構建科學有效的長江資源與環境保護修復機制

文 周申蓓 劉朋 周靈靈 呂玲玲

堅持貫徹“共抓大保護，不搞大開發”戰略，在法治化基礎上協同政府、市場和社會力量，依據長江沿線各省市主體功能區定位，提高長江沿線國土空間保護和開發效率，實現高質量發展。

長江不僅是中華文明的傳承載體，也是社會經濟賴以存續的資源與生態命脈。狹義上看，長江涉及11省市、跨越東中西區域約205萬平方公里區域，直接哺育全國總量超40%的人口與產業。廣義上看，長江不僅維系著淮河、太湖的生態與環境平衡，且累計向華北及山東輸送近180億m3水資源。因此，長江流域對全國生態、糧食和經濟的安全影響已遠超自身流域范疇。

為切實保護長江資源及環境，“共抓大保護、不搞大開發”成為長江治理的指導思想。國家先后出臺了《長江經濟帶發展規劃綱要》《長江經濟帶生態環境保護規劃》《長江資源及環境保護與修復行動方案》《長江流域（片）水資源保護規劃（2016-2030年）》等政策文件，并加快推進“長江保護法”的立法工作。在共抓大保護的總體格局下，長江沿線11省（市）和相關行政部門近期抓緊落實“5+1”重點工作，流域水資源保護、水環境治理取得一定成效。

然而，長江水資源及環境保護與修復仍面臨著諸多困難，如流域生態環境形勢依然嚴峻，上下游生態環境協同保護體制機制不健全，流域發展不平衡不協調等問題，使得長江大保護仍然是一場前所未有的綠色攻堅戰。當前長江流域可持續發展的需求與生態環境問題之間的矛盾日益突出，構建科學有效的保護與修復機制，成為長江經濟帶發展戰略落地的必需一環。

長江資源及環境面臨的形勢

隨著城市人口集聚、經濟規模增加、土地利用狀況快速變化，加之固體廢棄物和大氣污染等因素的影響，長江流域的污染趨勢仍然未完全扭轉，依附于長江流域的河道及岸線資源的水生態功能退化等問題凸顯。

水資源供需矛盾逐步凸顯

長江流域水資源總量豐沛，但供需時空分布不均，并存在水質性缺水隱憂。其中，上游主要是工程性缺水，下游主要是水質性缺水，主要依靠增加供水工程能力來解決水資源供需矛盾。從需求側看，現有用水結構及效率不能響應長江流域的供需壓力。以2016年為例，長江流域萬元工業增加值用水量71m3，遠高于當年全國平均水平52.8m3，節水管理與節水技術總體落后。

局部支流污染嚴重，湖泊富營養化

圖1.長江流域近年廢污水排放量變化情況及趨勢

圖2. 長江流域湖泊近年水質及富營養化變化情況

長江流域的支流和小流域污染形勢不樂觀，富營養化是長江全流域的總體特征。依據《長江流域及西南諸河水資源公報》的數據，長江流域廢污水排放量（不含西藏廢污水排放量）呈增長趨勢，湖泊全年水質為Ⅰ-Ⅲ類占比嚴重偏小，富營養化較為嚴重，如圖1、圖2所示。沿江湖泊，包括洞庭湖、鄱陽湖、巢湖、滇池等珍貴水體的水質多為Ⅳ類，富營養化問題長期存在。

水文系統失衡，水生態功能退化

長期以來，上中游興建的各種類型及規模的梯級水庫、水電站等涉水工程改變了長江的天然水文過程和水沙比例，加之氣候變化的影響，使得長江水文系統失衡、水生態功能退化。目前，只有通天河、金沙江上游、雅礱江上游、赤水河干流以及長江中下游干流等河段沒有建壩，其他河流的攔水建筑物分布廣泛。據有關資料統計及專家意見，盡管長江目前總水量、耗水量和入海水量變化不大，但長江自然水文環境的變化使得水生態環境出現片段化，且外調水量逐漸增多，長江已處于半自然、半人工河流的格局。在此格局下，長江及沿江河湖調蓄能力降低、枯水期提前、枯水位下降，天然產卵場消失、洄游通道受阻，生物種類減少、資源量下降。減少人工干預、增強低影響規劃及工程技術的應用，是未來長江涉水工程建設的原則。

