法治視角下的基層社會治理創新

摘 要 2013年前的沐撫辦事處基層治理存在諸多亂象，經常出現各種群體性事件，久而久之村民越級上訪現象成風，對當地的正常生產生活秩序造成很大影響。在當地一些基層干部的努力探索下，恩施市沐撫辦事處的村民矛盾糾紛調處機制應用而生。本文在總結矛盾糾紛調處機制運行現狀的基礎上，深入探討了該制度實施的利弊，提出了通過成立專項資金、出臺相關法律法規和行政處罰辦法、加大基層普法宣傳力度等方式來保證該機制的良性運行，促進當地的社會經濟發展。

關鍵詞 基層社會治理 矛盾糾紛層級調處 基層普法

0引言

在全面建設社會主義法制國家的時代背景下，黨的十八大在“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的基礎上，提出“把依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略、把法治作為治國理政的基本方式”，全民普法教育就成為其中極其重要的一環。在2013年以前的沐撫辦事處就是缺乏基層普法的典型地區，基層治理的亂象較多。有些民眾因為自身的局限性，常常采用一種非常偏激的手段來解決問題，比如越級上訪，甚至還有沖撞政府機關的案例。而通過這些方式群眾往往不僅沒有解決問題，更是惡化了干群關系，由此也給當地的行政工作陷入困境。鑒于此，從2013年開始，沐撫辦事處開始創新制度管理，解決基層群眾的矛盾糾紛，經過不斷完善，形成了“層級調解機制”與法律援助措施相互配合的村民矛盾糾紛調解機制。這一機制建立實施后，沐撫連續四年成為恩施市無越級上訪鄉鎮，這意味著當地政府可以切實解決民眾所遇到的問題，村民也更加信任政府，基層政府的威信逐步樹立。本文在實地調研恩施市沐撫辦事處這種新型制度的基礎上，對其運行現狀及影響進行分析，并提出相應的管理辦法和建議，希望促進當地的社會經濟發展，也希望這一新的制度創想對我國其他地區的基層治理發揮借鑒作用，從而更好地推進我國全面建設社會主義法制國家。

1設立背景

2013年前的沐撫辦事處基層治理存在諸多亂象，經常出現群體性事件。基層干部面對這種情況束手無策，原有的治理方法并不能滿足新形勢的需要，在一些基層干部的努力探索下，村民矛盾糾紛調處機制應用而生。如楊力所言，隨著市場經濟對鄉村的全面滲透和深刻影響，以及新農民階層的興起，“鄉土中國”其實也發生了巨大的變化，這使得帶有“治理”意味的地方性特征正在減弱，從長遠來看，基層司法轉而追求普適化的法治，完全可能，甚至是必然的。

辦事處開始設想這套機制的時候，就擬定了兩個具體的解決方向，即行政手段引導和法律的判決，從這兩個方面為村民提供糾紛解決的渠道。調節分為五級，分別由組長、駐片干部、村委會、綜合治理辦公室、辦事處領導負責。最終成形的矛盾糾紛解決機制可以用兩句話來簡單概括：“一表一卡兩個辦法，兩個渠道一起抓”。“一表”指的是辦事處自創的矛盾糾紛調處意見表；“一卡”指的是辦事處向所有居民派發的法律顧問團服務卡；“兩個渠道”就是指行政手段的引導和法律的判決這兩種解決途徑。總的來說，先力求以高效率在行政體制內部達成沖突雙方都滿意的結果。對于未協商解決的問題，再引入司法途徑，由辦事處為村民提供必要的法律支持，鼓勵村民將難題交由人民法院予以公平公正的判決，以求徹底解決糾紛。

2具體內容

辦事處自創的矛盾糾紛調處意見表，實現了對于每起矛盾糾紛的登記在冊。在表的首頁，填寫村民的個人信息、聯系方式、住址等基本信息；在表的第二頁，從頂部的糾紛詳情登記開始，在下方五欄中，代表著處理矛盾糾紛的每一個層級，分別是村民小組、駐組村干部、村委會、綜合治理辦公室以及辦事處領導。一個層級無法完成調解再轉入下一層級，必須嚴格按照程序進行。同時要求每一級必須在糾紛登記之日起15日內反饋處理結果。由此辦事處的行政體制就形成了一個高效的金字塔形結構，干部們發現問題，立即解決問題。

