建立生態環境硬約束 推進長江大保護

文 王彬 殷培紅

我國正從三個方面著手，建立長江經濟帶生態環境硬約束：法治方面，制定長江保護法；體制方面，落實河長制、生態環境統一監管和執法，發揮長江經濟帶發展領導小組作用；機制方面，落實《長江經濟帶發展規劃綱要》《長江經濟帶生態環境保護規劃》，打好長江保護修復攻堅戰，并發揮司法機關的作用。

4月26日，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上指出：“統分結合、整體聯動的工作機制尚不健全，生態環境保護制度尚不完善，市場化、多元化的生態補償機制建設進展緩慢，生態環境硬約束機制尚未建立，長江保護法治進程滯后”，指明了長江經濟帶發展的諸多問題，這也是未來應破解的重點難題。

回顧和總結長江經濟帶生態環境保護工作，法治、體制和機制等方面取得了不少進展，但目前還有很多工作正在開展并日臻完善。

推進法治，開展長江保護立法

“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”通過法治手段保護長江，首先從探索長江保護立法開始。

立法不統一導致依法打架

與長江有關的立法主要有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等“涉水四法”，也有相關法律、行政法規、部門規章地方性法規和地方政府規章等，長江流域涉水事務管理涉及的30多部法律。這些法律法規規章初步建立了防洪減災、節水與水資源配置和調度、水污染防治與水生態保護、涉水資源管控、促進流域經濟發展等多項制度。但是，我國沒有針對大型流域的專門立法，流域管理的法律規范既不系統，也不成體系。長江經濟帶建設所需要的統籌考慮開發、利用和保護等流域事務的目標無法實現，各部門、各地方在履職過程中出現管理錯位、缺位、越位，條塊分割、多龍治水的局面難以根本改變。這就造成了各部門依法履職，也依法打架，這個問題非常明顯。

長江立法呼聲已有

1993年水利部將長江法列入五年立法計劃并向全國人大常委會作了報告，并由長江水利委員會進行起草論證。1999年，全國人大重慶市代表團建議制定長江流域水污染防治法。2005年，長江流域十四省市政協召開長江水環境保護研討會，2006年全國政協人口資源環境委員會向國務院遞交《關于長江流域水污染防治立法的建議》。

位于青海省玉樹藏族自治州治多縣境內的長江第一彎。治多縣境內平均海拔在4500米以上，因長江發源于此，素有“長江源頭第一縣”之稱。CNSphoto供圖

但彼時，長江立法涉及太多具體問題，時機并不成熟。主要有以下幾類：（一）綜合性問題、普遍性問題不能都通過專項立法解決。長江流域生態環境保護問題的成因是多方面的，有相關法律制度不完善的問題，也有執法不嚴、違法不究的問題。同時，這些問題在各流域同樣存在，具有普遍性。因此，專門的長江流域水污染防治立法并不解決根本問題。（二）制度性問題可以分類解決。一是水污染防治的基本法律制度可以用好。《水污染防治法》《水法》《水土保持法》確立了水污染防治、水生態保護方面的法律制度，這些規定都適用于長江流域水污染防治工作。二是有關制度可以通過修訂法律予以完善。根據水生態保護和水污染防治發展需要，可以通過修法解決控制農業面源污染、防治水污染事故等問題。三是一些新制度處于探索階段，立法時機尚不成熟。如生態補償機制、排污權交易等，有關部門和各地正在探索和試點。

長江立法取得突破來自頂層設計

習近平同志2016年1月5日在推動長江經濟帶發展座談會上指出，長江擁有獨特的生態系統，是我國重要的生態寶庫，當前和今后相當長一個時期，

要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。2016年3月，中共中央政治局審議通過了《長江經濟帶發展規劃綱要》，對長江經濟帶發展作出明確部署，提出要把長江經濟帶建成環境更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶。其中明確提出“制定長江保護法”。全國人大環資委已經建議將長江保護法納入第十三屆全國人大常委會立法規劃。2018年4月25日，習近平同志乘船沿長江進行考察時強調：“我提出長江經濟帶發展共抓大保護、不搞大開發，首先是要下個禁令，作為前提立在那里。”法律，就是一個國家最正式最有權威的“禁令”。

改革體制，統領長江大保護

以河長制落實長江保護主體責任

河湖管理保護是一項復雜的系統工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業。近年來，一些地區積極探索河長制，由黨政領導擔任河長，依法依規落實地方主體責任，協調整合各方力量，有力促進了水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。為進一步加強河湖管理保護工作，落實屬地責任，健全長效機制，中辦國辦印發《關于全面推行河長制的意見》。

長江這樣的大江大河，跨越了若干個省份，按照目前的制度設計，要分級分段設立河長，由流經省份的省級領導擔任，負責協調省內相關工作。目前，長江經濟帶有關省市已經確定了省內長江河段河長。

推動長江經濟帶發展領導小組發揮統領作用

中共中央于2014年成立推動長江經濟帶發展領導小組，目前由中央政治局常委、國務院副總理韓正擔任組長，依托國家發展改革委員會設立辦公室。地方自2015年起分別成立推動長江經濟帶發展領導小組，其組長均為省委常委或直轄市市委常委成員。領導小組在生態環境、產業空間布局、港口岸線開發利用、水資源綜合利用等方面明確要什么、棄什么、禁什么、干什么，在這個基礎上統籌沿江各地積極性。

