我國地方土地財政問題研究

張若愚 吳培豪

【摘 要】 本文基于我國地方政府目前面臨的土地財政問題，從增長和經濟發展辯證關系的視角分析了土地財政的成因和導致的問題，闡述了增長與發展的辯證關系，并從政策法規和土地財政的經濟方面提出了對策建議。

【關鍵詞】 土地財政；經濟發展；居民福利

一、引言

當前，我國土地財政對于地方政府財政收入的貢獻越來越大，并呈現不斷上漲的趨勢。據統計數據顯示，房價上漲，地價上漲明顯。黨的十九大報告提出“堅持房子是用來住的、不是用來炒的”，再次強調了住房社會屬性而不是經濟屬性，土地財政對于住房和居民福利的影響不容忽視。

二、土地財政的構成因素

1、現行制度存在的問題

（1）土地財政是指政府依靠出讓土地使用權而獲得財政收入以維持公共預算和支出的財政。由于在我國土地屬于國有資源，故能夠轉讓的只有土地有期限的使用權。這就使得國有資產的代表人——政府成為了唯一有權可以向其他社會階層轉讓土地第一手使用權的特殊利益階層。政府主導的土地財政的不斷轉讓，價格的不斷上漲導致改革開放40年來中國土地價格翻了30余倍，使得中國時至今日土地價格依然居高不下，數次試圖平抑地價的政策成效都不十分明顯。

（2）現行的財稅制度也是造成中國土地價格高居不下的重要原因之一，事權與財權嚴重的不匹配，財權的向上集中，地方政府所轄人民群眾對生活質量更高的要求使得地方政府不得不尋找其他的途徑以彌補巨大的財政資金缺口。

（3）現行行政官僚體制的弊端也使得土地財政和高價問題日益突出。政府之中行政第一長官幾乎擁有對行政事務絕對的權利，主管各個行政事務的領導也很少遇到外力的干涉，這為權利尋租提供了便利的條件。土地財政本就是地方政府財政的重要組成部分，經濟規模相當可觀。主管土地財政的官員腐敗問題自然不會少發。

此外，中國行政績效考核體制在改革開放以來的數十年中一直堅持以片面的經濟增長為指標衡量政府官員的政績，造成政府官員為了增加所在地區的經濟總量而盲目的發展一些產業，出讓土地就是一個增長政績的主要來源。

2、歷史根源

1994年實行分稅制改革，將中央和地方稅制體系分開管轄，將消費稅的全部、增值稅的75%納入中央財政之中。2002年又將所得稅改為中央與地方共享。這些稅制改革措施使得中央與地方財政比例急轉直下（從1993年的78%下降到1994年的44.3%）。與此同時，地方政府的事權不減反增，財政支出的比例一直維持在70%左右。[1]這也是造成地方政府財政收入巨大缺口的根源。

但這樣的歷史根源也并不是沒有理由，中國上世紀自改革開放以來，社會經濟持續發展，現代的財稅體制也在不斷地探索與實踐之中。1988年，對土地的使用實行有償使用制度，按照使用面積來交稅。稅收由中央和地方之間五五分成。1989年，凡進行國有土地使用權有償出讓的地區，其出讓收入必須上交財政。其收入40%上交中央財政，60%留歸地方財政，并且將國家獲得的土地使用權有償收入，界定為土地使用權的出讓金。這樣的土地財政政策，與改革開放以來中央政府的巨大投入等一系列因素造成了中央財政的嚴重不足，才有了后來的分稅制改革。

三、地方政府土地財政造成的問題

1、住房方面

由于住房面積在一個城市之中所占的比重是最大的，故城市新建設用地的大部分也被用來修造住宅樓群，所以政府對土地財政的出讓問題必然引起住房問題的變化。

2016年四季度末，全國105個主要監測城市綜合地價、商服地價、住宅地價和工業地價分別為3826元/平方米，6937元/平方米，5918元/平方米和782元/平方米，環比增速分別為1.43%、0.96%、2.48%和0.64%。[2]從數據中可以看出，2016年中國城市用地價格中增長速度最快的是住宅價格。但從居民收入增長的角度來看又是怎么樣的呢？全年全國居民人均可支配收入23821元，比上年增長8.4%，扣除價格因素，實際增長6.3%；全國居民人均可支配收入中位數20883元，增長8.3%。按常住地分，城鎮居民人均可支配收入33616元，比上年增長7.8%，扣除價格因素，實際增長5.6%；城鎮居民人均可支配收入中位數31554元，增長8.3%。[2]

