在新的歷史條件下用好經濟特區立法權

李洪雷

【摘要】經濟特區立法權是我國地方立法權中一種特殊且重要的表現形式，其根本特征是立法變通權。在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，在大力推進全面深化改革和全面依法治國的新的歷史階段，經濟特區立法權的繼續存在仍然具有重要的價值。各經濟特區應當在法定界限內，用好用足國家賦予的變通立法權，為全面深化改革提供法治保障。

【關鍵詞】經濟特區 立法權 變通 改革 法治

【中圖分類號】D22 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.13.008

經濟特區立法權作為我國地方立法權一種特殊且重要的表現形式，是我國經濟特區各項事業順利進行的重要制度保障。在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，在大力推進全面深化改革和全面依法治國的新的歷史階段，各經濟特區應當用好用足國家賦予的特殊立法權，為全面深化改革提供重要的法治保障，為到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會作出自己的貢獻。

立法變通權——經濟特區立法權的根本特征

經濟特區立法權與經濟特區相伴而生，改革創新是其與生俱來的基因。正因為如此，很多人在談到經濟特區立法權時，都會強調“先行先試”是其根本特征。無論是在理論和規范層面，還是在實踐和經驗層面，先行先試或實驗性確實是經濟特區立法權的重要性質。但是，將先行先試作為經濟特區立法權的根本特征是不恰當的，并不能凸顯經濟特區立法區別于一般地方立法（地方性法規）的獨特之處。

根據2000年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第64條（2015年修改后的《中華人民共和國立法法》第73條）的規定，具有地方權的地方人大及其常委會，除了可以制定執行性法規外，還可以制定創制性法規。這種創制性法規針對的既可能是地方性的事務，也可能是地方性事務之外的其他事務（全國性事務或者兼具全國性與地方性的混合性事務）。地方人大及其常委會制定的創制性法規，在不同程度上都有先行先試的特點，尤其是針對全國性事務或者兼具全國性與地方性的混合性事務的規定，更是地方先行先試、推動改革創新的重要制度載體。但無論是執行性法規還是創制性法規，一般地方性法規所要遵循的一個基本要求是“不抵觸”，即一般地方性法規不能與法律和行政法規中已有規定不一致。而正是在這一點上，經濟特區法規體現了其獨特之處。在全國人大及其常委會給海南、深圳、珠海、汕頭和廈門等五個經濟特區的授權決定中，均要求根據具體情況和實際需要，遵循國家法律、行政法規的原則或基本原則，制定經濟特區法規。這也意味著，經濟特區法規可以對法律、行政法規的具體規定進行變通。2000年《立法法》第81條第二款進一步明確：“經濟特區法規根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定的，在本經濟特區適用經濟特區法規的規定。”2015年修改后的《立法法》第90條保留了該款規定，同時在第98條增加規定：“經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。”

所謂“變通”，辭海的注釋是“靈活運用，不拘常規”，《現代漢語詞典》的解釋是“依據不同情況，做非原則性的變動”。“變通”一詞最早出現在《易·系辭下》云：“窮則變，變則通，通則久”，意思是事物發展到了盡頭，就要發生變化，只要發生變化，事物的發展就會保持通達，保持通達就能使事務保持長久。《易·系辭下》又云：“變通者，趣時者也”，所謂“趣時”就是趨時，含有順應時事之意。在現代日常使用中，“變通”多指在處理事務時不拘泥于常規，根據形勢的特別需要而進行靈活處置。法律領域的“變通”，就是指下位法可以對上位法的規定有所偏離，對相同事項作出與上位法有所不同的規定。經濟特區法規的變通性，與經濟特區的地位和功能具有內在的密切關聯。國家當初建立經濟特區的目的，就是要讓一些地方可以率先改變和突破不適應生產力發展的舊的條條框框，使生產力首先獲得解放和發展，而這些條條框框很多正是由中央的法律、行政法規所確立的，因此經濟特區的立法變通權，為經濟特區的改革創新提供了重要的法治支撐。

