實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江大保護(hù)的五個(gè)條件

文 王東 孫宏亮 續(xù)衍雪 郜志云 陸軍

長(zhǎng)江是中華民族的母親河，近年來(lái)長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)工作取得積極進(jìn)展，但仍面臨流域生態(tài)空間管控薄弱、污染源治理有待加強(qiáng)、生態(tài)受損現(xiàn)象較為普遍、水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患突出等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

4月26日，習(xí)近平總書(shū)記在深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的講話中提出，新形勢(shì)下，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，關(guān)鍵是要正確把握整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、總體謀劃和久久為功、破除舊動(dòng)能和培育新動(dòng)能、自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展等關(guān)系。為落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江大保護(hù)，需要五個(gè)條件，即以法律制度的完善作為先決條件，以“三水共治”的扎實(shí)推進(jìn)作為必要條件，以“五江共建”指標(biāo)體系的落實(shí)作為剛性條件，以跨領(lǐng)域跨學(xué)科的科技支撐作為重要條件，以地方成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒推廣作為有利條件。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得積極進(jìn)展

自2016年1月習(xí)近平總書(shū)記提出“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”以來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作受到空前重視，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》深入推進(jìn)，長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)作戰(zhàn)方案抓緊編制，飲用水水源地環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)、入河排污口專項(xiàng)檢查行動(dòng)、非法碼頭和非法采砂整治專項(xiàng)行動(dòng)等一批針對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的專項(xiàng)行動(dòng)密集實(shí)施，長(zhǎng)江大保護(hù)迅速?gòu)膽?zhàn)略目標(biāo)細(xì)化為實(shí)施路徑并轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，取得了積極成效。

2017年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地級(jí)及以上城市319個(gè)集中式飲用水水源地的490個(gè)環(huán)境違法問(wèn)題得到全面解決，完成2.4萬(wàn)個(gè)入河排污口排查并開(kāi)展整改提升，完成拆除959座非法碼頭和生態(tài)復(fù)綠。與此同時(shí)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶優(yōu)于Ⅲ類水的比例比2013年提高了9.1個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類降低了6.2個(gè)百分點(diǎn)。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境問(wèn)題仍然突出

與全國(guó)整體水平相比，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境質(zhì)量相對(duì)較好，但是無(wú)論是和長(zhǎng)江的過(guò)去相比，還是和十九大報(bào)告中提出的2035年、2050年目標(biāo)相比，或者與美國(guó)、日本、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比，都有不小的差距。問(wèn)題集中體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是流域生態(tài)空間管控薄弱。科學(xué)的空間分區(qū)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境空間管控的前提，是確保高生態(tài)服務(wù)價(jià)值區(qū)域得到有效保護(hù)的基礎(chǔ)。近20年來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)面積增加了39%，農(nóng)田面積減少約9%，其中中下游城市減少的耕地中有73%轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地；由于缺乏合理規(guī)劃布局，長(zhǎng)江岸線、港口亂占濫用、占而不用、多占少用、粗放利用的問(wèn)題突出，沿江1公里岸邊帶城鎮(zhèn)面積增長(zhǎng)約52%，下游干流岸線開(kāi)發(fā)利用比例高達(dá)40%，導(dǎo)致干支流生態(tài)緩沖帶面積減少、生態(tài)系統(tǒng)破碎化趨勢(shì)加重。

二是污染源治理有待加強(qiáng)。自2011年以來(lái)，總磷一直是長(zhǎng)江的首要污染物。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年上半年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)控?cái)嗝嬷校锌偭字笜?biāo)超標(biāo)的斷面占全部超標(biāo)斷面的56%，總磷單項(xiàng)指標(biāo)超標(biāo)的占43%，由此可見(jiàn)，解決總磷污染問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江水質(zhì)改善的關(guān)鍵。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶貴州、云南、四川、湖北、湖南等省份是我國(guó)磷礦資源分布較多的省份，其磷礦石儲(chǔ)量135億噸，占全國(guó)76.7%，磷礦資源儲(chǔ)量28.7億噸，占全國(guó)90.4%。以磷礦采選、磷化工為主的工業(yè)企業(yè)排污是造成貴州、湖北、四川等地區(qū)水體總磷超標(biāo)的重要原因。除工業(yè)污染源外，城鎮(zhèn)污水收集處理和已建污水處理設(shè)施的提標(biāo)改造、畜禽養(yǎng)殖廢棄物的綜合利用和廢水達(dá)標(biāo)排放、種植業(yè)化肥農(nóng)藥減施等工作均有巨大提升空間。

