兩個方面的體制機制突破：一方面，突破限制利益分享的體制障礙。我國現行政績考核評價體系都是以行政區為基本單位進行設計的，這類考核評價體系無疑強化了地方政府只顧本地發展利益，而忽視了地方政府推動產業對接協作的重要性。而在產業轉移協作利益分享時，地方政府之間經常遇到產業合作項目創造的增加值指標數和實現的稅收地方留成部分如何在彼此之間進行分配問題。要解決地區增加值和稅收分配問題的現實出路是，要么地方政府作為產業對接方形成基本共識，以協議的形式確定利益分配方案；要么在國家有關部門出臺規范文件，進行相應的制度安排，承認這種跨地區的利益分配的合法合規性，明確地方政府利益的分享方式、分成比例和分享時限。另一方面，企業布局調整和居民就業轉換也要有相應的機制保障。在產業存量調整的情形下，產業轉出地地方政府不可避免要面臨企業退出的后續效應，最棘手的問題莫過于如何適當補償企業退出的利益損失和幫助當地從業者解決再就業問題。為了穩妥解決這些問題，地方政府和企業都需要共同應對，地方政府要建立相應的援助機制以及采取必要的應對措施。

二、產業對接的開放協作機制

事實上，如果從當前情況看，京津冀產業轉移協作的領域并沒有像有些專家預想的那么多，產業對接形式也比較單一。反過來，京津冀產業轉移協作不應該停留于現有產業存量調整，而應該尋找途徑爭取更大的合作增量。只有產業合作增量做大了，京津冀三地各方利益才能兼顧得到。同時，京津冀產業轉移協作做大產業增量是一件“一石擊多鳥”的事情，既有利于解決北京市產業遠距離配套的問題，也有利于解決天津產業基地壯大發展和河北產業轉型升級問題。可取的方案是，以北京市高端產業為引領，帶動產業鏈相關環節就近配套，特別是吸引那些與北京市產業鏈聯系緊密、但現在布局于長三角、珠三角等地區的配套企業到京外周邊地區投資設廠，進而帶動京外周邊地區相關產業發展。據統計，2015年，中關村科技園海淀園企業到江蘇、廣東、上海、河北的投資額分別為76.86億元、46.6億元、40.22億元、18.78億元，這組數據表明長三角和珠三角仍是中關村科技型企業對外投資的重點地區，津、冀的區位優勢卻沒有發揮出來。目前，中關村科技園區海淀園在京外設立各類分支機構超過6 000家，集中分布在廣東、上海、四川、江蘇等省（市），這些分支機構基本都是中關村科技園區海淀園企業的產業鏈延伸型子公司或關聯配套的子公司，這些企業回遷至京津冀地區布點的可能性較大。如果京津冀投資環境出現明顯改善，它們極有可能“北上”。

除了吸引外地關聯配套企業“回歸”之外，京津冀地區科技型企業具有開放型的產業生態，可以通過開放式供應鏈體系引入外協企業直接參與產業鏈不同環節的分工協作。以小米科技股份有限公司為例，該公司作為科技型企業代表，專注于研發設計和品牌營銷，而將生產制造委托專業代工企業負責，類似的現象廣泛存在于智能硬件、共享平臺等領域的科技型企業。換言之，隨著新一代信息技術、智能制造等先進技術的廣泛深入應用，傳統制造業布局與組織模式可能發生顛覆性的變化，基于互聯網思維和契約規則、把市場、用戶、研發設計企業、生產制造企業、平臺運營方和網絡基礎設施提供方有效串聯起來，進而形成廠商與用戶無縫對接、市場反應快、個性化定制與規模化應用兼具的開放式協作網絡，是京津冀探索產業開放協作的升級版。這種分工組織形式是建立在網絡協同機制的基礎上，將產生較強的適應能力、自洽能力和反應能力。