在新的歷史條件下經濟特區立法權的存在價值

改革創新是經濟特區的“根”和“魂”，長期以來，經濟特區都是改革開放的排頭兵和市場經濟的實驗場。這不僅得益于中央給予的政策優惠，同樣得益于經濟特區立法權提供的制度創新優勢。各經濟特區堅持以立法促改革和發展，以制度創新作為特區立法的重要使命，取得了驕人的成績。但近年來，社會上出現一種聲音，質疑經濟特區立法權的正當性，認為應當取消對經濟特區的授權立法。其基本理由是，經濟特區是特定時代的產物，隨著改革開放的逐步深入，尤其是中國加入WTO后，以前僅在經濟特區施行的諸多政策措施在其他地方也已施行，經濟特區的“特”已經名存實亡，其改革試驗田的使命——對外開放的“窗口”作用已經完成，特區已經不“特”。經濟特區的特別立法權本身違背國家法制統一的原則，并且構成了對特區之外其他地方的不公平對待，全國人大應該及時予以廢除。如果在某些特殊事項上還有授權的必要，可以進行個案式的單項授權，而不再進行一攬子授權。

上述觀點對經濟特區變通立法權的認識存在很大的偏頗。目前經濟特區仍肩負著在“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局下，落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念和進行改革創新的歷史使命。中國改革的一條重要經驗，就是先搞實驗、降低風險、總結經驗、由點到面。我國正處在全面深化改革的歷史時期，改革全面發力、多點突破、縱深推進，著力增強改革系統性、整體性、協同性，雖然國家給經濟特區的特殊政策減少了，但經濟特區在創新方面的優勢以及在改革開放中的特殊作用依然存在。為貫徹新發展理念，對于具有前瞻性和引領性的改革措施，特區可以運用其立法變通權率先出臺，在實踐中總結、積累經驗，吸取教訓，為全國范圍內的制度變革作好探路者和實驗者。在全面推進依法治國的背景下，重大改革必須于法有據，要在法治的軌道上推進改革，實現立法和改革決策相銜接。特區為完成其所肩負的改革創新任務，比以往任何時期都更需要經濟特區立法權。特區未來的改革創新，離不開經濟特區立法的引領和保障。在特區已無多少特殊優惠政策的情況下，特區的最大特點、特區之“特”就在于特區立法權。運用特區立法權來推動制度創新、促進對外開放、落實新發展理念、進行立法實驗，打造改革與法治有機結合的“典型樣本”，正是特區的價值和功能所在。

我國各地區經濟社會發展不平衡，這一現實要求必須充分發揮中央與地方兩個積極性。中央立法的優勢在于具有更高的權威性、統一性、穩定性，但中央立法也有其劣勢，有的在空間上不能完全符合地方的特殊需要，有的在時間上不能及時調整以適應形勢發展。因此，中央立法一方面不能規定得太細，要為地方創新預留空間，另一方面要允許特定地區進行立法實驗，尤其是制定對中央立法進行有限度的突破性規定。特區立法權（變通權）的價值主要在于其允許經濟特區立法在上位法僵化、過時的情況下率先予以突破。經濟特區立法權既是經濟特區發展之需要，也為全國性立法發揮了實驗田的作用，對中國特色社會主義法律體系構建和完善發揮了重要作用。

有人認為，經濟特區立法變通權違背了平等原則。但是，平等原則并不是簡單地要求完全相同的對待，其實質內涵是“同等情況同等對待、不同情況不同對待”。國家賦予經濟特區以特別立法權，是為了充分發揮經濟特區的特殊稟賦和優勢，以其取得的經驗作為全國性立法的參考和借鑒，這恰恰體現了這一平等原則的實質內涵，因此與平等原則并無抵牾。從另一角度看，改革實驗本身就存在失敗的風險，并不能完全將經濟特區的立法實驗視同一般的政策優惠。變通權也并非經濟特區立法的專利，除了經濟特區之外，我國少數民族地方享有的自治條例和單行條例制定權，也包含了立法變通權。