三是生態(tài)受損現(xiàn)象比較普遍。長(zhǎng)江上游地區(qū)降雨集中且地貌類型多為高山峽谷，水土流失嚴(yán)重，沿江11省市水土流失面積達(dá)4400萬(wàn)公頃，其中上游地區(qū)水土流失面積占到流域水土流失面積的94%；長(zhǎng)江流域分布著各類漁船6.2萬(wàn)多艘，捕撈漁民6.3萬(wàn)戶，漁業(yè)人口28萬(wàn)人，勞動(dòng)力14萬(wàn)，長(zhǎng)江流域天然捕撈量從1954年峰值的42.7萬(wàn)噸下降到現(xiàn)在不足10萬(wàn)噸，珍稀特有物種全面衰退，白鰭豚功能性滅絕，江豚面臨極危態(tài)勢(shì)，中華鱘、達(dá)氏鱘（長(zhǎng)江鱘）、胭脂魚(yú)、“四大家魚(yú)”等魚(yú)卵和魚(yú)苗大幅減少；高強(qiáng)度的水電梯級(jí)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致河流生境阻隔，建有生態(tài)泄流設(shè)施的6661座小水電中有86%未實(shí)現(xiàn)生態(tài)流量在線監(jiān)測(cè)，水電過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致333條河流出現(xiàn)斷流，總長(zhǎng)約1000余公里；湖泊濕地?cái)?shù)量減少、面積萎縮、功能下降，天然互通、調(diào)蓄平衡的河湖關(guān)系受到干擾和破壞，長(zhǎng)江中游兩岸原有超過(guò)10平方千米的通江湖泊100余個(gè)，目前僅剩洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等少數(shù)湖泊與長(zhǎng)江直接相通。水利工程一方面在防洪供水等方面發(fā)揮著巨大社會(huì)效益，另一方面也在生態(tài)方面深刻改變著長(zhǎng)江。

四是水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患較多。據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)公布數(shù)據(jù)，沿江有24000多個(gè)排污口，其中規(guī)模以上的就有8000多個(gè)；取水口和排污口分布犬牙交錯(cuò)，流域內(nèi)30%的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)位于飲用水水源地周邊5公里范圍內(nèi)；水運(yùn)交通航道穿越水源保護(hù)區(qū)現(xiàn)象較多，且由于港口碼頭環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不足，部分船舶含油污水、化學(xué)品洗艙水以及生活污水垃圾未能有效處理；石化、化工、醫(yī)藥、紡織、印染等高風(fēng)險(xiǎn)、重污染企業(yè)沿江密布，結(jié)構(gòu)性和布局性風(fēng)險(xiǎn)突出。

實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江大保護(hù)的五個(gè)關(guān)鍵條件

一是如何打破九龍治水的藩籬及不同區(qū)域各自為政的現(xiàn)象，識(shí)別和糾正某些以生態(tài)環(huán)境保護(hù)之名行不合理開(kāi)發(fā)利用之實(shí)的行為，制定充分體現(xiàn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)的法律，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立好生態(tài)規(guī)矩；完善排污許可和生態(tài)補(bǔ)償?shù)然A(chǔ)性制度，推進(jìn)以空間管控約束、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等重點(diǎn)難點(diǎn)任務(wù)的深入開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是以頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)具體工作實(shí)踐的先決條件。

二是如何辨析“三水”的基本特征及內(nèi)在關(guān)聯(lián)，給分屬不同部門的職能賦予統(tǒng)一的前提條件和共同的保護(hù)目標(biāo)。“三水”即水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，三者為水的不同屬性又有著密切聯(lián)系：水資源偏重于數(shù)量特征，需要約束其利用上線，使其與水資源承載能力相匹配，將部分缺水地區(qū)和枯水時(shí)段作為水資源優(yōu)化配置的重點(diǎn)；水環(huán)境偏重于質(zhì)量特征，需要明確其質(zhì)量底線，使其與水環(huán)境功能相匹配，將保護(hù)以飲用水、源頭水為代表的優(yōu)質(zhì)水和消除以黑臭水、劣Ⅴ類水為代表的差水作為水環(huán)境治理保護(hù)的重點(diǎn)；水生態(tài)則是由兩者共同支撐的功能體現(xiàn)，需要警示為保護(hù)紅線，使其與生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性相匹配，將提升水體自凈能力和保護(hù)水生生物多樣性作為水生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重點(diǎn)。上線不能觸碰，底線不能突破，紅線不能逾越，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江大保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。