三、產業入園集聚發展機制

京津冀產業轉移協作是產業擴散與集聚的過程，地區要素成本優勢和市場重新定位是產業實現再集聚的動力。產業集聚既存在相同行業企業的集聚，又存在不同行業企業的集聚。對于專業園區或特色園區，更應該強調相同行業的企業集聚，共同利用要素資源、公共技術服務平臺和基礎設施，擴大企業間交流交往以及增加創新知識的流動等。對于創新型園區，則更應該強調不同產業集聚，充分利用產業多樣化的氛圍，激發創業者創新火花，實現多樣化產業協同發展。

在京津冀產業轉移與承接中，不同類型的產業遵循各自的布局規律尋找最佳的投資區位，而要素成本較低的地區（如，勞動力、人才或土地比較富裕的地方）或進入市場比較方便的地區（如，具有交通優勢、本地市場容量大、產業易于配套的地方）都有可能成為產業再集聚的地方。除了市場力量之外，中央和地方政府規劃建設新區或重點產業園區也是承接產業轉移的優勢區域。同時，當產業初始集聚出現以后，這種空間組織形式往往通過產業鏈關聯、公共平臺共享、專業勞動力市場形成等途徑實現產業集聚規模擴大，從而呈現集群化發展趨勢。在產業轉移與對接的過程中，政府行政力量的干預只會產生短期的產業集聚效果，而產業集聚的長期效果則主要由市場力量推動產生的。跟長三角、珠三角相比，京津冀地區市場化程度較低，區域創新創業活力不均，如果地方政府積極有為，積極改善營商環境，幫助企業創造更公平、有序、開放的市場環境，那么企業就容易“生根發芽”；同時，如果地方政府遵循產業集聚規律，不失時機地為產業集聚創造好軟硬條件，更多企業會從產業集聚中受益。

四、產業發展的要素流動機制

人口、資本、技術等要素實現自由流動是京津冀地區一體化的主要標志。理論上，要素回報率高的地方往往是要素集中流入的“洼地”，但現實中，由于體制障礙、商業環境等因素影響，要素流動極有可能出現反向集聚，換言之，要素繼續向回報率低的地方集聚，結果導致地區差異不斷擴大。京津冀要素流動不充分問題比較突出，北京和天津就像兩個巨大的抽水機，把河北的人口、資本等要素持續吸進去，而河北雖然要素回報率不低，但要素流動障礙和收益風險很高，從而導致京、津兩地要素對外擴散緩慢甚至不明顯。所以，清除要素流動的體制障礙和改善要素流動的商業環境，是建立要素流動機制的關鍵。

京津冀三地要實現要素自由流動的關鍵在于，盡快讓那些促進要素集聚的偏向性政策退出，因為這些政策帶有地方保護主義傾向，存在不合理的地方，如，北京市長期實行極低的城市公共交通客運價，降低了城市居民日常出行的真實成本，吸引了越來越多的外來人口蜂擁而入。跟勞動力、技術等要素相比，金融資本流動障礙相對少了許多，然而，京津冀三地金融資本流動的現狀與理想狀態相距甚遠。北京是我國金融機構的“大本營”，猶如一臺巨型的大吸力油煙機，把京外周邊地區的剩余資本都吸了進去，而北京流向京外周邊地區資本卻相對很少。從這一點看，京津冀三地資本自由流動條件雖然開始建立起來，但相應的環境還不成熟，下一步應加強統籌，組建資本聯合體，引導更多的社會資本向京外周邊地區擴散，而不是過度地集聚在北京。另一方面，京津冀三地技術梯度轉移擴散銜接不上。客觀上，津、冀容易接受北京的技術對外轉移輻射，但實際情況卻是相反的，津、冀接受北京技術成果轉移規模遠不及長三角、珠三角，主要原因是京津冀三地之間在技術孵化、產業化方面缺少轉移渠道、對應合作主體以及相關的配套政策，地方政府也沒有意識到要盡快鋪設知識流動的通道，于是，京津冀三地之間知識流動的“鴻溝”長期存在。為此，建立各種形式的創新共同體是京津冀三地建立技術轉移擴散機制的突破口，如，京津冀三地共建技術成果產業化的企業，共同成立行業技術聯盟，共同設立科技成果轉化孵化引導基金，共同組建技術交易市場等。各類創新共同體都可以借此建立相應的技術轉移與合作機制。

