國家審計治理與公共服務供給

韓峰　吳雨桐

【摘 要】 通過建立國家審計治理與公共服務供給互動發展的耦合協調模型，以全國283個地級城市2006—2012年面板數據為樣本，從空間、時間兩個維度探討國家審計治理與公共服務供給的耦合關聯機制。結果顯示：國家審計與公共服務供給整體的耦合協調度較弱，耦合度水平處于拮抗階段，協調度總體處于低級水平，且其時序變化并未表現出明顯增長趨勢；東部和中部地區國家審計治理與公共服務供給耦合協調程度基本相當，西部地區的耦合協調程度最差，且三者耦合協調度均呈現U型時序變動特征；不同等級城市耦合協調程度隨城市規模增大而提高，且特大及以上城市、I型大城市處于中度協調階段。研究對于進一步發揮國家審計治理功能，優化審計資源配置，提升審計效率效果，進而補齊公共服務供給短板具有重要意義。

【關鍵詞】 國家審計； 公共服務供給； 耦合度； 協調度

【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）14-0090-06

一、引言

公共服務需求的快速增長和供給相對不足的矛盾是制約人們獲得滿足感、幸福感的重要因素。黨的十九大報告中明確提出了完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要的要求。國家審計作為實現國家良治的重要途徑之一，審計業務的開展緊跟國家治理的步伐。

國家審計通過開展財政審計、專項資金審計、工程項目建設審計、經濟責任審計等多種審計形式，通過制約政府權力運行，抑制腐敗行為，轉變政府投資偏好，保障應用于公共服務領域的資金不被擠占挪用，同時，在合規性審計的基礎上，強化對公共資金、公共資源使用經濟性、效益性的關注，優化投資布局，提升投資效率效果，最終實現保障和改善民生，維護社會公平正義，促進經濟可持續發展的作用。國家審計治理效能的發揮與公共服務供給的契合程度、協調程度是制約國家審計更好發揮作用的基礎。國家審計治理與公共服務供給的相互作用強弱、協調配合、良性發展水平的高低，對于推進公共服務領域供給側結構性改革、補齊公共服務供給短板、完善國家治理具有重要意義。

縱觀現有文獻，國家審計在揭示經濟社會運行風險隱患、維護經濟安全、改善國有企業績效、保障人民利益和反腐敗斗爭等方面發揮的作用已經成為共識[ 1-4 ]。然而，鮮有文獻將國家審計治理與公共服務供給問題直接聯系，更沒有學者從耦合協調的角度對二者互動狀態展開定量研究。因此，本文以我國283個地級及以上城市面板數據為樣本，擬從系統耦合互動的視角，探討國家審計治理與公共服務供給的協調發展狀態，通過數據分析提供政策導向，以期助力實踐發展。

二、國家審計治理與公共服務供給評價指標

（一）國家審計治理能力（U1）

國家審計是國家治理的有效工具，在國家治理體系中發揮了不可替代的作用。國家審計治理能力的發揮，取決于國家審計質量的高低[ 5 ]。本文參照朱榮[ 5 ]、宋常等[ 6 ]、李江濤等[ 7 ]的做法，從審計執行能力、審計處理處罰能力、審計糾正能力、審計協作能力四個方面綜合衡量國家審計質量（如表1所示），采用主成分分析法，對上述四項指標進行降維處理，得到國家審計治理能力指標。

（二）公共服務供給綜合指數（U2）

公共服務滿足的是普通社會群體共同的基本消費需求，是關系廣大人民群眾民生問題的重要方面。本文依據武力超等[ 8 ]的做法，基于地方政府在公共服務方面取得的客觀成果數據對各地級城市公共服務綜合發展水平進行評估，從涉及保障基本民生所需的教育類、醫療衛生服務類、能源資源基礎設施類、交通運輸類、環境保護類公共服務的五個方面構建公共服務供給綜合指標體系（如表2所示）。采取主成分分析法對上述五個方面的客觀成果數據進行降維處理，得到公共服務供給綜合指數（U2）。

（三）數據來源

本文樣本為除隴南、中衛、拉薩和巢湖等市的2006—2012年全國283個地級及以上城市。由于巢湖市在2011年并入合肥市，因而將2006—2010年巢湖市數據并入合肥市。本文數據主要來自2007—2013年的《中國城市統計年鑒》和《中國審計年鑒》。

三、國家審計治理與公共服務供給耦合互動的模型

（一）國家審計治理與公共服務供給的耦合模型

耦合源自物理學概念，指兩個或兩個以上的系統通過各種相互作用彼此影響的現象，是一種相互依賴、協調與促進的動態關聯關系[ 9 ]。借用耦合這一概念，用以衡量國家審計治理能力與公共服務供給彼此相互作用影響的強弱程度。參照現有研究的做法[ 10-11 ]，國家審計治理與公共服務供給耦合度C的函數表達式可設定為：

