以紅線推進長江經濟帶綠色發展

文 馬孟梟 鞠昌華 張 慧

生態保護紅線作為保障區域生態安全的關鍵約束空間，對于推進長江經濟帶綠色發展具有重要意義，需要充分運用生態保護紅線，將紅線意識納入長江經濟帶發展的各個環節，實現長江經濟帶綠色轉型。

長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南等 11 省市（以下簡稱 11省市），面積約205萬平方公里，人口和生產總值均超過全國的40%，是我國經濟重心所在、活力所在，也是中華民族永續發展的重要支撐。長江經濟帶是我國乃至世界上人口最多、產業規模最大的流域經濟帶。在長期粗放的經濟發展方式下，長江自然生態系統遭到了嚴重破壞，資源環境與經濟社會的矛盾越發尖銳。因此，長江經濟帶綠色轉型有利于帶動我國整體綠色發展。

將長江經濟帶建成生態文明建設的先行示范帶、引領全國轉型發展的創新驅動帶，是中央高瞻遠矚、審時度勢所作出的重大決策。習近平總書記強調，長江經濟帶發展要堅持生態優先、綠色發展理念，要求涉及長江的一切經濟活動都要以不破壞生態環境為前提，建立硬約束，明確“共抓大保護，不搞大開發”。生態保護紅線作為保障區域生態安全的關鍵約束空間，其劃定實施可優化生態安全格局，減緩控制生態災害，有效保護對人類持續繁衍發展及經濟社會可持續發展具有重要作用的自然生態系統，對于推進長江經濟帶綠色發展具有重要意義。

長江經濟帶生態空間壓力突出

粗放式增長方式威脅流域生態空間

在粗放式增長方式支配下，由于資源與能源的過度利用和無序開發，長江經濟帶自然生態系統嚴重退化，嚴重威脅流域生態空間的規模及質量。生態調查數據顯示，2000-2010的十年間，流域城鎮生態系統面積增幅達44.6%，無序的高速城市化進程中，大量自然生態空間遭到侵占，生態環境面臨著嚴峻挑戰。同期，流域沼澤濕地喪失742.1平方公里，湖泊喪失220.7平方公里，湖泊濕地功能嚴重退化。原始森林植被遭到嚴重砍伐破壞，地質災害、洪澇災害等嚴重生態問題頻發。1998年特大洪災后，中央下決心開始了退耕還林工程。但是，目前長江流域森林恢復仍處于初步發展階段，現存森林中90%以上都是次生林和人工林，生態功能不足。此外，水生生態也遭到破壞，導致了生物多樣性下降，魚類資源量劇減。

舊增長方式帶來流域巨大環境風險

長江不僅是“黃金水道”，還是沿江各省（區、市）的重要水源，通過南水北調，又成為我國華北、華東和中原地區的重要水源。與此同時，作為巨型流域經濟帶，長江沿線也布局了大量重化工企業。2010年原環境保護部專項環境風險及化學品檢查發現，長江流域化學、醫藥類等涉危企業達到1萬多家之巨。據統計，全國40%的燒堿、81%的磷銨及72%的印染產能聚集在該區域。重化工企業密布長江，流域內30%的環境風險企業位于飲用水水源地周邊5公里范圍內，各類危、重污染源生產儲運集中區與主要飲用水水源交替配置。作為“黃金水道”，大量航道穿過飲用水水源保護區，?；愤\輸量快速增長，化學品儲運泄漏風險威脅著數以億計的居民的飲水安全。此外，全國近一半的重金屬重點防控區位于長江經濟帶，湘江流域等地區重金屬污染風險仍較突出。

區域發展與保護矛盾仍十分突出

長江經濟帶大部分地區受能源和產業發展影響，仍屬我國酸雨污染較嚴重的區域。長江三角洲、長江中游、成渝城市群等地區集中連片污染問題突出，城鎮和農村集中居住區水體黑臭現象普遍存在，湖庫富營養化未得到有效控制，大量工礦企業建設、生產以及農業生產等造成的土壤污染問題突出。秦巴山區、武陵山區等8個集中連片特困地區既是我國礦產和水資源集中分布區，又位于國家重點生態功能區，資源開發和生態環境保護矛盾突出，尤其是磷礦采選與磷化工產業發展導致總磷成為長江首要超標污染因子。目前，長江經濟帶新舊動能仍未能實現轉換，依靠土地占用、高耗水高耗能等增量擴張的發展模式仍然占主導地位，長江經濟帶傳統產業產能過剩矛盾依然嚴峻，一些污染型企業向中上游地區轉移，轉型發展任務艱巨。

長江經濟帶生態保護紅線的劃定實施

長江經濟帶連貫東西、承接南北，是我國主要生態安全骨架，聯系著我國“兩屏三帶”生態安全格局，25個國家重點生態功能區中有7個位于長江經濟帶，是我國生態安全戰略格局的重要組成部分。