以機構改革保障長江生態環境保護統一執法

根據中共中央《深化黨和國家機構改革方案》，由生態環境部統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責，整合了有關部門的監督防止地下水污染職責，編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責，監督指導農業面源污染治理職責，南水北調工程項目區環境保護職責，指導整合相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍，組建生態環境保護綜合執法隊伍，統一實行生態環境保護執法。上述改革，為長江生態環境保護統一執法提供了體制保障。

此外，根據我國現行的有關法律法規，國務院水利行政主管部門是全國河道的主管機關，大江大河省級之間的水事矛盾，由大江大河所在的流域管理委員會或國務院水行政主管部門協調。水利部、生態環境部印發的文件也提出，對跨行政區域的河湖要明晰管理責任，統籌上下游、左右岸，流域管理機構、區域環境保護督查機構要充分發揮協調、指導、監督、監測等作用。

完善機制，落實長江大保護

以《規劃綱要》統籌協調和整體謀劃長江大保護

2016年9月印發的《長江經濟帶發展規劃綱要》，把生態文明、綠色發展作為首要原則的區域發展戰略，立下“長江生態環境只能優化、不能惡化”的軍令狀，要求沿江11個省市硬化約束，鐵腕護江。《規劃綱要》明確提出，把保護和修復長江生態環境擺在首要位置，共抓大保護，不搞大開發，全面落實主體功能區規劃，明確生態功能分區，劃定生態保護紅線、水資源開發利用紅線和水功能區限制納污紅線，強化水質跨界斷面考核，推動協同治理，嚴格保護一江清水，努力建成上中下游相協調、人與自然相和諧的綠色生態廊道。

長江生態環境保護是一項系統工程，涉及面廣，必須打破行政區劃界限和壁壘，有效利用市場機制，更好發揮政府作用，加強環境污染聯防聯控，推動建立地區間、上下游生態補償機制，加快形成生態環境聯防聯治、流域管理統籌協調的區域協調發展新機制。

一是建立負面清單管理制度。按照全國主體功能區規劃要求，建立生態環境硬約束機制，明確各地區環境容量，制定負面清單，強化日常監測和監管，嚴格落實黨政領導干部生態環境損害責任追究問責制度。對不符合要求占用的岸線、河段、土地和布局的產業，必須無條件退出。

二是加強環境污染聯防聯控。完善長江環境污染聯防聯控機制和預警應急體系，推行環境信息共享，建立健全跨部門、跨區域、跨流域突發環境事件應急響應機制。建立環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急的區域聯動機制，研究建立生態修復、環境保護、綠色發展的指標體系。

三是建立長江生態保護補償機制。通過生態補償機制等方式，激發沿江省市保護生態環境的內在動力。依托重點生態功能區開展生態補償示范區建設，實行分類分級的補償政策。按照“誰受益誰補償”的原則，探索上中下游開發地區、受益地區與生態保護地區進行橫向生態補償。

四是開展生態文明先行示范區建設。全面貫徹大力推進生態文明建設要求，以制度建設為核心任務、以可復制可推廣為基本要求，全面推動資源節約、環境保護和生態治理工作，探索人與自然和諧發展有效模式。

以《長江經濟帶生態環境保護規劃》落實長江治理任務

2017年7月，原環境保護部、國家發展改革委、水利部聯合印發《長江經濟帶生態環境保護規劃》，從水資源利用、水生態保護、環境污染治理、流域風險防控等方面提出更加細化、量化的目標任務，要努力把長江經濟帶建成中國經濟版圖上的綠腰帶、金腰帶。規劃確立了6個方面的重點任務：確立水資源利用上線，妥善處理江河湖庫關系；劃定生態保護紅線，實施生態保護與修復；堅守環境質量底線，推進流域水污染統防統治；全面推進環境污染治理，建設宜居城鄉環境；強化突發環境事件預防應對，嚴格管控環境風險；創新大保護的生態環保機制政策，推動區域協同聯動。

打好長江保護修復攻堅戰

《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》對此進行了具體部署，并提出了具體任務，如到2020年，長江流域基本消除劣Ⅴ類水體，現有船舶到2020年全部完成達標改造。目前生態環境部正在組織編制“長江保護修復攻堅戰作戰方案”，將工作任務分解細化并落實到有關部門和地方。

發揮司法機關司法服務和保障作用

提供司法服務和保障。2016年3月，最高人民法院發布《關于為長江經濟帶發展提供司法服務和保障的意見》，為主動適應經濟社會發展新形勢新常態，充分發揮人民法院審判職能作用，公正高效服務和保障長江經濟帶發展國家戰略，提出明確要求。

推動長江經濟帶司法鑒定協作。2018年6月13日，司法部發布《關于全面推動長江經濟帶司法鑒定協同發展的實施意見》，針對全面推動長江經濟帶11省市司法鑒定協同發展提出了鑒定機構合理布局、推動適用統一鑒定標準、加強鑒定援助異地協作等七大舉措。

探索建立長江流域檢察協作機制。2018年7月9日至10日，長江經濟帶檢察工作會議在湖北武漢召開，要求長江經濟帶11省市檢察機關服務長江生態高水平保護和經濟社會高質量發展，履行刑事、民事、行政檢察和公益訴訟等基本職能，將探索建立長江流域檢察協作機制，促進形成齊抓共管的生態環境治理格局。