其中，U1為國家審計治理能力，U2為公共服務供給綜合指數，C為耦合度。C∈[0，1]，C值越大，表明國家審計治理能力與公共服務供給彼此相互作用越強，耦合水平越高。當C=1時，表明二者達到最佳耦合狀態；當C=0時，表明二者處于無關狀態。

（二）國家審計治理與公共服務供給的協調模型

耦合度是用來衡量系統或要素間彼此相互作用影響的強弱程度，卻無法反映協調發展狀況。由于國家審計治理與公共服務供給的動態不平衡性，僅僅依據耦合度難以反映二者的協調配合、良性發展水平的高低。因此，本文引入協調度模型[ 9 ]，以便分析國家審計治理能力與公共服務供給的整體功效與協同效應。具體構建模型如下：

（2）式中，D為協調度，C為耦合度，T為國家審計治理能力與公共服務供給的綜合協調指數，主要用以反映國家審計治理與公共服務供給的整體協調效應。本文設定二者同等重要，即協調度計算中的參數a、b均取值為0.5。參照相關研究做法[ 11 ]，本文設定了耦合協調度的等級及劃分標準，如表3所示。

四、國家審計治理與公共服務供給耦合互動的實證分析

（一）城市層面國家審計治理與公共服務供給耦合協調度差異性分析

采用主成分分析法確定國家審計治理與公共服務供給指標值，按照耦合協調度的計算方法，分別得到全國283個地級城市2006—2012年的耦合度和協調度。將每個城市歷年數據做平均處理，按照“地理分區”和“城市等級”相結合對國家審計治理與公共服務供給的耦合協調狀況進行比較分析，結果見表4。

依據地理位置，將全國283個地級城市劃分為東部地區、中部地區和西部地區①。從統計結果來看，平均意義上的國家審計治理與公共服務供給的耦合協調度呈現為東部地區、中部地區“難分伯仲”，西部地區耦合協調度均值最低。依據耦合協調等級的劃分（表3），全國層面以及三大地理分區均呈現出耦合度處于拮抗階段，以及低度協調的狀態。這說明，雖然國家審計治理與公共服務供給的耦合協調度呈現出一定的地區差異，就協調度指標來看，東部地區、中部地區、西部地區依次呈現遞減趨勢，但總體來說，國家審計治理與公共服務供給二者相互作用關系弱，協調發展水平較低。

將全國283個城市劃分為特大及以上城市、I型大城市、II型大城市、中等城市和小城市②。全國平均國家審計治理與公共服務供給耦合度為0.3808、協調度為0.2604，其中I型大城市、II型大城市耦合度高于全國平均水平，分別為0.3974和0.4037，而其余各等級城市耦合度低于全國平均水平。就協調度指標值來看，國家審計治理與公共服務供給協調度變化范圍在0.2286～0.4087之間，呈現出城市規模越大、城市等級越高，協調度越高的趨勢，其中特大及以上城市、I型大城市已經進入中度協調階段。三大地理分區的不同等級城市國家審計治理與公共服務供給協調度指標值也呈現出相同狀態。綜合考慮耦合度、協調度這兩項指標值，可以得出如下結論：國家審計治理與公共服務供給耦合協調度與城市等級規模、經濟發展水平密不可分，城市等級規模越大，經濟發展水平越好，國家審計治理與公共服務供給耦合協調性越強。

（二）全國各地區國家審計治理與公共服務供給耦合協調度變化情況

按照地理分區，分別測算三大地理分區城市2006—2012年各年國家審計治理與公共服務供給耦合度、協調度均值，按照時序排列，制成折線圖1、折線圖2。

全國三大地區層面國家審計治理與公共服務供給耦合度由中部地區、東部地區、西部地區依次遞減。其中，中部地區耦合程度最高，變動范圍在0.3734～0.4180之間；東部地區和西部地區則低于全國平均水平，變動范圍分別為0.3333～0.4034、0.3286～0.3941，三大地區國家審計治理與公共服務供給耦合度均處于拮抗階段。就總體變化趨勢而言，東部、中部、西部地區國家審計治理與公共服務供給耦合度呈現出變化趨勢的一致性，在2006—2009年間，耦合度呈現遞減趨勢，2009年為七年中的最低值，隨后年份耦合度值又平穩回升至最初水平。

協調度情況而言，東部地區國家審計治理與公共服務供給協調度最好，變化范圍在0.2377～0.3112之間；中部地區次之，變動范圍為0.2452～0.2962；西部地區最低，拉低了全國平均水平，變動范圍在0.1957～0.2570之間。三大地區國家審計治理與公共服務供給協調度均處于低度協調階段。協調度時序變動趨勢同耦合度時序變動趨勢具有一致性。