五、產業轉移項目的布局協調機制

目前，京津冀地區正進入新一輪大規模的產業布局調整周期，北京市產業對外疏解是這輪產業轉移與對接協作的“先手棋”。產業轉移擴散給眾多的承接地帶來招商引資惡性競爭。為了規避這種現象，京津冀三地政府可以在省際層面建立產業布局協調機制。在國家有關部門的指導協調下，由三地政府派員組建臨時性協調機構，共同擬定產業調整轉移指導目錄，出臺政策組合拳，引導產業合作項目落到合適的投資區位，讓產業轉出方和承接方都能獲得相對透明、對稱的信息，實現產業轉移信息高效匹配。

當然，產業布局協調能否順利推進，主要取決于三個前提條件：第一，產業合作項目利益能否實現相對平等分享。如果有一方過于偏袒、維護自己的利益，那么這種存量為主的產業布局調整就難以持續下去，也難以取得較大的突破，為此要從中探索“機制中的機制”，把布局協調背后的利益機制建立起來，特別是產業合作項目的增加值指標數分成統計、稅收地方留成部分共享等關鍵環節都要予以明確。只有這樣，產業布局協調矛盾問題才能得以破解。第二，產業平臺之間能否無縫對接。京津冀三地無論是承接區域內產業轉移還是引進區外產業項目，關鍵的一個步驟在于產業項目能否從一個平臺順利地切換或跨到另一個平臺，換言之，產業項目有自身的根植環境或賴于生存的生態環境，產業項目在不同平臺之間實現轉移就要解決自身發展的生態環境“切換”問題。第三，產業轉移與對接協作能否聯網。京津冀三地要共同組建產業布局協調網絡，把相關主體接入進來。當然，這個網絡的建立需要中央和地方政府把相關的機制確定下來，各類主體才能比較方便融入到這張產業布局協調的“互聯網”之中。同時，各地開展產業轉移協作時也要抓住時機引入市場力量，讓市場力量在資源優化配置中發揮決定性作用，讓企業真正成為產業轉移協作的主體。當這張網絡的各節點之間在信息、利益、渠道等方面獲得共享機會以后，地方政府才有積極性借助這張網絡推進產業轉移承接與對接協作，讓撤走或招進的項目找到“安身”之處并“開花結果”。

六、跨地區的產業對口援助機制

京津冀地區發展非常不平衡，河北省燕山、太行山山區都是貧困地區，交通閉塞，生活水平較低。這些貧困地區長期為了給首都保水、保生態而犧牲了自身的發展機會。目前看來，這些貧困地區依靠自身力量難以實現脫貧脫困，也難以發展起來，因此要充分利用貧困地區相對較好的生態環境和農林業資源，引導京、津兩地綠色農業開發企業、農副產品精深加工企業、旅游開發企業到這些地區投資興業，借助政府特殊的支持政策，建立產業對口幫扶機制，探索產業扶貧模式，逐步解決燕山、太行山山區的發展問題。雖然，產業扶貧本質上是市場行為，但京津冀三地政府在協商一致的基礎上可以設立產業援助基金，共同分擔產業園區的基礎設施、原材料基地建設以及相應的配套服務設施建設費用，以減輕貧困地區地方政府的財政壓力。同時，京津冀三地政府可以發揮產業援助基金的引導作用，采取以項目為單位、撬動社會資本共同出資或由社會資本主導、跟進投資的方式，共同發展產業扶貧項目。在企業獲利時，產業援助基金投資部分可擇機撤出，以實現基金滾動發展。