從國民收入增長的角度來看，城鎮居民收入的增長快過了城鎮房價的增長。即假設國民經濟的增長在全體社會成員之間是平均分配的，國民將收入的部分都用于增加自己的住房消費，這樣國民經濟的增長就可以抵消房價的上漲。但這種假設在發展資源本就配置不均的市場經濟之中是不現實的，經濟增長在全民之中分配不均性更導致了低收入階層在住房等方面的不均性。

所以值得我們思考的是，國民生產總值和人均國民收入之中有多少是賦值在貧困人口身上的，這一年的國民經濟增長使得國家有多少資源被用于住房福利和保障，這兩者才是解決住房問題的關鍵。理論依據為經濟增長的影響，在很大程度上取決于經濟增長的成果是如何使用的。[3]效率固然很重要，但同時不能忽視分配的作用。由土地財政導致的住房問題，相關政策的制定者應該了解到，一線城市里的住房價格上漲不到百分之一，對于這個城市里面的中產階級及以上階層的成員來說當然不算什么，但是對于社會階層之中后三分之一的人來說，上漲的這一點可能就會給他們的生活帶來問題，在考慮買房子的同時就不得不去考慮降低自己對其他事情分配的收入，降低自己的可行能力，這就是對于一個經濟增長的社會來說，經濟增長沒有帶來發展，人民尤其是社會較下階層的人民生活質量反而降低了。

從圖中我們可以看出，居住已經成為了居民消費中僅次于食物支出的部分，一旦房價進一步上漲，在保證溫飽的前提下，其他類似于文化娛樂、交通之類的自由將會被無形的剝奪。這也說明，經濟增長和經濟發展是有區別的，增長不一定意味著發展，有時甚至會帶來倒退。土地財政對住房帶來的問題，會進一步對城市居民的生活帶來一系列的連帶問題。

2、地方政府運營方面

（1）售賣土地對于地方政府來說可能會帶來一定程度上的財政收入和地方經濟指標增長，為地方政府公共設施建設提供資金。但是無論一個地方還是一個國家，土地資源都是非常有限的，具有很強的稀缺性。對于土地的出讓應該具有科學性和計劃性。長期依靠大規模售賣土地對土地資源來說是一種無形的、無規劃的浪費。一旦土地售罄，地方政府財政收入來源將難以保證，依靠土地財政資金維持的各類公共設施項目將難以為繼。

（2）同時，市場本質上是無序的，各個經濟個體之間缺乏統一的規劃，在促進競爭的同時也存在著資源浪費的現象。從各個城市的角度來看，當今中國城鎮土地被地方政府大量地、壟斷式高價出售給開發商，這些土地資源被過量的開發成房地產項目，地產商人為了收回成本并同時取得一定的利潤，在出售價格的基礎上大幅度抬高價格，這樣使得作為城市消費主體的中產階級消費不起住房，同時大量的住房堆積又造成了土地資源的浪費。以陜西省為例，2016年陜西省商品房待出售面積增長29.4%。[4]本該用于發展新興科技產業用地、擴展公共服務用地被用于建造住宅區，而這些住宅區卻又不能被充足的消費。從整個國家宏觀上來看，城市住房用地的進一步擴大使得國家總體耕地更加緊缺，國家的糧食安全也受到了不同程度的威脅。

3、政府財政代際之間的不均

由于土地資源的有限性，某一屆政府如果將土地資源轉讓過多，導致原有的土地資源存量不足，使得下一屆政府沒有可用于出讓的資源。或者轉讓土地資源更少，使得在市場之中的地價上漲到不合理的程度。對于下一任政府來說，就會面臨著土地資源不足的資源供給問題或者地價過高導致的民生問題，土地財政在代際之間就具有明顯的不可持續性。長久永續發展才是政府財政政策對于一個地方，一個國家的社會經濟發展之中應有之意。

