權力清單視野下推進政府治理創新，打造我省法治化營商環境

鄭穎　申玉蘭

摘 要 權力清單制度的實施，為打造地方優質營商環境提供良好的體制機制基礎。本文試從分析石家莊市推進權力清單制度的實踐與特點角度出發，分析在實施權力清單、責任清單、監管清單和負面清單四個清單過程中存在的問題，制約法治化營商環境發展的因素，探尋提升石市政務服務水平，打造河北省富有吸引力的法治化營商環境的有效途徑。

關鍵詞 權力清單 法治化 營商環境

良好的外部環境是投資興業的沃土，這要求地方政府必須正確處理政府與市場的關系，恰當界定政府的權力邊界，為打造優質營商環境提供良好體制機制基礎。河北省積極落實權力清單制度，善于創新，以打造完善的行政審批制度體系為重點，確保政府各項權力規范運行。本文試從分析石家莊市推進權力清單制度的實踐與特點角度出發，探尋提升石市政務服務水平，打造河北省富有吸引力的法治化營商環境的有效途徑。

1本文對權力清單制度的研究角度及外延界定

近年來，黨和國家大力推行權力清單制度。黨的十八屆三中全會提出：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程?！比绾谓缍嗔η鍐沃贫鹊母拍睢⒎秶胺N類，理論界與實踐中均無定論。李克強總理在第八屆夏季達沃斯論壇開幕式致辭中指出政府要建立“權力清單”、“負面清單”、“責任清單”三個清單。2015年中央、國務院《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》要求地方省、市縣級政府部門限期公布權力清單、積極推進責任清單工作。實踐中，各地各部門在推行權力清單制度方面進行了各具特色的有益探索。如有的推出清權、確權、配權、曬權、制權的“五權改革”，有的實施權力清單、責任清單、負面清單的“三張清單制度”，有的地市建立“四套班子”權力清單等。而石家莊市于2015年5月編制完成并向社會公布了包括權力清單、責任清單、監管清單和負面清單在內的“四個清單”。本文立足于河北省會石家莊市推進權力清單制度的實踐，擬從權力清單、責任清單、監管清單和負面清單四個清單的角度展開對權力清單制度的研究。

2石家莊市權力清單制度實施現狀及對營商環境的影響

2.1出臺文件完善權力清單，深化“放管服”改革，加快法治化營商環境建設步伐

根據2015年石家莊公布的“四個清單”，石家莊市本級納入權力清單編制范圍的部門50個，責任清單實施部門60個，監管清單涉及40個部門487項內容，負面清單主要是針對來本市投資的項目明確了嚴控涉煤項目和高耗能項目的審批。

2017年6月，石家莊出臺《全面編制公開政務服務事項目錄清單和實施清單方案》，要求全市所有涉及政務服務領域的各級政府部門、直屬事業機構（單位）、依法承擔行政職能的事業單位、其他部門以及具有公共服務職能的企業都必須編制政務服務事項目錄和實施清單。清單包括行政權力事項、公共服務事項兩大類別。9月出臺《石家莊市“互聯網+政務服務”工作實施方案》，要求在9月底前各地政府各部門完成政務服務事項目錄清單、實施清單、編碼和辦事指南規范完善工作，通過本級人民政府門戶網站集中公開發布，2017年11月底前，建設貫通縣、鄉和市直各部門的市級“互聯網+政務服務”平臺，全面公開政務服務事項，實現部分事項網上辦理。2017年11月21日，石家莊市將市級36個部門和單位的550項政務服務事項目錄清單通過互聯網向社會公布。根據石家莊市政府官網最新公布信息，石家莊市級48個部門目前保留實施的行政權力共計1857項。52個部門公布了責任清單，項目包括部門職責、與相關部門的職責邊界、事中事后管理制度、公共服務事項四個部分。37個部門公布了市場主體行政審批后續監管清單。權力清單的整理工作取得階段性成果，當前，該項工作正在向縣、市一級繼續推進。

2017年，石家莊市在全省率先成立市縣兩級行政審批局，證照登記實現“二十六證合一”，行政許可事項辦理時限平均減少15.5天，新增市場主體17.98萬戶。全年實際利用外資13.9億美元、增長14.2%，引進省外項目資金991億元。

2.2權力清單實施力度不足，制約了法治化營商環境的發展速度

根據2017年粵港澳大灣區研究院發布的中國城市營商環境指數排行榜單數據，石家莊以0.422的成績在全國35個調查城市中排名倒數第三。分析石家莊排名靠后的主要原因：一是部分軟環境指數很差。在石家莊市開辦企業平均耗時42天，遠遠高于時間最短的廣州（28天），執行合同耗時397天，遠遠高于南京（112天）。二是生態環境指數排名倒數第三，PM2.5年均濃度超出國家安全值數倍。三是商務成本過高，在商務成本最高的十個城市中排名第八。四是市場環境指數排名倒數第七。市場環境指數是反映一個城市的經濟綜合水平及活力水平指標。五是社會服務指數排名倒數第三。石家莊在融資服務指數上成績甚至為零。從權力清單制度運行的角度分析，以下因素制約了石家莊市法治化營商環境的優化。

（1）以行政部門為單位對權力清單進行分類，缺乏統籌設計，制約了營商環境的法治化進程。目前石家莊市級行政權力是以市政府職能部門、直屬事業單位及具有公共服務職能的企業為單位梳理行政權力，黨委部門和其他部門的權力未列入，很多承擔公共職能的社會組織也沒有列入。另一方面，未從行政權力的類別出發對權力進行歸類，部門之間缺乏對權力配置的界定、分工、協調。以開辦企業為例，當前雖然石家莊證照已實現“二十六證合一”，但開辦企業還需要企業名稱預先核準，很多企業的經營范圍還需要專項審批、前置審批等，對各種形式的公司要求的文件要求也各不相同，審批涉及多個部門，但石家莊市目前部門之間缺乏信息共享與互通，各自為政，不同程度的存在職能交叉和缺位問題，延長了開辦企業的各個環節的審批時間，拉低了營商環境的軟環境指數。

