有色金屬行業(yè)“雙高”名錄探討

劉 芳 陳玉福 陳 謙

(北京礦冶科技集團(tuán)有限公司)

我國(guó)“高污染、高風(fēng)險(xiǎn)”(簡(jiǎn)稱雙高)產(chǎn)品名錄的制定工作開始于2007年，在“兩高一資”(高耗能、高污染和資源性)行業(yè)快速發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重環(huán)境污染、“兩高一資”產(chǎn)品大量出口導(dǎo)致巨大的環(huán)境逆差的背景下，環(huán)保部發(fā)布了第一批“高污染、高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品名錄”(后更名為“環(huán)境保護(hù)綜合名錄”)，同時(shí)要求建立“雙高”產(chǎn)品動(dòng)態(tài)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，依據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建設(shè)要求，及時(shí)補(bǔ)充新的產(chǎn)品和信息并公開。2016年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，明確要求修訂完善環(huán)境保護(hù)綜合名錄，推動(dòng)淘汰高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的工藝、設(shè)備與產(chǎn)品。截至2017年，有色金屬行業(yè)被列入“雙高”名錄產(chǎn)品數(shù)量共14種。分析“雙高”產(chǎn)品名錄對(duì)有色金屬行業(yè)的影響，并提出針對(duì)性的建議對(duì)于有色金屬行業(yè)的發(fā)展具有積極作用。

1 “雙高”產(chǎn)品定義

查閱大量文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，在政策層面上迄今為止暫未形成統(tǒng)一的、為各方所認(rèn)可的“雙高”產(chǎn)品的定義或判定標(biāo)準(zhǔn)[1]。在學(xué)術(shù)層面上，部分文獻(xiàn)將“雙高”產(chǎn)品定義為“具有一種或兼有‘高污染’和‘高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)’兩種特性的產(chǎn)品”。

(1) “高污染”是指在環(huán)境中有害物質(zhì)聚積的狀態(tài)，是指人類向環(huán)境中排放的污染物質(zhì)，使得污染物的濃度和總量超出環(huán)境本身的自凈能力，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降的現(xiàn)象。環(huán)境污染主要包括大氣污染、土壤污染、水污染等，污染物質(zhì)通過(guò)食物、呼吸進(jìn)入人體，損害人體的正常機(jī)能，從而造成危害。

葛察忠[2]等定義“高污染”產(chǎn)品：①生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)污系數(shù)高、排污量大，環(huán)境危害和環(huán)境負(fù)擔(dān)大的產(chǎn)品；②產(chǎn)生的污染物在現(xiàn)今的環(huán)保技術(shù)水平下難以治理或無(wú)害化處理成本高的產(chǎn)品；③在生產(chǎn)過(guò)程中排放污染物具有急性或慢性生物毒害作用，對(duì)環(huán)境和人體健康危害嚴(yán)重的產(chǎn)品。

(2) “高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”是指由人類生產(chǎn)生活中，對(duì)自然環(huán)境造成損害的事件發(fā)生概率高、負(fù)面影響大的風(fēng)險(xiǎn)。一般認(rèn)為，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可分為突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和累積性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

由此將“高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品定義為在生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、使用過(guò)程中，在非正常情況下，由于原材料、中間體、副產(chǎn)品和產(chǎn)品本身的易燃易爆、有毒有害特性，易發(fā)生污染事故，并且事故發(fā)生后對(duì)自然環(huán)境和人體健康危害嚴(yán)重的產(chǎn)品。

2 有色金屬行業(yè) “雙高”產(chǎn)品名錄

至今環(huán)保部共發(fā)布了9批“雙高”名錄及相關(guān)配套名錄，部分年份有色金屬行業(yè)被納入 “雙高”產(chǎn)品名錄的產(chǎn)品見(jiàn)表1。

從表1可知，2008—2013年被列入名錄的產(chǎn)品是結(jié)合生產(chǎn)工藝來(lái)發(fā)布的。2014年除再生鉛、鋅、氧化鋁和金列出了重污染工藝或其中除外的工藝外，其余產(chǎn)品均未結(jié)合生產(chǎn)工藝發(fā)布。