綜合考慮全國各地區層面耦合協調度變化情況，可以得出如下結論：中部地區、東部地區國家審計治理與公共服務供給耦合協調程度基本相當，西部地區的耦合協調程度最差，并且三大地理分區耦合協調度呈現U型變動的時序特征。總體而言，全國各地區層面國家審計治理與公共服務供給處于耦合拮抗階段、低度協調時期。

（三）全國各等級城市國家審計治理與公共服務供給耦合協調度變化情況

按照市轄區人口數將全國283個地級城市劃分為五個城市等級，其中特大及以上城市11個、I型大城市7個、II型大城市101個、中等城市105個、小城市59個。以城市等級規模為劃分標準，將283個城市國家審計治理與公共服務供給耦合度、協調度取年度均值，按照時序排列，得到圖3、圖4。

II型大城市、中等城市和小城市耦合度值依次遞減，變動范圍分別為0.3715～0.4272、0.3321～0.4009以及0.3149～0.3859，并且三條時序耦合度線保持相同的變動趨勢，均以2009年為轉折，呈現出先遞減后上升的趨勢，同時，2009年之后，II型大城市國家審計治理與公共服務供給的耦合度已經處于全國領先水平。相較于上述三條耦合度時序線的規律性變化，I型大城市耦合度變動稍顯“混亂”。2008年和2010年，I型大城市耦合度分別從上一年度的0.4163和0.4145，下降至0.3652和0.3529，隨后兩年又有所回升。特大及以上城市耦合度呈現波浪式變動，波動范圍在0.3487～0.3941。總體而言，全國各等級城市國家審計與公共服務供給耦合度均處于拮抗階段，在一定程度上體現出城市規模等級越高，耦合程度越高的狀態，這同文中運用2006—2012年耦合度均值進行不同城市規模的耦合協調性分析得出了一致結論。

城市等級層面的協調度折線圖的時序趨勢也印證了上述結論。其中，特大及以上城市國家審計治理與公共服務供給協調度范圍變化區間為0.3565～0.4608，已經達到中度協調水平。而I型大城市協調度指標值在2009年前一直保持較高水平，處于中度協調階段，2009—2011年三年間處于低度協調水平，隨后一年勉強躋身中度協調行列。而II型大城市、中等城市和小城市協調度時序線依次呈現遞減趨勢，均處于低水平協調階段，時序變化趨勢也呈現相同態勢，在2009年均有小幅度遞減，總體變化趨于平穩，未能看出國家審計治理與公共服務供給的協調度在以后年份是否有增長態勢。

（四）不同地區各等級城市國家審計治理與公共服務供給耦合協調度變化情況③

1.東部地區各等級城市國家審計治理與公共服務供給耦合協調度變化情況

東部地區各等級城市耦合度時序變動趨勢除I型城市外，基本呈現U型趨勢，總體變動幅度較小。高等級城市較低等級城市依然占據耦合度高的優勢。I型城市耦合度變動趨勢呈現折線形狀態，在2009年耦合度異常升高至0.3916，而當年I型大城市協調度指標值卻從上年度的0.3174下降至0.2297。從協調度時序圖來看，特大及以上城市國家審計治理與公共服務供給處于中度協調水平，依稀可以看出增長態勢。而I型大城市的協調度自2007年急速下降后于2009—2010年趨于平緩，在2011—2012年間有小幅度提升。其余等級城市協調度均處于低級水平，變動趨勢平緩，難以看出未來年份是否有增長的趨勢。

2.中部地區各等級城市國家審計治理與公共服務供給耦合協調度變化情況

中部地區國家審計治理與公共服務供給耦合度時序圖表現出：I型大城市耦合度值的“大起大落”，其總體變動范圍在0.3411～0.4742之間，2007年、2009年和2012年為三個峰值，耦合度分別為0.4742、0.4718和0.4663，與之對應的是2008年、2009年的兩個低谷，為0.3633和0.3411。

中部地區II型大城市、中等城市、小城市國家審計治理與公共服務供給協調度整體變動趨勢一致、差距較小，三條城市協調度時序線在某些年份甚至趨于重合的狀態。特大及以上城市和I型大城市協調度呈現出各自的特色，其中特大及以上城市國家審計治理與公共服務供給一直處于中度協調水平，但時序變動趨勢呈現協調度下降的狀態，自2008—2011年，協調度指標值從0.5959下降至0.2928，在2011年后，雖然仍處于中度協調水平，但是優勢顯著減弱。而I型大城市協調度在2008年從0.2766異常增長至0.4738，躋身于中度協調水平，而后連續四年下降，最終降低至0.3049，在2012年回升至0.3767。綜合中部地區國家審計與公共服務供給協調度指標值來看，特大及以上城市協調度優勢減弱，I型城市勉強處于中度協調水平，且后期發展勢頭不足，其余等級城市協調度水平低下、變動遲緩，未見增長趨勢。