近年來，在實踐中，在對經濟特區進行這種一攬子立法變通權授權之外，還出現了另外一種單項授權模式。《立法法》第13條和《中華人民共和國行政許可法》第21條也作了相關規定。單項授權方式的優勢在于，在試點地區的選擇上更加靈活，能夠適應特定事項對試點地區代表性的特別需求。但也有不利之處，就是被授權地區不需要對其立法機制進行全面設計、統籌規劃，其所獲得的經驗因局限于特定時期完成特定試點任務，難以積累成為系統的經驗。此外，這種單項授權意味著由中央而非地方來決定哪些法律、行政法規可以被突破，這對相關決策的效率有很大的消極影響，難以及時回應地方改革試點的實際需求。并且，改革措施與現行法之間的矛盾和沖突是在改革推進過程中才逐步顯現的，在改革啟動之初，對到底需要突破哪些相關法律、行政法規難以有全面的掌握，而單項授權決定在改革之初就需要作出，這對改革的推進甚為不利。而一攬子授權正可以彌補單項授權在這方面的不足。

正確把握變通權的界限和范圍

第一，憲法規定了國家的根本制度、基本國策和公民的基本權利義務等帶有根本性的制度，是國家的根本大法，也是國家統一和各民族團結的基礎，具有最高的法律效力。經濟特區必須全面遵行憲法的規定，不得進行變通。

第二，法律或行政法規中對經濟特區作出的專門規定，經濟特區不可予以變通。這是因為法律或行政法規中為經濟特區作出的專門規定，已經考慮到經濟特區的特殊情況，對國家的整體利益和經濟特區的實際情況進行了綜合平衡，當然不應被變通。一些規定，盡管不是直接或專門針對經濟特區作出的，但如果在中央立法時，已經考慮到經濟特區的情況之后而作出全國統一規定的，經濟特區應當遵循中央立法的規定，經濟特區法規不應作出與中央立法不一致的規定。

第三，《立法法》第8條關于全國人大及其常委會專屬立法權的事項，經濟特區法規不能作出創制性規定，更不能變通。但應注意的是，《立法法》第8條中所涉及的部分立法事項經濟特區立法也并非完全不能觸及。例如，第8條第（八）項規定了“民事基本制度”，第（九）項規定了“基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度”，從文義上來說，只是把相關領域“基本制度”的立法權收歸全國人大及其常委會，而對相關領域不屬于基本制度范疇的一般制度，經濟特區立法仍可以作出規定。《立法法》第8條的規定，是否意味著經濟特區立法不能規定全國性事務（中央事權）？筆者認為，不能得出這樣的結論。因為《立法法》第8條僅規定了全國人大及其常委會的專屬立法權事項，并未規定所有的全國性事務都由中央立法保留。而根據《立法法》第73條第二款，即使是全國性事務或者中央與地方共享事務，一般地方也可以進行立法。經濟特區立法作為自主性比一般立法更高的特別地方立法，更不應受地方性事務的限制。此外，我國中央與地方的關系正處在急劇變化和調整時期，中央和地方各級政府“職能同構”“上下一般粗”，全國性事務（中央事權）、地方性事務（地方事權）和共享事務（共享事權）的界限尚不清晰，如果將經濟特區立法限定于地方性事務，將極大限制其發揮作用的空間。

第四，法律和行政法規的原則或基本原則不能變通。法的原則是法的基礎性原理，為具體規則提供基礎、本源或出發點。一部法律或行政法規的原則或基本原則，是其最為核心的內容，是法律或行政法規基本精神的體現。法律或行政法規的原則，有的會明確規定，有的則需要從相關規則中加以提煉，存在一定的解釋空間。在認定和平衡法的原則時，需要采取一種動態論的立場，不能過分拘泥于立法者的主觀意圖。因為我國處在一個大變革的時代，而很多立法制定于改革開放初期甚至是改革開放之前，許多理念已經不符合我國經濟社會發展的需要，因此在抽取和平衡法的原則時，應在文義允許的最大范圍之內，將憲法的原則、黨中央治國理政的新理念新思想新戰略等融入其中，堅持與時俱進，避免膠柱鼓瑟。