2015年，環(huán)保部發(fā)布名錄的同時(shí)發(fā)布了“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品” 常用信息手冊(cè)(第一輯)，指出：如無(wú)特殊說(shuō)明，該產(chǎn)品整體屬于“雙高”產(chǎn)品、所有工藝均為重污染工藝；如中文名稱后標(biāo)注除外工藝，即該除外工藝為環(huán)境友好工藝，其余工藝均為重污染工藝。2015年版環(huán)境保護(hù)綜合名錄和“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品” 常用信息手冊(cè)中列出的部分產(chǎn)品的高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的工藝見(jiàn)表2。

從表2可知，2015年版名錄中離子型稀土精礦、鉛、銻和含汞鋅粉沒(méi)有結(jié)合生產(chǎn)工藝，同時(shí)，銅、鎳、電解鋁、鎂、金和鉬鐵的工藝在“雙高”名錄沒(méi)有列出，而在信息手冊(cè)中列出。此外，2017年，環(huán)保部?jī)H發(fā)布了“雙高”名錄，沒(méi)有配套信息手冊(cè)，其中離子型稀土精礦、銅、鉛、鎳、銻、電解鋁、鎂和含汞鋅粉均未結(jié)合工藝來(lái)發(fā)布。

表1 部分年份有色金屬行業(yè)被納入 “雙高”產(chǎn)品名錄的工藝與產(chǎn)品

表2 2015年“雙高”名錄中有色行業(yè)產(chǎn)品涉及工藝

3 對(duì)有色金屬行業(yè)的影響

制定“雙高”產(chǎn)品名錄的目的是提出當(dāng)前環(huán)境管理急需控制的產(chǎn)品名錄與工藝，并為一系列已經(jīng)頒布或正在制定的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策提供依據(jù)和操作對(duì)象，包括取消不合理的出口退稅政策，減少貿(mào)易順差；綠化稅收政策，正確反映環(huán)境和資源的價(jià)值；啟動(dòng)綠色保險(xiǎn)、綠色信貸等經(jīng)濟(jì)政策，引導(dǎo)投資方向、降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等[3]。環(huán)保部發(fā)布“雙高”名錄，建議將此名錄作為制定和調(diào)整稅收、貿(mào)易、信貸等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策以及產(chǎn)業(yè)、工業(yè)準(zhǔn)入和工商、質(zhì)量、安全監(jiān)管等政策的環(huán)保依據(jù)[4]。隨著多批名錄的發(fā)布，名錄政策影響力越來(lái)越大，作用范圍從出口退稅調(diào)整擴(kuò)大到禁止加工貿(mào)易、指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、安全生產(chǎn)監(jiān)管等領(lǐng)域。

國(guó)家不同管理部門在有色金屬行業(yè)出臺(tái)的部分政策也與“雙高”名錄息息相關(guān)，如：

(1)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域。“雙高”名錄為國(guó)家禁止加工貿(mào)易的商品名錄、國(guó)家取消出口退稅的商品名錄、國(guó)家外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》、國(guó)家《農(nóng)藥產(chǎn)業(yè)政策》、國(guó)家信貸調(diào)控政策、《國(guó)家部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄(2010年本)》等有利于環(huán)保的稅收、貿(mào)易、信貸、產(chǎn)業(yè)等政策的制定提供了重要依據(jù)。

如2008年國(guó)家環(huán)保部發(fā)布第一批“高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)品名錄，公布名錄的同時(shí)建議取消其中39種產(chǎn)品的出口退稅；2010年財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)了取消包括有色金屬行業(yè)59種產(chǎn)品在內(nèi)的300余種“雙高”產(chǎn)品出口退稅政策，并被禁止加工貿(mào)易；《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》中有色金屬行業(yè)將高效、低耗、低污染、新型冶煉技術(shù)開發(fā)和高效、節(jié)能、低污染、規(guī)模化再生資源回收與綜合利用列為鼓勵(lì)類。結(jié)合環(huán)境保護(hù)綜合名錄中的環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)設(shè)備名錄，2017年9月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，環(huán)保部配合財(cái)政部制定出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄(2017年版)》，包括24項(xiàng)環(huán)保專用設(shè)備，許多銀行機(jī)構(gòu)根據(jù)綜合名錄采取差別化的信貸措施。