3.西部地區各等級城市國家審計治理與公共服務供給耦合協調度變化情況

西部地區II型大城市、中等城市和小城市的耦合度時序線基本符合上文所述的城市規模水平同耦合度的規律，變動趨勢也趨于一致。但是，西部地區特大及以上城市耦合度的變動稍顯“不和諧”，呈現“駝峰”狀態，在2008年和2011年達到兩個峰值，分別為0.3620和0.3349，并且整體上看，特大及以上城市規模的耦合度指數較其他低等級城市耦合度指標值并未顯示優勢，甚至在2010—2012年處于西部地區最低水平，這同特大及以上城市協調度時序線所顯示的信息有所偏差。

在協調度時序折線圖中可以看出，西部地區各等級城市2006—2012年間國家審計治理與公共服務供給的協調度呈現出明顯的“兩極分化”，其中，特大及以上城市自2006年開始，協調度指數值一直處于領先水平，變化范圍在0.2888～0.4557之間，國家審計治理與公共服務供給處于中度協調水平，并且自2009年之后一直保持平穩上漲的態勢。而其他等級城市協調度歷年均值的變動區間為0.1803～0.2808之間，相同年度不同等級城市的協調度差距甚微。

五、結論與政策建議

本文通過構建國家審計與公共服務供給耦合協調模型，通過對283個地級及以上城市2006—2012年耦合度、協調度指標值的定量分析，得出如下結論：（1）總體來看，國家審計與公共服務供給相互作用關系弱，發展協調程度差；耦合度水平處于拮抗階段，協調度總體處于低級水平。（2）國家審計治理與公共服務供給耦合協調度呈現出一定的地區差異，中部地區、東部地區國家審計治理與公共服務供給耦合協調程度基本相當，西部地區的耦合協調程度最差，并且三大地理分區耦合協調度呈現U型變動的時序特征。（3）不同等級城市耦合協調程度呈現出城市規模越大，城市等級越高，耦合協調程度越好的趨勢，其中特大及以上城市、I型大城市已進入中度協調階段。（4）通過對不同地區、不同等級城市的時序分析，總體上難以看出國家審計治理與公共服務供給耦合協調度的增長趨勢，并且，部分地區呈現出下降狀態，例如中部地區特大及以上城市自2008—2011年，協調度水平直線下降，優勢減弱。（5）不同地區的不同等級城市耦合協調度基本符合全國范圍內地區、城市層面耦合協調度變化的特性，但也具有各自特點，例如西部地區兩級分化顯著等。

針對以上分析建議：（1）要整體提升國家審計與公共服務供給的相互作用和協調發展狀況。在審計項目選擇上，要貼近公眾需求，加強對公共資金、公共資源、公共項目、公共政策的審計投入力度；優化審計業務流程，更新審計技術方法，提升審計效率；加強對審計結果的運用，強化落實審計整改。同時，對于公共服務、公共供給領域存在的違規、低效問題，要利用多種途徑進行及時反饋，增強公共服務供給同國家審計治理的雙向互動。（2）各個地區要密切關注本地區國家審計治理能力與公共服務供給的耦合協調狀態，對于“不進反退”的耦合協調態勢要加以警惕，對于公共服務供給領域、國家審計業務實踐中存在的問題要結合各個地區的實際情況進行反思和整改，通過建立預警機制和政策導向來扭轉局面，提升國家審計治理效果和公共服務供給水平。（3）增強城市間互動交流，低等級城市向高等級城市、低耦合協調城市向高耦合協調城市學習先進經驗，推動各個等級城市選擇適宜本土的公共服務供給策略以及明確公共服務審計重點，縮小城市間公共服務供給差距。（4）不同地區各等級城市國家審計治理與公共服務供給耦合協調程度有著各自特點，因此不同地區各等級城市要聚焦問題，有針對性地進行整改。東部地區各等級城市耦合協調度水平未能在同類型等級城市面前形成優勢，比如東部地區I型大城市協調度水平低于中部地區同等規模城市。因此，東部地區的經濟發展要同公共服務供給、國家審計治理相結合，充分發揮國家審計在保障資金安全、提升資金利用效率效果等方面的作用。（5）中部地區要警惕特大及以上城市、I型大城市國家審計治理與公共服務供給協調程度近年持續下降、喪失優勢地位的情況，結合近年中部地區政治、經濟等領域政策制定、執行等的變化情況進行考量，分析影響因素，為后期發展積聚經驗。（6）西部地區亟待解決的問題是國家審計治理與公共服務供給耦合協調程度“兩級分化”的狀況。西部地區要加強區域間互動，由大城市帶動小城市，推動西部整體經濟發展水平、公共服務供給質量和國家審計治理能力的提升。

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