中心戶長（組長）處于矛盾調處的最前端，與村民直接聯系，掌握村民反饋的第一手資料。為了能真正地將矛盾糾紛解決在基層，辦事處對組長的設置進行了大膽創新，按照全面推進農村網格化管理的要求，以小組代網格，將現有的地名組恢復為以原生產隊為基礎的村民小組。目前，辦事處共設小組180個，組長通過民主選舉產生。組長享有每年1200元的補貼，每成功調解一起糾紛，額外獲得50元的補貼，激勵組長的積極性。

村駐片干部是矛盾調處環節的第二級，是組長和村委會之間的橋梁，負責由幾個小組合并而成的調解片區。按調解糾紛的復雜程度，每成功調處一起，可獲得100元的獎勵工作經費。組長在《調處意見表》上說明未調解成功情況，簽字蓋章后上交駐片干部，按照層層落實的原則將矛盾化解在基層。

到了第三級，也就是村委會負責的這一級，村民的矛盾糾紛約有80%已經得到了妥善解決，第三級及以上的干部如果再無法調解成功，就由辦事處為村民提供必要的法律支持，交由人民法院予以判決，以求徹底解決糾紛。事實上，形成了陳柏峰所說的基層司法之“雙二元結構”。“鄉村司法就具有兩個層面的二元結構，微觀層面的二元結構存在于基層法官的司法中，宏觀層面的二元結構由鄉村干部的司法與基層法官的司法共同構成。這兩個層面疊合起來，就構成了鄉村司法的‘雙二元結構。在這個雙二元結構中，鄉村司法呈現出三副形態：一是基層法官司法的法治形態，二是基層法官司法的治理化形態，三是鄉村干部司法的治理化形態”。

3配套制度

3.1干部隊伍建設

要使糾紛調解落到實處，就必須要依靠基層干部，干部隊伍的建設就是辦事處工作抓住的重點。辦事處將干部隊伍劃分為了支部書記、后備干部以及村民小組組長，對不同的干部隊伍進行不同內容的培訓。

村民小組組長起到的是最基礎，也是最為關鍵的作用，所以對于村民小組及其組長的工作做出了調整。首先是村民小組設置的細化。原先沐撫辦事處的五個村共有42個村民小組，依照原先生產隊的劃分，將村民小組細化到了182個，這樣的變化既有利于對基層的工作的開展，可以第一時間了解到各家各戶的動向，也減少了各村民小組組長們的工作量。

其次關于小組長人選，全部交由小組的各戶居民決定。只要有能力、有責任感，獲得居民們的信任，不論是年入花甲的老人，還是初入社會的青年，都可以當選為村民小組長。

3.2調解過程監管

辦事處對于層級調解機制嚴格的監管體現在兩個方面——第一，基層干部們每處理一個矛盾糾紛，終身對其負責，這就要求干部們在調解工作中一步到位，避免再次出現問題；第二，綜合治理辦公室定期對已解決的矛盾糾紛進行復查與回訪，如果發現有干部們沒有處理好，或者有弄虛作假的成分，立即對相關干部進行追責。有了這兩方面的監管，不僅提升了干部們的責任感，也杜絕了有弄虛作假的現象發生。

3.3法律援助措施

辦事處將所有法律援助措施統稱為“律師進村，法律便民”，目的就是想要改變村民們的固有思維，打破村民們與專業法律工作者之間的隔閡，鼓勵村民們用法律的思維去思考，以法律的手段去解決紛爭。對于無法獲得調解，必須要走訴訟程序的矛盾糾紛，只要聯系的是正規、專業的律師，辦事處會給村民們提供全額的律師費用支持。這樣的政策在最大程度上打消了村民們對于走法律訴訟程序的顧慮，有利于基層法制工作的開展。如蘇力所言，“中國應當實行法治，中國正在走向法治，無論當代中國人對中國社會的政治法律現狀或走向如何評價、作什么樣的預測，‘法治已經變成了一種公眾的信仰，就如同先前中國人對‘革命、如今對‘改革的信仰一樣”。