除了貧困地區之外，京津冀地區散布著一批歷史悠久、積淀深厚、產業退化的老工業基地，如，唐山、保定、北京市石景山區、天津市河北區。有些老工業基地已走出了困境，有些老工業基地仍處于轉型之中，有些老工業基地正處于衰退狀態。面對這些老工業基地振興發展的艱巨任務，京津冀三地政府也要參照產業扶貧的方式，抓住協同發展的重大機遇，采取市場手段，分類施策，加快推進老工業基地改造、轉型和升級。同樣，地方政府要運用市場手段對那些處于艱難轉型或正在衰退的老工業基地伸出援助之手，組合實施財政專項、稅收優惠、土地置換、國企改革、產業基金、人事體制等方面優惠政策，大力引入新興產業，革新產業發展生態，變輸血為造血，使之盡快恢復活力。

七、地方政府官員政績考核調整機制

以GDP為導向的政績考核體制是地方政府促進產業發展的指揮棒，容易抑制地方政府推動產業轉移協作的積極性。京津冀三地跟全國其他地區一樣，都是層層設定年度政績考核指標，上級壓著下級、一級往一級壓，從而導致了基層政府發展經濟壓力非常大，寧可守住自己的“一畝三分地”，也不愿意去搞產業協作。為了改變這種狀況，從中央到京津冀三地政府都需要形成一個共識，就是設計一套更加靈活、多樣、長期的政績考核指標體系，并針對不同類型地區進行適當調整，賦予產業轉移協作、產業創新升級等指標更大的權重，改進激勵機制，使地方官員對產業轉移與跨地協作至少不設置各種障礙，同時也逐漸讓他們看到產業轉移協作的前景，愿意以實際行動主動推進這項工作。

另一方面，政績考核調整機制的建立也要注意產業發展的自身規律。現實中，很多地方政府為了完成上級下達的政績考核指標，經常采取急功近利的短期行為，大力引進一批不符合當地發展定位的產業項目，導致產業園區的產業門類雜亂無章，企業扎堆但聯系松散，難以從產業集聚中受益。同時，地方政府為了想讓產業項目早點見效，也經常采取違規的做法，如，用財政資金獎勵企業開工投產，挪用財政資金借給企業用于新建項目投資等。這些做法帶有明顯的急功近利傾向，不僅不利于企業健康發展，也不符合市場經濟的一般規律。地方政府的這些做法帶來的嚴重后果就是，把產業長期發展收益轉化為短期內地方政府官員應付政績考核的利益，進而喪失了產業發展的有利之機。以上分析不難看出，調整地方政府政績考核機制，是能夠引導地方政府優化行為決策，根據產業發展的規律完善投資環境和積極主動推動產業轉移協作。

[參考文獻]

[1] 中國社會科學院京津冀協同發展智庫京津冀協同發展指數課題組.京津冀協同發展指數報告（2016）[M].北京：中國社會科學出版社，2017：90-93.

[2] 魏后凱.打造京津冀協同發展的命運共同體[N].人民日報，2016-07-04.

[3] 毛漢英.京津冀協同發展的機制創新與區域政策研究[J].地理科學進展，2017（1）：2-13.

[4] 薛立強.府際合作機制創新及其在京津冀協同發展中的應用[J].中共天津市委黨校學報，2015（4）：100-106.

[5] 王殿茹，鄧思遠.京津冀協同發展中非首都功能疏解路徑及機制研究[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2015（6）：86-91.

Abstract：Mechanism construction is a basic safeguard to make sure industrial transfer and cooperation among Beijing-Tianjin-Hebei. Seven mechanisms should be established： benefits sharing，openness and cooperation of industry docking，agglomeration in the industrial parks，factor flow for industrial development，the coordination and distribution of industrial transfer projects，industrial counterpart aid across regions and the evaluation adjustment of the local government performance. The establishment of mechanisms will not only stimulate the initiative of local government，companies and the residents to promote the industrial transfer and cooperation，but also maximize three provinces common interest.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei；industrial transfer and cooperation；realization mechanism

（責任編輯：李 萌）