四、增長與發展關系的辯證表述

1、增長對發展的影響

經濟的增長對于一個國家提高人民生活水平具有重要的意義，經濟總量的增長可以使得一個地區有更多的物質財富用以分配。以土地財政為例，地方政府出讓土地財政的收入有相當的比例被用于投資于地方所轄區域內的基礎設施建設，用于發展地方的經濟和民生。從這一點來看，土地財政確實也為地方政府和群眾帶來了一定的積極影響。但同時，這種投資是片面的，據統計顯示，土地財政收入的增長顯著提高了投資周期短、資本化程度快的生活性公用設施供給水平，如城市的燃氣和綠地建設等。土地財政并未對投資周期長的教育、醫療類公共服務的供給水平產生顯著影響。[5]這種由土地財政引發的增長也未必使得一個地區的社會服務體系得到全面發展，這就是發展的全面性問題。

2、發展的全面性

發展其本身就具有經濟量的增長難以替代的全面性。經濟增長是經濟發展中的一部分。改革開放以來，我國土地財政在收入上確實是十分可觀的，但與此同時，土地財政的發展同時也具有以下兩個問題：

（1）土地出讓的政策民主性不足。地方政府在出讓土地時考慮的因素是以獲取大量的轉讓費收入為主，而較少考慮所在地區群眾的民主力量，往往上級政府對于各地區的土地利用做出的規劃，下級的民眾沒有一定的參與，很少了解甚至不了解情況，這也造成了在征地過程中的強拆強征等違法操作。（2）缺乏保障性經濟住房建設。政府在土地財政收入增長、城市商品房供給量不斷攀升的同時，保障性住房的建設卻遲遲沒有大的進展。以2009年為例，全國廉租房投資770億元，竣工65萬套，與目標建設的177萬套還相差甚遠，住房預期目標的實現并不順利。[6]與此同時，建設的商品房數量卻在不斷攀升，以至于在一些城市里商品住房出現了供過于求的現象。

3、增長與發展的辯證關系

增長在某種程度上帶來的物質財富增長可能會對經濟社會發展帶來一定的積極作用，但是在某種程度上也會加劇兩極分化，漠視分配，忽視有關發展的其他變量的增長不會對發展起到正面的影響。

五、土地財政帶來的住房問題：調還是不調

1、土地財政及住房的市場價值基礎

土地作為重要的公共資源，有其形成市場，并在其中進行分配的必要性。改革開放以前，我國土地實行絕對的國有制，嚴禁土地的私人出讓，住房問題也由國家統一解決，雖然為全國城市人口提供了基本的住房需要但這樣行政命令式的分配方式使得行政級別從社會延伸到了住房領域，嚴重限制了居民住房更高層次需求的滿足。改革開放以來，特別是建設社會主義市場經濟以來，我國土地出讓制度逐漸完善，由供求決定的土地價格使不同的需求得到了滿足。行政式的僵化在一定程度上得到了剔除。

2、土地財政及住房的社會價值基礎

土地和住房的經濟價值只是這兩類資源價值的一部分，改革開放以來我國土地出讓確實為公共財政帶來了大量的收入。然而，住房制度的貨幣化和市場化在推進過程中矯枉過正，住房供給由原來的國家統一分配幾乎完全變成了個人化的市場選擇。[6]土地資源更為重要的是社會價值，保證社會低收入成員能夠享受居住房屋的自由。我國房地產行業發展帶來的巨大財富促進社會中的一部分階層富裕了起來，同時還有公務員階層、大型國企高管等，增長對于他們來說帶來了發展，有能力去行使他們的自由。但無論一個經濟體系運行的多么好，總會有一些人由于物質條件起了對他們生活不利的變化，而處于受損害的邊緣。對于這一部分人來說整體所帶來的增長并未帶來發展，顯著地兩極分化使得中國住房福利水平總體不高。因此，加大對物質生活條件不利的這一部分人的投入，加快建設保障性住房，才能從總體上推動我國住房福利水平的提高。

根據以往的歷史經驗，住房問題既不能完全由行政力量調控使住房市場失去活力，又不能完全地進行貨幣化和市場化造成嚴重的兩極分化。因此，適當地對房地產和土地財政進行調控是必要的，但又不能全盤接收，過猶不及。

六、政策啟示

本文分析顯示，地方政府土地財政對地方政府以及地區的發展帶來了一些問題，這些問題很大程度上是由土地財政增加的經濟增長在很大程度上并沒有帶來經濟的發展導致的。地方政府的土地財政收入在征收和使用上都帶有一定的不科學性。要改正地方土地財政政策所帶來上述的一系列問題，促進土地財政的和諧發展，本文提出以下幾點建議。