(2)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域。2009，2010年，國(guó)家安監(jiān)總局先后兩次向各地安監(jiān)局轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)保綜合名錄，明確要求將“雙高”產(chǎn)品環(huán)保綜合名錄作為制定和調(diào)整安全生產(chǎn)監(jiān)管政策的依據(jù)；《高風(fēng)險(xiǎn)污染物削減行動(dòng)計(jì)劃(2014—2017年)》中明確提出要從源頭削減汞、鉛等高風(fēng)險(xiǎn)污染物排放，最大程度降低對(duì)食品安全和生態(tài)環(huán)境安全的影響等。

4 存在問(wèn)題

葛察忠等提出，制定“雙高”產(chǎn)品名錄應(yīng)遵循的原則包括：

(1)以產(chǎn)品為主、結(jié)合工藝原則。為更好地體現(xiàn)產(chǎn)品的污染和風(fēng)險(xiǎn)性，鼓勵(lì)先進(jìn)、摒除淘汰，所提供的產(chǎn)品目錄要與工藝相結(jié)合。

(2)產(chǎn)品目錄具有動(dòng)態(tài)性，有進(jìn)有出，以適應(yīng)不斷深化的科學(xué)研究和發(fā)展迅速的技術(shù)水平。

參考上述原則，分析2008—2017年被列入“雙高”名錄的有色行業(yè)金屬產(chǎn)品，存在以下問(wèn)題：

(1)2008—2013年被列入名錄的產(chǎn)品是結(jié)合生產(chǎn)工藝來(lái)發(fā)布的。而2014年開始，部分被列入名錄的產(chǎn)品并未結(jié)合生產(chǎn)工藝來(lái)發(fā)布。

(2)有色金屬產(chǎn)品不像無(wú)機(jī)鹽制造或有機(jī)化學(xué)原料制造等行業(yè)，產(chǎn)品數(shù)量眾多且生成工藝單一。如果不結(jié)合具體生產(chǎn)工藝將某金屬產(chǎn)品整體列為“雙高”產(chǎn)品，容易產(chǎn)生政策上的誤導(dǎo)。

如2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào)文)，修訂高耗能、高污染和資源性行業(yè)準(zhǔn)入條件，明確資源能源節(jié)約和污染物排放等指標(biāo)，嚴(yán)格控制“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能，新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目要實(shí)行產(chǎn)能等量或減量置換；要加快淘汰落后產(chǎn)能。關(guān)于“兩高一資” 行業(yè)，國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào)文沒(méi)有列出明確的行業(yè)名錄。“兩高”行業(yè)、落后產(chǎn)能與“環(huán)境保護(hù)綜合名錄”中有色行業(yè)產(chǎn)品的內(nèi)涵關(guān)系，容易給環(huán)境管理部門和社會(huì)企業(yè)帶來(lái)內(nèi)涵上的誤解。

5 發(fā)展建議

(1)建議“環(huán)境保護(hù)綜合名錄”的發(fā)布應(yīng)嚴(yán)格結(jié)合生產(chǎn)工藝發(fā)布，僅將容易造成“高污染”、“高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”生產(chǎn)工藝的產(chǎn)品納入名錄，避免造成環(huán)境政策上的誤導(dǎo)。如就行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀水平而言，“閃速熔煉、熔池熔煉”工藝生產(chǎn)的粗銅屬于先進(jìn)工藝下的產(chǎn)品，鼓風(fēng)爐等火法工藝生產(chǎn)的粗銅才是落后工藝下的產(chǎn)品。