三是如何構(gòu)建衡量長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)體系，以目標(biāo)導(dǎo)向推進(jìn)保護(hù)修復(fù)工作集中聚焦、不斷深入。《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》總結(jié)提出和諧長(zhǎng)江、清潔長(zhǎng)江、健康長(zhǎng)江、優(yōu)美長(zhǎng)江、安全長(zhǎng)江概念，是長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境優(yōu)化、良性、健康的具體表述。和諧長(zhǎng)江強(qiáng)調(diào)江湖和諧、人水和諧，秉承以水定產(chǎn)、以水定城的理念，打通水資源和水環(huán)境、水生態(tài)間的阻隔，以區(qū)域水資源得到合理利用、江河生態(tài)流量得到有效保障作為衡量依據(jù)；清潔長(zhǎng)江強(qiáng)調(diào)水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，關(guān)注“好水”的持續(xù)向好和“差水”的大幅減少，以飲用水水源達(dá)標(biāo)比例、城市建成區(qū)黑臭水體控制比例等作為衡量依據(jù)；健康長(zhǎng)江強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)良性完整，以水土保持有效、生物種類多樣、濕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和生態(tài)服務(wù)功能逐步提升作為衡量依據(jù)；優(yōu)美長(zhǎng)江強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)人居環(huán)境宜居，以城市空氣質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)、主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好作為衡量依據(jù)；安全長(zhǎng)江強(qiáng)調(diào)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控水平，以涉危企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系健全、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效控制作為衡量依據(jù)。“五江共建”具有長(zhǎng)期性和可調(diào)整性的特征，在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)均應(yīng)有不同指標(biāo)表達(dá)和任務(wù)支撐，是評(píng)估長(zhǎng)江大保護(hù)成效大小的剛性條件。

四是如何深刻理解長(zhǎng)江面臨的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題并尋求解決之策，妥善處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、近期攻堅(jiān)與長(zhǎng)期保護(hù)的關(guān)系。包含但不限于以下問(wèn)題：上游水利水電工程對(duì)水文節(jié)律、磷轉(zhuǎn)化規(guī)律、水庫(kù)熱累積效應(yīng)、江湖關(guān)系等方面的影響如何有效控制，已建成的水利水電工程如何通過(guò)聯(lián)合調(diào)度降低生態(tài)影響，重構(gòu)和諧的江湖關(guān)系；因城市發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的濕地減少以及退化萎縮如何修復(fù)恢復(fù)，退出被侵占濕地、守住現(xiàn)有濕地，使其在發(fā)揮景觀功能的同時(shí)，更在保護(hù)生物多樣性、調(diào)節(jié)徑流、改善水質(zhì)、調(diào)節(jié)局地氣候等方面充分發(fā)揮生態(tài)功能；在化學(xué)需氧量、氨氮等常規(guī)污染指標(biāo)得到有效控制的同時(shí)，如何有效控制氮磷等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)排放以及更進(jìn)一步謀劃持久性有機(jī)污染物和環(huán)境激素等有毒有機(jī)物的控制，完善河湖、河海水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和健康影響評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范，立足當(dāng)前突出問(wèn)題兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)潛在風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)、環(huán)境、水利、海洋等不同領(lǐng)域的研究拓展和密

切合作，是科學(xué)研究的目標(biāo)導(dǎo)向和科技成果向支撐決策管理應(yīng)用轉(zhuǎn)化的重要條件。

五是以五水共治等為代表的經(jīng)過(guò)地方政府長(zhǎng)期探索實(shí)踐取得的成功經(jīng)驗(yàn)如何在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域推廣借鑒。第一種情形反映當(dāng)?shù)刈陨斫?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)及生態(tài)環(huán)境稟賦特色，十分重要但具有特殊性，如三峽消落區(qū)的綜合治理等；第二種情形因區(qū)域內(nèi)不少地區(qū)存在相同或相近問(wèn)題，具有典型性，如總磷污染治理和湖泊水庫(kù)水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理等；第三種情形是面對(duì)各區(qū)域普遍存在的從生態(tài)環(huán)境意識(shí)提升向具體行動(dòng)轉(zhuǎn)變的方向指引，帶有普適性，如黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、河湖長(zhǎng)制等制度的落實(shí)和以控制單元為空間基礎(chǔ)的流域水環(huán)境管理體系構(gòu)建等。這些成功經(jīng)驗(yàn)一方面可供其他地區(qū)充分參考借鑒，另一方面也可為國(guó)家制定相關(guān)政策提供案例支持，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)和流域系統(tǒng)性治理的有利條件。