1、政策法規方面

（1）事權的根源性方面。地方政府不能既擔當土地的所有者又擔當土地的管理者，要通過從國家立法層面對地方政府這兩項權利進行分離，將地方政府與土地出讓和管理相關部門的職能分離。建議通過國家層面設立垂直的土地管理機構，對土地的出讓、運營進行管理，對于土地出讓和運營得到的收入對所在地方政府進行財政上的資金供給。土地財政運用方式的發展也是發展的重要層面，而不僅僅是以往所關注的土地財政收入的增長。

（2）權力的執行性方面。地方政府部門在出讓土地過程中存在著權力尋租、腐敗現象、土地財政資金收入不能足額到賬等問題。在土地出讓的公開招投標、拍賣中也存在著有失公允的現象。對于這類現象的出現，加強關于土地征管使用的相關法律法規建設是解決土地財政運行之中程序問題的根本之策，只有使得土地出讓的程序有一套用以參照的法律執行標準，才能做到對土地財政的規范化管理。其次，對于地方政府的土地財政所有和運營來說，要做到有透明性保證，使得土地的出讓能夠讓相關的利益主體充分了解國有土地出讓的目的、過程和意義。要將利益相關主體，尤其是在土地出讓過程中的相對弱勢群體，充分了解土地財政相關的政策和執行過程，使參與程度作為評價政府土地財政收入、政府政績的評價標準之一。要通過政績考核，加大浪費土地資源的政治成本，有效遏制土地的低效率使用。[7]

2、土地財政的經濟方面

地方政府的財政收入主要來源于出讓土地獲得的收入，要解決土地財政就首先要解決地方政府的財源問題，地方政府對于基礎設施建設所需要的資金投入需要中央財政資金予以扶持，特別是經濟不發達的地區，因為這些地區對于土地出讓收入的依賴性更強。

土地財政的收入在很大部分上被用于地方政府各個方面的基礎設施建設，但是對不同類型的地方建設投入存在著很大的差異。從地方發展的角度來看，土地財政收入需要通過對低收入階層以及公共基礎設施建設的投入，來推動地方的整體發展，所以土地財政要相對經濟做出更大的貢獻，就要重視對低收入階層的投入。以住房為例，不僅要推動城市商品住房，房地產市場的繁榮發展，也需要關注保障性住房的建設，保障低收入階層最基本的可行能力。需要指出的是，在保障性住房的建設過程中需要注意以下幾類問題：（1）過程公平問題。保證保障性住房使用目的正確，對保障性住房用戶的資格審查制度進行修正，保證這些住房不被用于牟利，不被不該占有的階層占有。（2）結果公平問題。在商品住房和保障性住房的住房功能對比上來說差距不能過于明顯，保證住房的公平性。同時，要保證保障性住房的用戶能夠享受和商品住房一樣的條件，如出行條件，水電煤氣等。

土地財政及所帶來的問題需要各方力量聯動解決，需要從中央到地方層面的政策法規進一步完善，需要地方經濟得到發展以期為地方財政提供更多的財源。

七、結語

本文基于我國地方政府目前面臨的土地財政問題，用考察經濟增長和經濟發展辯證關系的視角分析了土地財政的成因，導致的問題以及相關的對策。分析結果顯示，土地財政主要是由于中國目前現行的土地制度、稅收制度以及歷史欠賬導致的，并最終轉化成了對城市居民，尤其是低收入階層的經濟壓力。應當通過分離所有權和事權、在政府績效考核中納入新的指標，重視土地財政收入分配領域向下傾斜等方式予以解決。

【參考文獻】

[1] 李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財政之謎[J].經濟學（季刊）[J].2013.7.

[2] 2016年國民經濟和社會發展統計公報，國家統計局，2017.2.

[3] 阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展[M].中國人民大學出版社，2013.1.

[4] 陜西省國土資源綜合統計報告2016年年報，2017.6.

[5] 嚴思齊，彭建超，吳群.土地財政對地方公共物品供給水平的影響，城市問題[J].2017.8.

[6] 譚羚雁，婁成武.保障性住房政策過程中中央與地方政府關系——政策理論網絡的分析和應用[J].公共管理學報，2012.1.

[7] 李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財政之謎[J].經濟學（季刊），2013.7.

【作者簡介】

張若愚，男，漢族，陜西西安人，西北大學公共管理學院本科生.