長江沿線人口及產業承載強度高

長江流域水資源及生態產出自然供給分布格局和人居及產業分布格局的自然適應關系已經被破壞。長江沿線空間開發的人口及經濟承載強度最高已達全國平均水平的10倍以上，且岸線利用強度居高不下。長江沿線城市群不僅數量多、體量大、吸引力強，其人口及經濟體量巨大，且普遍呈快速增長趨勢，給沿江保護帶來巨大的阻力和壓力。《長江岸線保護和開發利用總體規劃》數據表明，長江溪洛渡以下干流岸線利用率為20.6%，下游岸線利用率已超28%。從岸線利用格局來看，布局也不合理，港口碼頭和取排水口占已利用岸線的50%以上，給長江水環境帶來極大壓力。

管理體制機制不健全

長江治理政出多門，上下游關系協調難，部門隔閡大，涉及多個省市、多個部門的長江流域綜合治理，河長制推行效果有待驗證。從行政區劃方面看，長江經濟帶11個省（市），在現行管理模式下，分段管理所在轄區的環境質量。流域管理涉及多個部門，部門間職責交叉、權限界定不清，流域管理與行政管理相結合的管理體制在長江治理的實踐中并未達到預期效果。除此之外，長江治理的綜合性法律法規仍屬空白，“長江保護法”出臺尚有時日，生態補償機制未形成完整的體系，多元參與機制發揮效果不佳。

構建科學有效的長江資源與環境保護修復機制

為積極應對資源及環境壓力，長江資源及環境保護與修復工作打開了重要的政策窗口。2016年1月，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上發表重要講話，強調要走生態優先、綠色發展之路，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置。2018年4月，習總書記再次強調“共抓大保護，不搞大開發”，明確提出了推動長江經濟帶發展需要正確把握五個關系，即整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發展和協同發展的關系。

在堅持“共抓大保護，不搞大開發”的指導思想下，充分把握五大關系的基礎上，長江資源及環境保護與修復應重點堅持生態優先，統籌山水林田湖草等生態要素，增強各項治理措施的關聯性和耦合性，堅持治本方略和治標策略相結合、全面漸進治理和重點問題突破相銜接的流域綜合治理方向。沿江各地區應秉持系統思維，從整體出發，實現錯位發展、協調發展，探索協同推進生態優先和綠色發展新路子，推進供給側結構性改革，實現長江沿線發展新舊動能轉換。

加快長江大保護相關法律法規的出臺，為長效機制的建立提供管制基礎。完善現行的流域管理體制，打破部門和區域條塊分割，建立健全跨部門跨地區的協調體系，完善整合行政、市場和社會力量的協調機制。堅持多元協同共治，通過法制和市場的雙重引導機制，使上下游、沿岸各利益主體達成共識，形成共同治理的集體行動模式。同時完善監督、生態補償、涉水行政審批等制度，使其成為一個系統科學的治理機制。

健全法律法規，完善河湖長制的治理機制

為應對長江大保護的法律法規間的銜接性問題，國家及地方層面應盡快研究出臺相應的法規或條例，加強頂層設計，打破長江大保護的各類行政、市場和社會治理邊界和壁壘。加快推進“長江保護法”的立法進程，持續推進長江治理的科學立法、嚴格執法、公正司法 、全民守法的法治進程建設，克服長江保護的法治障礙。明確橫向各省份各部門、縱向各級政府主體權力運行與問責機制，以及各類市場和社會治理主體的法定權利、責任及相互關系，從根本上實現流域資源及環境綜合治理的法治化和常態化。

在河湖長制全面推進的新時代河湖治理政策下，將流域機構管理與河湖長制相結合，充分發揮流域機構與各級河長的各自優勢，改變河長制推行過程中的片段化管理，協同推進河湖治理與保護的各項任務。

加強資源及環境保護修復，完善監督考評機制

強化水生態保護修復工作。首先，要完成水資源-水質量-水生態調查評估，整合優化各省和跨省界面的監測點位，以及數據的采集、匯總、公開和共享，逐步建立數據集成共享平臺，實現各省份各部門的共享聯治。推進產學研結合，利用現代信息技術逐步實現水資源、生態保護紅線及水環境質量的實時監測數據。其次，完善水生態健康評估體系，可從水資源流量資產和存量資產兩方面全面科學評價河流、湖泊、水庫健康狀況。重點水域如長江干流、洞庭湖、鄱陽湖等河流湖泊加強監測與評價，定期進行重點河流、湖庫的水生態健康評估。最后，強化過程評估和考核，建立和完善水生態保護修復工作評估監督機制。明確評價標準、考核辦法和獎懲機制，重點落實領導干部任期生態文明建設責任制。