另外，《立法法》第72條將設區的市的立法權，限定于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項，筆者認為這一限制僅適用于一般的設區的市，對于經濟特區所在地的市并不適用。

不忘初心，繼續創新

近年來，各經濟特區的立法，在不同程度上體現出創新性減弱的問題。深圳市人大常委會在一份報告中指出：“有的同志把特區立法的創新性、變通性與法制統一原則對立起來，不敢進行適度的超前性和預見性立法，求穩怕亂，擔心特區立法與國家法律相抵觸、相沖突，對特區授權立法的特性缺乏足夠的認識，運用特區立法權的自覺性不高。”

特區立法創新性減弱，不能完全歸咎于特區立法工作人員，而是有著客觀的因素和特定背景。經過改革開放30多年的實踐，中央在經濟建設、社會建設、文化建設、政治建設和生態文明建設的總體方向、基本原則、重要措施等方面，已經確立了大政方針，需要地方探索、實驗的領域和事項，大幅減少。中央立法也日臻健全，地方先行先試的空間受到限縮。對于立法變通的界限和范圍，尚未完全達成共識，存在一定的不確定性和“模糊地帶”。有關方面對法制統一性的強調，以及社會各界對經濟特區存在必要性的爭議，給部分經濟特區立法工作人員造成了壓力。

創新是特區和特區立法的靈魂，為特區經濟社會發展注入了強大的活力。盡管經濟特區的創新空間較改革開放初期有所縮減，但這并不意味著特區立法已經失去創新和變通的需要。在全面依法治國的新的歷史時期，經濟特區的改革創新，很多都要以立法的形式表現出來，這就要求在立法中對法律和行政法規進行一定程度的變通。目前，我國社會主義法律體系已經形成，中央立法不斷臻于健全完善。與此同時，習近平同志強調，良法是善治之前提；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。他在四中全會上指出，我國有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出。盡管黨中央已經確立了“五位一體”的戰略布局，并提出了治國理政的新理念新思想新戰略，但這些在目前很多中央立法中尚未得到充分體現，對于那些不能體現創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念要求，不符合改革開放形勢發展需要的中央立法，經濟特區立法必須要敢于突破、勇于變通。要將經濟特區的實際立法需求與中央的立法供給加以對照，如果發現某些領域中的中央立法不當限制了經濟特區經濟社會發展和改革開放的需求，就可以在法定限度內運用特區立法權加以變通和突破，促進中央政策在經濟特區的實施、細化和轉化。

在實現“兩個一百年”奮斗目標的征程上，經濟特區作為改革開放的排頭兵和實驗田的角色沒有變，經濟特區立法為經濟特區提供有力法律保障的作用沒有變，經濟特區立法仍然任重道遠。各經濟特區應繼續發揮創立之初的闖勁、拼勁和干勁，以敢為天下先的精神，勇于擔當，在新的起點上用好用足經濟特區立法權，為經濟特區的改革開放提供有力的法治保障。全國人大常委會及其法制工作機構，也應加強對經濟特區立法工作的支持和指導，可通過規范指引、詢問答復等方式，進一步明確特區立法的范圍和界限，在維護國家法制統一的同時，鼓勵特區繼續以立法創新推動體制機制創新，為國家立法提供經驗與借鑒。

參考文獻

周成奎，2004，《特區立法要為完善社會主義市場經濟法律體系作出貢獻》，《海南人大》，第9期。

秦醒民，2006，《海南地方立法的理論探討與實踐》，海口：海南出版社。

全國人大常委會法工委國家法室，2015，《中華人民共和國立法法釋義》，北京：法律出版社。

責 編∕周于琬