(2)“雙高”名錄是產(chǎn)品導(dǎo)向型環(huán)境政策，是基于產(chǎn)品從全生命周期進(jìn)行環(huán)境管理的理念而制定的[5]。產(chǎn)品名錄建立的主要目的是擬將此名錄作為制定和調(diào)整稅收、貿(mào)易、信貸等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策及產(chǎn)業(yè)、工業(yè)準(zhǔn)入和工商、質(zhì)量、安全監(jiān)管等政策的環(huán)保依據(jù)。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策涉及面廣，包括綠色稅收、環(huán)境收費(fèi)、綠色金融、生態(tài)補(bǔ)償、排污交易、綠色貿(mào)易、綠色保險(xiǎn)等7個(gè)主要方面[6]，貫穿產(chǎn)品的整個(gè)生命周期，與生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)。

“雙高”產(chǎn)品名錄應(yīng)以發(fā)展的眼光，結(jié)合行業(yè)發(fā)展情況，實(shí)事求是地對(duì)名錄不斷進(jìn)行修訂、完善，準(zhǔn)確定位與優(yōu)先篩選環(huán)境影響大的污染產(chǎn)品與工藝[7]，給快速變化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策提供精準(zhǔn)的指導(dǎo)和技術(shù)支撐。

(3)環(huán)境保護(hù)綜合名錄自制定以來(lái)，將有色金屬行業(yè)的14種產(chǎn)品納入名錄，但是仍有一些涉及大量重金屬排放、大量揮發(fā)性有機(jī)污染物排放、國(guó)家總量控制因子排放量大、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或特征排放污染因子危害大、污染大的有色金屬行業(yè)產(chǎn)品或重污染工藝未納入名錄。

近年來(lái)，有色金屬行業(yè)的環(huán)保法律法規(guī)、政策、準(zhǔn)入或規(guī)范條件等不斷更新，環(huán)境保護(hù)綜合名錄也需要不斷更新完善，以與現(xiàn)行的環(huán)保政策、法規(guī)保持一致性，包括與有色金屬行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄、有毒有害化學(xué)品目錄、有色行業(yè)規(guī)范條件等相關(guān)政策和名錄的協(xié)調(diào)和銜接。這是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人體健康、促進(jìn)有色金屬行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求，對(duì)引導(dǎo)社會(huì)和企業(yè)限制 “雙高”產(chǎn)品投資和生產(chǎn)，加快綠色轉(zhuǎn)型，推進(jìn)綠色投資和綠色生產(chǎn)具有重要意義。

6 結(jié) 論

“雙高”產(chǎn)品名錄發(fā)布后，環(huán)境相關(guān)管理部門將其有效應(yīng)用于有色金屬行業(yè)的指導(dǎo)與生產(chǎn)，對(duì)于淘汰落后工藝、限制高污染、高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品生產(chǎn)具有積極作用。但“雙高”產(chǎn)品名錄應(yīng)嚴(yán)格結(jié)合生產(chǎn)工藝，將相對(duì)存在“高污染”、“高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”的生產(chǎn)工藝納入“雙高”產(chǎn)品名錄，并應(yīng)結(jié)合行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，建立產(chǎn)品目錄的動(dòng)態(tài)發(fā)展機(jī)制，有進(jìn)有出，實(shí)時(shí)更新。針對(duì)有色金屬行業(yè)特點(diǎn)，繼續(xù)把生產(chǎn)過(guò)程中排污量大，或是在現(xiàn)有環(huán)保技術(shù)水平下污染物難以治理或治理成本高，及在生產(chǎn)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)和使用過(guò)程中易發(fā)生環(huán)境污染事故，且對(duì)環(huán)境和人體危害嚴(yán)重的產(chǎn)品和重污染工藝納入環(huán)境保護(hù)綜合名錄，以最大限度地發(fā)揮“雙高”產(chǎn)品名錄的政策引導(dǎo)作用，促進(jìn)有色金屬行業(yè)綠色健康發(fā)展。