應將長江作為珍貴的基礎性自然資源和環境載體，應加快從供給側和需求側、靜態資產管理結果和動態資產管理過程等不同視角，加快落實自然資源資產賬戶及干部離任審計等制度。對造成生態環境損害負有責任的領導干部進行嚴肅追責，保障流域水生態保護與修復工作中決策的科學性和長效性。

強化河湖沿線的國土管理，完善生態補償機制

加強主體功能區戰略精準落地，協調使用土地政策和財政政策，是長江資源及環境保護和修復的兩大重器。長江及其河湖沿線的國土管控和財政政策，應重保護、重修復、重限制，減少包括綠化、美化、亮化等人類岸線影響行為，引導建立科學的長江保護體系。

加強長江及其河湖沿線的國土資源管理，加強河湖水域岸線管理保護，嚴格水域岸線生態空間管控，是長江資源及環境治理的重中之重。嚴守河流岸線生態保護紅線，盡快制定出臺岸線保護與利用相關管理規定，開展長江岸線有償使用制度探索，不斷提高長江岸線資源保護力度和利用效率，推進沿江產業布局調整優化。

應充分發揮財政政策在長江資源及環境保護補償機制方面的重要導向性作用。2018年2月，財政部制定《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，長江生態補償機制進一步完善。生態補償不僅要依靠國家財政轉移支付，還要積極推動上下游、左右岸共商共建，建立政府引導、市場運作、社會參與的多元化機制，實現生態補償、生態保護和可持續發展之間的良性互動。

完善多元參與機制，形成全社會協同治理網絡

統籌協調沿江政府主體和企業主體利益，動員全社會的力量參與水生態保護修復工作，形成治理網絡，共擔治理責任，共享環境收益，改變上下游、左右岸相互推卸責任的局面。

充分發揮流域綜合管理機構和各省市政府各級河長的作用，流域管理機構協調解決重要河湖、跨省河湖、上下游、左右岸、干支流全面推行河長制的重大問題，實現聯防聯控、協同治理。長江水利委員會負責流域水資源的管理與監督，統籌流域用水量、省際間水量調配，水資源保護，跨省間的河流湖泊水庫的監測與功能區劃工作，省界斷面河流湖泊水庫相關水質監測，河道采砂活動的管理與監督，在職權范圍內行使檢查與執法工作。各級河長負責相應轄區的保護管理工作，即水環境治理、水資源保護、岸線管理等。對超標排放廢污水、非法采砂、圍湖造景造田、非法碼頭營運等各種違規違法行為清理整治。

加大對企業的管控力度，落實排污許可，大型排污企業實行限排限產，限制廢污水排放量，加大排查和處罰力度，不斷完善工業水權及排放權的分配與流轉機制。加強長江沿線產業項目的負面清單和禁限目錄的管理，推動產業結構調整。

加強公眾參與和監督。首先，建立健全公眾參與方式與政府回應機制，規定公眾參與的途徑、范圍、方式以及反饋處理途徑。其次，建立健全治理信息公開制度，相關信息及時準確公開，確保公眾知情權和監督權。最后，對于環保公益性組織給予支持，聽取社會意見和建議。對沿岸公眾做好水生態保護與修復的教育與宣傳工作，尤其是沿岸污染嚴重區域的環保宣傳，提升公眾的環保意識與行動，推進長江流域人水和諧的綠色可持續發展。

優化產業布局，強化“三水”底線約束

我國長江沿岸有40余萬家化工企業，規模以上的排污口有8000多個。現階段要優化產業布局，沿江上下游，東西中各省份以主體功能區為基礎，建立生態環境硬約束，制定負面清單，實施差別準入制度，以生態優先倒逼產業轉型升級，鼓勵和扶持綠色、低碳高新技術產業。

強化“水資源利用上線、水環境質量底線、水生態保護紅線” 的底線約束。明確水資源開發利用上線，控制用水總量、提高用水效率，改善江湖關系，確保水環境質量“無劣質、不退化、保安全”。嚴格控制工業點源污染、城市排水污染、農業面源污染，落實流域干流、重要支流岸線延伸1公里內化工企業撤離工作。劃定生態保護紅線，使其與資源承載能力相匹配，構建功能穩定的生態安全格局。

綜上，為構建科學有效的長江資源及環境的保護與修復機制，應堅持貫徹“共抓大保護，不搞大開發”，在法治化基礎上協同政府、市場和社會力量，依據長江沿線各省市主體功能區定位，提高長江沿線國土空間保護和開發效率，實現長江經濟帶高質量發展建設目標。