（2）權力清單內容不夠完善，梳理條目過粗，制約了營商環境的效能提升。目前石家莊市級48個部門保留實施的行政權力共計1857項，與浙江省寧波市本級44個部門的5612項行政權力比較相去甚遠。數量差異的主要原因在于我市的權力梳理過粗，內部職權與外部職權劃分不夠明晰，僅對大項進行了公示，而很多大項權力中還包含了多項環節和程序，未在權力清單中明確列舉，也未在清單中公示每一項權力的辦事流程，因而操作性不強，不能給群眾提供明確清晰的辦事指南，企業來石家莊投資辦廠的程序不夠規范細致便捷。政務服務水平不足，降低了我市營商環境的吸引力。

（3）權力清單制度配套措施建設滯后，外部服務配合不足，制約了營商環境的優化速度。權力清單制度只是在政府深化“放管服”改革過程中的其中一項制度，必須與其他制度配套實施，才能瓜分發揮其對改善營商環境的積極作用。目前，石家莊的權力清單只對行政部門的權力予以公布，實踐中，權力清單制度通過清權和配權將很多事項轉化為市場和社會組織承擔，但未及時調整責任清單和監管清單。從政府履行外部職能分析，權力下放的清單存在不相匹配問題，對企業和社會的服務仍不到位，造成我市商務成本過高，社會服務明顯跟不上，為企業創造良好營商環境的服務效果未充分體現出來。

3完善石家莊市權力清單制度，打造法治化營商環境的對策建議

為切實增強對投資商的吸引力，發揮省會城市示范帶頭作用，本市政府應進一步轉變政府職能，完善權力清單制度，貫徹落實“放管服”改革的具體措施，從而營造良好的法治化營商環境。

（1）科學配置行政權力，跨部門統籌制定權力清單。政府應加強頂層設計，由牽頭部門加強調研，針對企業反映問題較為集中的權力清單進行調整，統籌部門之間的權力配置?？蓞⒖紝幉ǖ淖龇?，將行政權力分別按行政權力九大類別和部門兩種方式制定權力清單，便于群眾根據個人不同需求查找權力內容。針對開辦企業服務，可考慮進一步放低注冊門檻，如放寬企業從業人員、前置審批許可、經營范圍、經營期限等方面的限制，縮短注冊時間。逐步取消施工合同、建筑節能設計審查備案等事項，由政府統一組織評估。還可參考上海開辦企業“一窗通”服務平臺的做法，由工商部門將企業名稱預先核準、辦理營業執照合并為一個環節，公安部門取消公章刻制許可，企業在拿到執照后即可在線選擇刻章點刻章。從而將企業開辦環節減少為工商執照、公安刻制公章、稅務涉稅事項（含申領發票）3個環節，并實現開辦企業工商營業執照、公安刻制公章、稅務涉稅事項完全在線申報，從而提高市場準入的便利化程度。

（2）規范權力分類、運行步驟、方式、次序、時限，促進行政權力內容、程序法治化。應從提升行政效能的角度，對行政權力間的關系進行結構化框定，優化權力行使的各個流程?？山梃b寧波市的做法，細化權力目錄庫，細化權力事項的分類，細化不同權力事項行使的程序，一并在權力清單中予以公布。寧波市根據權力來源將市本級行政權力劃分為市級保留事項、縣（市、區）屬地管理事項、共性權力事項和審核轉報事項，每一項權力清單中除列明權力事項類型、權力來源、實施機關、責任處室、辦事對象、到辦事窗口的最少次數、法定期限、承諾期限、咨詢電話、監督投訴電話、辦件類型外，還將辦事指南、流程圖在清單中一并公布，將受理條件、辦理材料、辦理流程、收費情況、法定依據一一分項列明，一目了然，便于辦事企業、群眾進行查詢，極大的提升了政務服務的效率，吸引更多的企業前來投資辦廠。

（3）圍繞減少企業負擔、為企業成立和發展服務拓展權力清單，完善法治配套制度建設。要規范政府與市場、社會的關系，科學拓展權力清單的類型、范圍、項目，處理好簡化內部流程和加強外部服務的關系。針對我市生態環境指數過低的問題，應考慮增加專門的環保權力清單目錄，切實加強環保部門對提升我市生態文明水平的職責擔當。解決我市商務成本過高的問題，應通過調整權力清單內容，公布各項收費目錄等方式降低商務成本。同時，應增加制定權力清單的群眾參與度，在充分調研，聽取各方的意見建議基礎上，及時制定、修改調整權力清單，完善權力清單動態調整機制。在食品藥品安全、公共設施安全、環境保護以及特種行業資質評估等領域，應充分吸取以往權力精簡之后政府事中事后監管沒有跟上的教訓，強化責任清單、監管清單的配套建設。學習先進地區經驗，加快釋放社會的創造活力的負面清單建設。

參考文獻

[1] 成元章，賀夏蓉.實行權力清單制度[N].學習時報，2017-01-16（A2）.

[2] 佚名.便利化加速！這里開辦企業時間由22天縮短至5天，工商行政管理半月沙龍[DB/OL].http：//baijiahao.baidu.com/sid=1596315695246667755𝔴=spider&for;=pc，2018-03-30.