4現存問題

4.1調解機制相關配套制度所需資金發放模糊

在實地調研過程中，經過采訪當地村小組組長發現辦事處承諾的部分補貼并未兌現，一方面降低了基層村干部執行政策的熱情，另一方面損害了政府的威信，不利于此項制度的長期良性運行。

4.2執法部門執法不嚴

調解成功后會出現極個別村民拒不執行結果的情況，政府沒有法律授予的權力強制村民執行。末端執行不力侵害了村民的正當權益。可能造成群眾對法律的信任缺失，不利于基層普法工作落實。

4.3基層“情法沖突”的困境

農村基層法律教育極度缺失，村民法制觀念法律意識淡薄，村民們更偏向于在行政系統內調解解決矛盾糾紛，但如果引入訴訟程序，大部分村民依然會覺得非常麻煩，村民們普遍覺得打官司的成本過高，而自己的權益還不足以補償進行訴訟的成本，所以寧愿少一事而不愿多一事。同時村民們往往很看重鄉間的人際關系，擔心與人打官司會影響到自己的與他人的交往，所以村民們對法律訴訟仍有顧慮。這并不是沐撫辦事處獨有的，而是全國各地鄉鎮村民的普遍心態，是基層干部進行鄉村普法工作所要解決的一大難題。

5優化路徑

5.1成立專項資金

據實地調研，此項制度本身及其相關一系列配套制度運行所需資金一年約為30萬元，全部資金均出自辦事處的維穩資金中，目前還沒有建立單獨賬目明細，多數情況下即使給村干部發放了補助或獎金，很多人也并不知道此事，由此帶來的誤解很可能降低基層干部的工作熱情，阻礙該制度的正常運行。根據當地實際情況將機制運行所需資金納入辦事處年度預算中并單獨建立賬目明細，定期進行公示，可以解決資金發放模糊問題，更能增強群眾與政府間的互信互助關系。

5.2加強基層行政執法監管

調解結果反饋信息辦事處應及時回訪核實，對于法律支持缺乏的現狀可以向上級主管部門或法律機關提交申請，盡快出臺專項法律法規，期間辦事處的強制行政命令可以由當地執法部門執行，切實維護群眾合法正當權利。

5.3加強基層普法教育、宣傳

學校可以適當增加法律學習課程，除此之外，辦事處可以舉辦一些法律文化演出或比賽，一方面增強了群眾法律意識，另一方面豐富了村民的精神文化生活，減少了村民間的摩擦，有利于建設社會主義和諧社會。

6結語

“立黨為公，執政為民”是中國共產黨的執政理念，也是"三個代表"重要思想的本質。恩施市沐撫辦事處矛盾糾紛層級調處機制的設立實施就是這一理念的現實反映。在制度的運行過程中幫助基層群眾樹立規則意識，增強法律觀念，也穩固了基層治理，促進了社會經濟發展。鄉村基層社會的治理問題，是黨的十八屆三中全會提出的“創新社會治理體制”重大命題的重點和難點。這要求鄉鎮一級政府有所作為，積極探索新思路和新辦法，為體制創新提供原始素材。恩施市沐撫辦事處在日常的工作中逐漸摸索出“層級調處”和“法律援助”相結合的治理方案，“辦法很土，效果很好”。究其緣由，其中奧妙端在于，一是大力培育鄉村積極分子，重建熟人社會的鄉村秩序；二是重視基層社會治理的法治化，主動向當地村民提供多維的法律服務。

作者簡介：王曉鈺（ 1997.8-）漢族，內蒙古包頭人，三峽大學法學與公共管理學院學生，本科，研究方向：行政管理，科技與政府管理創新。

參考文獻

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