國家高度重視長江經濟帶生態環境保護，出臺實施《長江經濟帶發展規劃綱要》，明確了長江經濟帶生態優先、綠色發展的總體戰略。根據中央統一部署，長江經濟帶11省與京津冀地區及寧夏首批開展生態保護紅線的劃定。目前，長江經濟帶11省生態保護紅線方案已于2018年初經國務院批準，一些省份已陸續公布相關方案。長江經濟帶劃定生態保護紅線總面積約占其國土總面積的1/4，構成了“三區十二帶”為主的生態安全格局。其中，“三區”包括上游的川滇森林區、中游的武陵山區和下游的浙閩贛皖山區，“十二帶”為若爾蓋草原濕地帶、烏蒙山-苗嶺山地帶、西南喀斯特地帶、大婁山地帶、滇南熱帶雨林帶、川滇干熱河谷帶、秦巴山地帶、羅霄山地帶、湘贛南嶺山地帶、大別山地帶、江蘇西部丘陵山地帶和沿海生態帶。

運用生態保護紅線推進長江經濟帶綠色發展

將生態保護紅線納入國土空間規劃

結合國家空間規劃治理工作的推進，將長江經濟帶生態保護紅線納入其國土空間規劃，推動經濟社會發展、城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃的“多規合一”。確立生態保護紅線規劃在“多規合一”框架中的基礎性、約束性地位，在此基礎上合理布局生產和生活空間，讓紅線區生態空間得到更好的保護，同時讓區外適宜開發空間得到更好的發展。相關規劃要符合生態保護紅線空間管控要求，不符合的要及時進行調整。從空間布局上為長江經濟帶的綠色發展確定嚴格的約束邊界，從而控制發展對生態空間的擠占和破壞。

建立嚴格的生態空間用途管控制度

依據全過程管控的要求，建立生態保護紅線區嚴格的生態空間用途管控體系。生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理，嚴禁不符合其功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途。確定紅線區內生態資源用途管控、用量管控、用地管控等方面的具體措施，制定產業準入負面清單。建立全覆蓋的生態保護紅線監測預警網絡，建立“天地一體化”的生態保護紅線監管平臺，加強紅線區常態化監管。通過嚴格的生態空間用途管控，使長江經濟帶生態保護紅線真正成為維護流域生態安全的底線和可持續發展的基礎。

加強相關的環境影響評價審查管理

落實長江經濟帶生態保護紅線相關環評的剛性約束，促進長江經濟帶的綠色發展。將對長江經濟帶生態保護紅線的生態環境影響評價納入區域流域開發的規劃環評及具體項目環評中，強化生態保護紅線限制性資源環境承載要素的評價分析，在優化產業空間布局的同時，合理確定產業結構及規模，提高對生態保護紅線區外相關開發活動的科學控制水平。同時，加強在長江經濟帶生態保護紅線影響范圍內的開發規劃和項目環評的技術審查，避免因為審查不嚴從而從源頭上帶來的嚴重后果。

加大區域生態保護與修復力度

習近平總書記在長江經濟帶發展座談會上強調，“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置”。因此，應在劃定生態保護紅線的基礎上，選擇在生態保護紅線內的生態脆弱區率先開展典型受損生態系統修復示范工程，遏制長江經濟帶生態退化。優先開展生態保護紅線區山水林田湖草工程，實現流域生態系統穩定性逐步提高、生物多樣性和生態服務功能逐步提升的目標。保護好綠水青山規模的同時大力提升其質量，促進長江經濟帶的綠色發展。

加速區域生態資本增值化進程

既要嚴格保護，又要盡可能實現區域生態產業化，真正實現綠水青山就是金山銀山的轉化機制。生態資本化是生態資源價值實現的重要途徑。只有生態資源的價值得到充分體現，生態資源才能得到有效利用，也才能提高其經濟效益和生態效益。因此，應在嚴格保護的前提下，將生態保護紅線區生態資源轉化為生態資產，并通過生態市場轉化為生態資本，把價值貨幣化，特別是與生態脆弱區的精準脫貧有機結合，發展生態優勢產業，從而在生態市場中真正地實現其價值。只有真正實現包括生態保護紅線區的區域生態資源的增殖化和生態資本的增值化，才能切實有效推進長江經濟帶的綠色發展。

推進生態保護紅線區生態補償

在嚴格管控和努力自身造血的同時，還有必要加大生態補償等支持力度，支持長江經濟帶尤其是其中生態功能區及脆弱區的綠色發展。在加大對流域重點生態功能區、森林、濕地等生態保護補償力度的同時，進一步明確生態保護紅線區轉移支付力度，明確對生態保護紅線區的生態補償安排。按照“誰受益誰補償”的原則，探索生態保護紅線區上下游地區、受益地區與生態保護地區橫向生態保護補償機制試點。推動對因加強生態保護付出發展代價的生態保護紅線區及紅線面積占比較大地區的補償，從而為長江經濟帶綠色發展提供可能的條件。